（工商管理专业论文）改革养老保险费征缴管理的实践与探索——以镇江市为案例.pdf

中文摘要 本文以江苏省镇江市养老保险费征缴管理改革为中心，通过对社会保障及 其养老保险理论的阐述，结合养老保险制度发展和征缴管理方式演进，从管理的 角度对现行征缴机制存在问题进行分析评价，对改革和完善征缴管理方式的必要 性和可行性进行分析，积极运用工商管理课程学到的理论知识，力求从养老保险 费征缴管理的具体操作层面，对涉及养老保险费征缴主要环节进行研究，对变革 征缴管理方式进行了深入探索，提出了以提高征缴管理绩效为中心，通过调整和 理顺管理体制、强化预算管理制度、建立目标考核激励机制、实现全过程管理控 制和信息反馈、建立协调联动工作机制等方面努力，实现部门职责清晰、目标明 确，联动有力，配套完善，基金平衡的养老保险新运行机制，努力探索出一条强 化养老保险征缴管理的实践之路。 关键词：养老保险改革管理体制 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ef o c u s e so nt h er e f o r mo f p e n s i o ni n s u r a n c ef e ec o n t r i b u t i o n a n dm a n a g e m e n ti nz h e n g j i a n gc i t y , j i a n g s up r o v i n c e ，a n da n a l y z e st h e e x i s t i n gp r o b l e m s i nc u r r e n t p e n s i o ni n s u r a n c e f e ec o n t r i b u t i o na n d m a n a g e m e n tm e c h a n i s m b ye x a m i n i n gt h et h e o r yo fs o c i a ls e c u r i t y a n d p e n s i o ni n s u r a n c ea n dd e v e l o p m e n to fs o c i a ls e c u r i t ya n dp e n s i o nc o n t r i b u t i o n s y s t e m , ，t h e a u t h o rs t u d i e st h e n e c e s s i t y a n df e a s i b i l i t yo fp e n s i o n c o n t r i b u t i o nr e f o r m , r e s e a r c h e st h em a i np r o c e d u r e sc o n c e r n i n gt h ep e n s i o n i n s u r a n c ef e ec o n t r i b u t i o nm a n a g e m e n t , d e e p l ye x p l o r e st h ea d j u s t m e n to ft h e p e n s i o nc o n t r i b u t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m t op r o m o t et h ee f f e c to fp e n s i o n c o n t r i b u t i o ns y s t e m , t h ea r t i c l ep r o p o s e st oa d j u s tt h ew a yo ft h ep e n s i o n i n s u r a n c ef e ec o n t r i b u t i o ns y s t e m ，s t r e n g t h e nt h eb u d g e tm a n a g e m e n t ，s e tu p ac h e c k - u ps y s t e m , r e a l i z et h ef e e d b a c k o fi n f o r m a t i o na n dt h ew h o l ep r o c e s s ， a n db u i l dt h ed e p a r t m e n t s c o o r d i n a t e dp e r f o r m a n c e an e wp r a c t i c a lo p e r a t i o n s y s t e mt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft h ep e n s i o nc o n t r i b u t i o ns h o u l db e b u i l t ，i nw h i c ha l lt h ed e p a r t m e n t sh a v i n gc l e a rr e s p o n s i b i l i t ya n dt a r g e t ，h i g h c o o p e r a t i o n ，p e r f e c td i s p o s i t i o na n df u n db a l a n c e k e y w o r d s ：p e n s i o n r e f o r m m a n a g e m e n ts y s t e m y 1 0 0 0 5 3 0 声明 本学位论文足我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名：2 0 0 5 年1 1 月1 0 日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：芒明趋 。：旁尘堕山 2 0 0 5 年1 1 月1 0 日研究生签名：芒明趋身盟山年月 日 南京理t 大学硕士学位论文改革养老保险费缸缴管理的实践与探索 引言 管理是人类生活中最常见、最普遍和最重要的活动。管理是在特定的环境下， 对组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制，以便达成既定组织目标的 过程。管理是保证作业活动，实现组织目标的手段。可以说，任何组织，小至企业， 大至国家，都需要管理。管理的重要性伴随着组织规模的扩大和作业活动的复杂而愈 加明显。在当今，先进的管理和先进的科学技术一起构成推动现代社会经济发展的“两 个车轮”，科学技术越先进，对管理的要求也就越高。 谈到管理，人们往往以为涉及的只是以赢利为目标的企业单位。而事实上，任 何组织都有其特定的组织目标，都有其一定的资源调配和利用问题，因此，也就有了 管理问题。社会保障财政财务管理，也是一项重要的管理活动，涉及到社会保障工作 的方方面面，不仅关系到资金的使用效率，更关系到社会保障体系建设。 社会保障最早起源于德国，当时的“铁血宰相”俾斯麦宣称：“社会保险是一种 消除革命的投资，一个期待养老金的人是最安分守己的，也是最容易被统治的。”，1 8 8 3 年德国颁布疾病保险法，标志着以社会保险为核心内容的现代社会保障制度的产 生。1 9 4 1 年英国经济学家贝弗里奇发表了题目为社会保险和有关服务的报告， 即著名的贝弗里奇报告，在此基础上英国制定了国民保险法使英国成为欧洲 第一个福利国家，并影响到整个欧洲。建立独立于企业事业单位之外，统一、规范、 完善的社会保障制度，是一个国家社会保障体系成熟的标志。新中国成立后，我国也 从自己的国情出发，借鉴他国的经验和教训，积极探索并建立了有中国特色的社会保 障制度。随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，社会保障在国民经济和社会 生活中正产生越来越重要的影响。 养老保险是现代工业文明的产物，在社会保障体系中具有十分重要的地位。我 国非常重视养老保险制度的建设和发展，建立了社会统筹与个人帐户相结合的部分积 累的养老保险保障模式。但面对人口老龄化，随着经济体制转型和国有企业改革的深 入，养老保险正面临着越来越大的压力，如何在挑战和压力面前解决好。老有所养” 的问题，已成为各级政府和广大职工群众极为关注的一个重要的社会问题。 镇江市在养老保险运行上面临的的问题更为突出，基金多年收不抵支，赤字运 行，特别是在养老保险金社会化发放后，基金自我平衡保障的能力更为脆弱，在当前 养老保险管理架构下，迫于形势的需要和镇江实际，财政担负的职责作用更显藿要。 财政兜底保发放，使财政走到养老保险征缴管理的前沿风口镇江财政通过这几年的 实践与探索，在养老保险基金征缴管理上，已从“幕后”主动走到“台前”，从计划、 南京理工大学硕十学位论文改革养老保险费征缴管理的实践与探索 组织、领导、控制的全过程进行参与，积极探索出一条加强养老保险费征缴管理的实 践之路。 作者毕业于江苏财经高等专科学校( 现南京财经大学) ，在镇江市财政局工作1 5 年，从2 0 0 1 年至今一直负责全市社会保障财政财务管理和参与社会保障政策研究制 定工作。2 0 0 2 年进入南京理工大学经济管理学院攻读工商管理硕士学位。通过工作 实践，以及m b a 现代管理理论的系统学习，作者深切感受到管理工作的重要性，并高 度重视学以致用。在管理工作实践中，把课常中学到的管理思想积极运用到实践中。 文章通过对社会保障及其养老保险理论的阐述，结合养老保险制度发展和征缴管理方 式演进，从管理的角度对现行征缴机制存在问题进行分析评价，对改革和完善征缴管 理方式的必要性和可行性进行分析，积极运用一些管理理念和思想，提出了一套行之 有效的管理措施，通过各方努力探索出一条强化养老保险征缴管理的实践之路。 2 南京理t 大学硕士学位论文 改革养老保险费征缴管理的实践与探索 1 养老保险与社会保障、社会保险关系概述 养老保险是社会保险的重要组成部分，也是社会保障的重要内容。 1 1 社会保障的内涵 社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入 以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障年老者在年老、失业、患病、工伤、 生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平， 提高国民生活质量。 中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧 失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是对社会保障最简 洁的概括。从公民的权利与义务上讲，参加社会保险是公民的义务，获得社会保障并 享受社会经济发展成果是公民的权利。从政府职能上讲，对公民实行社会保障是政府 义不容辞的一项基本责任。 党的十六届三中全会通过的关于加快完善社会主义市场经济体制若干问题的 决定这一纲领性文件，把加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系放在十分 重要的位置，并明确了社会保障体系建设的发展方向。指出完善企业职工基本养老保 险制度，将城镇从业人员纳入基本养老保险，坚持社会统筹和个人帐户相结合，逐步 做实个人帐户。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行 省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。健全失业保险制度，实 现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续完善城镇职工基本医疗保险 制度、医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保障覆盖面，健全社 会医疗救助和多层次的医疗保险体系。继续推行职工工伤和生育保险。积极探索机关 和事业单位社会保障制度改革。完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准 和方式。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险 基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全鼓励有条件的企业建立 补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、 国家救济结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。特别是党的十六届四 中全会指出，要从睦持科学发展观，提高执政能力，实现“五个统筹”( 即统筹城乡 发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和 对外开放) ，构建和谐社会的高度，认识到建立健全同经济发展水平相适应的社会保 障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。 3 南京理工大学硕士学位论文改革养老保险费征缴管理的实践与探索 1 2 社会保障的主要内容 一般认为，社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社 会互助等内容。 社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集集资金，对劳动者在因年老、失业、 患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的 一项社会保障制度。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资 助并承担最终责任。 社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿 救助的一项社会保障制度，经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。 狭义的社会福利是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀 的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。 社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作者及其家属予以优待、抚恤和 妥善安置。它足一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社 会稳定。 社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶 弱济困活动。其资金主要来源于社会捐赠和成员的自愿交费，政府往往从税收等方面 给予支持。 图1 1 社会保障关系图 这五部分内容既相互联系又相互区别，它们的有机结合构成了一个完整的社会 保障体系。正如十六届四中全会提出的我国要实现“社会保险、社会救助、社会福利 和慈善事业相衔接的社会保障体系”。社会保障已经成为现代国家不可或缺的一项重 4 要的基本制度。 1 3 社会保险与社会保险费( 基金) 社会保险是社会保障的核心和主体，我国的社会保险主要包括养老保险、失业 保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。建立社会保险，首先要有基金来源， 资金筹集足社会保险基金管理的首要环节，社会保险基金也是整个社会保障经费的主 要组成部分。 世界各国的社会保障经费一般有以下几方面的来源：社会保险费、财政预算与 财政补贴、资产运营收入等，社会保险费( 基金) 是社会保障经费来源的主体。其中， 发达国家社会保险费一般占社会保障总经费的一半左右，发展中国家社会保险费占社 会保障总经费的比重相对较高，自8 0 年代以来又出现了上升趋势，一般达8 0 左右。 我国多年来，一直强调社会保险基金自求平衡机制，社会保险费占社会保障总经费的 比重较高，一般在9 0 左右。 为提高人们的社会保险意识，体现社会保险“权利与义务”相对应的保险原则， 世界上大多数国家普遍采用按比例分担社会保险费用的方式，筹集社会保险基金。我 国主要采用国家，用人单位( 或雇主) 、职工个人( 或雇工) 按比例承担，其中前者 负担大头、后者负担小头。 在社会保险的五大类保险中，养老保险在社会保障体系中具有十分重要的地位， 也是社会保险的重要组成部分，是衡量社会保障体系建设成功与否的重要标志。 南京理工大学硕七学位论文改革养老保险费征缴管理的实践与探索 2 养老保险制度发展简介与征缴管理方式演进 2 1 养老保险概念 养老保险，是指劳动者在达到法定退休年龄退休后，从政府和社会得到一定的经 济补偿、物质帮助和服务的一项社会保险制度。养老保险是现代工业文明的产物，也 是整个社会保险制度中涉及面最广的一项，与每个劳动者都有切身的关系，通过建立 养老保险基金，保障劳动者退休后的基本生活。如果每个劳动者都能得到晚年生活的 可靠保障，无疑能促进社会的安定和经济发展。 养老保险有特定的享受条件和覆盖范围。国际劳工组织社会保障最低标准公约 ( 第1 0 2 号) 规定，起始享受养老保险的年龄( 即职工退休年龄) 一般应不超过6 5 岁，也可由主管当局视该国家或地区的老年人工作能力而规定更高的年龄条件。国际 劳工组织残疾、老年和遗属津贴公约( 第1 2 8 号) 规定，对于那些从事法律认可 的艰苦工作或有损于身体健康的工作的劳动者，享受养老保险的年龄应低于6 5 岁。 世界各国的实际退休年龄差异较大。我国规定的退休年龄为男性6 0 岁、女性5 0 岁或 5 5 岁。养老保险起初只是涵盖工薪劳动者，后来范围逐步扩大至私营企业、城镇个 体工商户和社会自由职业者等。 由于我国当前机关事业单位与企业仍实行不同的养老保险制度，无论是筹资模式 还是退休待遇都有明显差异，因此本文所指的养老保险不含机关事业单位养老保险； 我国正处在社会主义初级阶段，农村的经济还比较落后，工业化和城镇化程度比较低， 制约了养老保险在我国农村的发展，虽然面对人口老龄化的严峻形势，以及传统的家 庭养老、土地保障功能的弱化，部分地区仿照城市职工养老保险做法，探索建立了农 民的养老保险办法。但是，由于农村社会生产力总体发展水平比较低，地域间经济基 础社会发展很不平衡，因此农村养老保险还需要继续进行研究、探索和实践。本文重 点涉及的是城镇职工基本养老保险，即企业养老保险问题。 2 2 养老保险主要特征 养老保险是社会保险体系的重要组成部分，除了具备社会保险强制性、互济性和 普遍性等共同特征外，还具有以下主要特征： ( 1 ) 、参加保险与享受待遇的一致性。参加养老保险的特定人群一旦进入老年， 都可以享受养老保险待遇。 ( 2 ) 、保障水平的适度性。养老保险的基本功能是在保障劳动者在年老时的基本 6 、 南京理t 大学硕士学位论文改革养老保险费符缴管理的实践与探索 生活，这就决定其保障水平要适度，既不过低，也不能过高。一般来说，养老保险的 整体水平要高于贫困救济线和失业保险金的水平，低于社会平均工资和个人在职时的 收入水平。 ( 3 ) 、享受期限的长期性。参加养老保险的人员一旦达到享受待遇的条件或取得 享受待遇的资格，就可以长期享受待遇直至死亡。其待遇水平在基本稳定的基础上逐 步提高的。 ( 4 ) 、保障方式多层次。不仅包括国家法定的基本养老保险，还包括用人单位建 立的补充养老保险( 企业年金) 、个人自愿参加的储蓄性养老保险等。 ( 5 ) 、与家庭养老相联系。养老保险的产生和发展，逐步取代了传统家庭养老的 部分甚至大部分功能，但养老保险并不能完全替代家庭养老，两者足相互联系、相得 益彰的统一体。 2 3 养老保险的基本原则 ( 1 ) 、保障基本生活。基本养老保险的目的是对劳动者退出劳动领域后的基本生 活予以保障。这一原则更多地强调社会公平，有利于低收入阶层 ( 2 ) 、公平与效率相结合。养老保险待遇水平既要体现社会公平，又要体现个体 之间的差别，在维护社会公平的同时，强调养老保险对于促进效率的作用。 ( 3 ) 、权利与义务相对应。即要求参保人员只有履行规定的义务，才能享受规定 的养老保险待遇。这些义务主要包括：依法参加基本养老保险；依法缴纳基本养老保 险费并达到规定的最低缴费年限。基本养老保险待遇以养老保险缴费为条件，并与缴 费的时自j 长短和数额多少直接相关。 ( 4 ) 、管理服务社会化。按照政事分开的原则，设立专门机构管理养老保险事务 和基金，建立独立于企事业单位之外的养老保险制度，实行养老金社会化发放并依托 社区开展退休人员的管理服务工作 ( 5 ) 、分享社会经济发展成果。建立基本养老金调整机制，使退休人员的收入水 平随着社会经济的发展和职工工资水平的提高而不断提高，以分享社会经济发展的成 果。 2 4 养老保险模式比较与我国的选择 按筹资模式分，目前世界上养老保险主要有三种类型：现收现付制、基金积累制 和混合制( 又称部分积累制) ： 现收现付模式足指当年养老保险基金筹集的交费收入几乎全部用于当年支出，除 7 南京理工大学硕士学位论文改革养老保险费征缴管理的实践与探索 留少部分应急准备金外，基本上不留积累基金的筹资模式，即采用“以支定收”的模 式，也是人们常说的“靠后代养老”模式。 基金积累制是指当年养老保险基金筹集的交费收入完全用于养老保险基金积累， 计入个人帐户，退休后该积累资金用于支付他们的养老金，是“以收定支”模式，是 一种“自我养老”模式。 混合制或部分积累制是现收现付模式与基金积累模式相结合的一种养老保险制 度。当年筹集的养老金交费收入，一部分用于当年养老金发放，另一部分计入个人帐 户即用于基金积累。 我国于1 9 9 7 年和1 9 9 8 年颁布了“统一基本养老保险制度”与“建立城镇职工基 本医疗保险制度”的决定，全面推广这种混合模式。但事实上由于我国养老保险制度 建立的时间晚，相当一部分国有、集体企业退休老职工所谓个人帐户，实质上是“空 帐”，没有积累，且其规模随着时间的推移而不断扩大；由于人口快速老龄化而引起 的养老金收支不平衡，基本养老金当年收不抵支的矛盾日益突出，所以，我国的养老 保险制度名义上是部分积累制，实质上是现收现付制。 按照养老保障覆盖范围、保障水平和基金模式，世界上养老保险又分为收入关联 型养老保险、福利型养老保险、混合型养老保险和储蓄型养老保险四种：收入关联型 养老保险，贯彻“选择性”原则，即并不覆盖全体国民，而是选择一部分社会成员参 加，强调待遇与工资收人及缴费( 税) 相关联。保险对象一般为工薪劳动者，养老保 险费由雇主和雇员共同负担，待遇水平适中；福利型养老保险，与公民的身份、职业、 在职时的工资水平、缴费( 税) 年限无关，所需资金完全来源于政府税收；混合型养 老保险，即福利型养老保险与收入关联型养老保险同时并存；储蓄型养老保险，强调 自我保障的原则，实行完全积累的基金模式。我国现行的养老保险基本上属于收入关 联型养老保险。 最近几年社会保险专家学者一直在争论，我国的养老保险筹资模式是否具有从现 收现付制转轨到部分积累制的可能性，但从理论上分析，我国在未来相当长的时期内 仍能满足“艾隆条件”。艾隆条件”表明，如果一国的实际工资增长率加上劳动人口 增长率之和大于实际利息率，则实行现收现付制就是可取的( 朱青，2 0 0 1 ) 。显然， 我国目前的相关经济指标是符合这一条件的，现收现付制仍是我国养老保险的首选模 式。 2 5 我国企业养老保险制度的改革发展与征缴管理方式的演变 养老保险在社会保障体系中具有十分重要的地位，世界各国都非常重视养老保险 制度的建设和发展。我国的养老保险制度也经历过一个不断发展改革完善的过程。 8 南京理工大学硕士学位论文改革养老保险费钲缴管理的实践与探索 2 5 1 企业养老保险制度的改革和发展 ( 一) 计划经济体制下养老保险的建立和发展 ( 1 ) 、创始阶段( 1 9 4 9 1 9 6 6 年) 1 9 5 1 年，政务院公布中华人民共和国劳动保险条例( 1 9 5 3 年又作了修正) ， 对国营企业职工的养老等项社会保险做出了比较详细的规定。企业按月缴纳相当于企 业职工工资总额3 的保险费，其中3 0 上缴全国总工会，作为劳动保险总基金，7 0 存于各企业工会。当时规定的养老金为职工本人工资的5 0 - 7 0 。 ( 2 ) 、遭受破坏阶段( 1 9 6 6 1 9 7 6 年) 1 9 6 9 年，国营企业一律停止提取劳动保险基金，企业的退休职工、长期病号工资 和其他劳保开支，改在营业外列支。这一规定及做法将过去养老保险社会统筹的做法 改为企业保险的方法，即保险费完全由企业来负担，社会保险回归到企业保险。 ( 3 ) 、恢复阶段( 1 9 7 6 1 9 8 4 ) 1 9 7 8 年5 月，第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准了国务院关 于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法同 年6 月，国务院以国发 1 9 7 8 1 0 4 号文件发布实施上述两个办法。这个文件对国有企 业职工和机关、事业单位工作人员退休条件、待遇水平作了统一规定。 这一养老保险在当时的条件下发挥了积极作用。但是，这一制度毕竞还是“企业 保险”，没有实现基金在社会范围内的统筹，因此还不是真正意义上的社会保险。同 时，改革开放前，企业利润上缴、亏损财政补贴，企业并不承担盈亏责任，因此企业 的保险支出最终还是由财政来保证的。 ( 二) 2 0 世纪8 0 年代中期开始的养老保险制度改革 改革开放以来，特别是2 0 世纪8 0 年代中期我国进行经济体制改革以后，原来企业 自行负担的“企业保险”的格局，已经越来越不能适应企业改革和经济发展的要求。 特别是新老企业退休费用负担畸轻畸重，使退休人员较多的老企业参与竞争时处于十 分不利的地位。其次是大量新出现的非国有经济组织中，职工的养老保险权益没有得 到保障。为此，从8 0 年代中期开始，国家对企业职工养老保险制度进行了一系列改革， 先后迈出了三大步： ( 1 ) 、实行养老保险费用社会统筹 所谓社会统筹，一是按照工资总额的一定比例统一筹集资金，二是统一支付离 退休人员的养老金。养老保险费用实行社会统筹，对于均衡企业养老金支付风险，能 起到积极作用。 1 9 8 6 年，国务院发布了国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知，其中 的国营企业实行劳动合同制暂行规定：一是对国营企业中的劳动合同制工人实行 9 南京理工大学硕士学位论文 改革养老保险费征缴管理的实践与探索 养老保险制度。二是建立合同制工人养老保险基金，其中单位缴费按照劳动合同制工 人工资总额的1 5 ，个人缴费不超过本人标准工资的3 。基金入不敷出时，由国家 给予适当补助。三是养老金按照在职时工资的一定比例按月计发。四是企业职工养老 保险由隶属于劳动部门的社会保险机构管理，社会保险机构的主要职责足负责养老保 险基金的收缴和发放。五是对固定工退休费实行社会统筹。对国营企业劳动合同制工 人实行的养老保险制度，改过去的企业保险为社会保险，是我国企业职工基本养老保 险制度改革迈出的重要一步。 1 9 9 1 年6 月，国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革的决定( 国发 1 9 9 1 1 3 3 号) ，肯定了养老保险费用社会统筹的改革成果，同时提出：一是逐步建 立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养 老保险制度。二是养老保险费由国家、企业和个人三方共同负担。三是实行部分积累 的筹资模式，以支定收，略有结余，留有部分积累。四是由市、县统筹逐步过渡到省 级统筹。五是中央部分行业实行系统统筹，主要包括铁道、邮电、电力、水利、中建、 交通、煤炭、石油、民航、有色和金融等1 1 个行业。六是规定企业补充养老保险由 企业根据自身经济情况为本企业职工建立，所需费用从企业自有的奖励、福利基金中 提取。 ( 2 ) 、建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度 1 9 9 3 年，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定提出了养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度 改革原则。 1 9 9 5 年，国务院下发关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，明确了 基本养老保险制度适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式 多层次、社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应、管理服务社会化的目标， 提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，并允许各地结合本地实际选 择试点。 ( 3 ) 、统一企业职工基本养老保险制度 通过改革实践，各方面进一步认识到，必须建立起一个全国统一的企业职工基本 养老保险制度，构建适应我国社会主义市场经济体制需要的养老保险体系。1 9 9 7 年7 月，国务院发布了 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，提出要在 1 9 9 8 年年底之前，在全国范围内实行统一的养老保险制度。主要内容是： 一一统一规范企业和职工缴纳基本养老保险费的比例。规定企业缴费比例一般不 得超过企业职工工资总额的2 0 ：个人缴费比例1 9 9 7 年不低于本人工资的4 ，以后逐 步提高到8 。 一一统一个人账户的比例。规定按本人缴费工资的1 1 为每个职工建立基本养老 1 0 建立和完善离退休人员基本养老金正常调整机制。 一规定基本养老保险基金实行收支两条线的管理，加强了财政部门对基金的管 理和监督。 对行业统筹问题做出了明确规定，即要在全国基本实现省级统筹的基础上将 行业统筹纳入地方管理。 一一明确要扩大养老保险覆盖范围，即扩大到所有城镇企业及职工，逐步包括城 镇个体劳动者。 江苏省结合实际，也及时对江苏省城镇企业职工养老保险规定进行修改， 与国家制度进行了并轨，并建立和完善了省级调剂金制度。从1 9 9 8 年起按各地企业 职工缴费工资总额的1 上解省级调剂金。省级调剂金留足支付一个月全省离退休人 员基本养老保险费用，用于退休高峰或者发生较大的自然灾害、突发事件时，需要支 付的基本养老金外，其余用于适当调剂各市当年基本养老保险基金应收额以及国家和 省规定支付的离退休人员养老保险费用的余缺。 统一企业职工基本养老保险制度，标志着中国养老保险制度改革迈上了一个新 的台阶。在统一后的制度中，社会统筹体现了社会互济，个人帐户体现了自我保障； 企业和职工个人的缴费比例、个人帐户的记入比例和养老金的计发办法得到了统一和 规范；通过建立养老金正常调整机制，使离退休人员分享社会发展成果。 ( 三) 近年来养老保险制度的新发展 ( 1 ) 、确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放 自企业养老保险制度实行社会统筹以来，多数地区一直采取养老金差额缴拨的办 法。由于一些企业效益不好，应由企业发放的养老金不能按时足额支付，使离退休人 员生活面临困难，严重影响社会稳定。为此，1 9 9 8 年开始，中央要求各地，切实确 保国有企业下岗职工基本生活，确保离退休人员的基本生活( 即“两个确保”) ，保证 按时足额发放养老金，不得发生新的拖欠，对过去拖欠的要逐步予以补发。并适时提 出了养老金社会化发放的目标。按照中央的部署，各地层层抓好落实，经过艰苦努力， 基本实现了两个确保，养老金金社会化发放的目标也基本实现，促进了国有企业改革 和经济结构调整，维护了改革、发展、稳定的良好局面。 ( 2 ) 、行业统筹移交地方管理 1 9 9 8 年8 月，国务院出台了国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹 和行业统筹移交地方管理有关问题的通知，1 1 家原实行行业统筹的企业基本养老保 南京理t 大学硕士学位论文改革养老保险费征缴管理的实践与探索 险于1 9 9 8 年9 月正式移交地方管理，解决了多年来条块分割的矛盾。 ( 3 ) 、辽宁试点 在总结十几年来我国社会保障制度改荸特别是近年来两个确保工作实践的基础 上，我国已基本形成了比较完备的养老保险制度框架。2 0 0 0 年国务院发布了关于 完善城镇社会保障体系的试点方案。从2 0 0 1 年起，在辽宁全省和其他省区市的部分 地区进行完善城镇社会保障体系试点，在坚持实行社会统筹与个人账户相结合的基础 上，对现行企业基本养老保险制度进行调整和完善。主要内容：一是明确企业和个人 的缴费比例。将个人缴费比例从目前的平均5 提高到8 ，企业的缴费比例暂维持不 变，但不再划入个人账户，全部进入社会统筹基金。二是缩小个人账户规模。把个人 账户的规模从现在的个人缴费工资的1 1 降为8 ，个人账户基金完全由个人缴费形 成。三是做实个人账户。实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，统筹基金不再 透支个人账户基金。四是相应调整基本养老金结构、水平。五是规定有条件的企业可 以为职工建立企业年金，其中企业缴费在工资总额4 以内的部分，可从成本中列支。 养老保险改革作为完善社会保障体系中的重要措施，较其他险种，中央十分明确 和完整地提出了今后一段时期的八项任务和要求：一是完善企业职工养老保险制度， 坚持社会统筹和个人帐户相结合，逐步做实个人帐户；二是将城镇从业人员纳入基本 养老保险；三是建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹的基础上，逐步实 行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹；四是积极探索机关事 业单位养老保险制度改革；五是采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保 障基金；六是强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安 全；七是鼓励有条件的企业建立补充保险，发展商业养老保险；八是农村养老保障以 家庭为主，同社区保障、国家救济结合。完善社会保障体系，养老保险工作具有基础 和“破题”的重要作用。 2 5 2 养老保险征缴管理方式的演变与发展 从以上我国养老保险制度改革和发展的进程分析和归纳，我国先后经历过三种主 要养老保险费征缴管理方式，即企业自提白付的征缴管理方式、劳动保险经办机构全 额结算差额缴拨的社会统筹征缴管理方式以及劳保经办机构、税务部门并存的全额征 收全额拨付征缴管理方式，这三种征缴管理方式影响着我国养老保险制度的改革和发 展。 2 5 2 1 自我保障征缴管理方式 1 9 5 1 年的劳动保险条例规定，养老保险制度主要适用于“有职工1 0 0 人以 上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂( 企业) ，航运、邮电、铁路系统各 这种征缴方式的优点是；养老保险费征缴总量较小，征收筹集的难度相对较低， 基金征缴率高，据镇江市统计资料反映，那时，镇江市企业养老保险基金征缴率均达 南京理t 大学硕士学位论文改革养老保险费征缴管理的实践与探索 9 8 以上，企业欠缴养老保险费的现象较少：养老金发放工作全部由企业承担，企业 承担的责任和风险较大，劳动部门保险经办机构管理工作相对责任较轻；同时，由于 9 8 的参保企业都是国有集体企业，调整基金赤字的措施相对简便易行，财政基本不 承担兜底保发放的责任，而主要是通过基金自求平衡的措施解决。为增加基金总量， 从1 9 9 7 年开始至2 0 0 0 年，镇江市连续调整缴费比例：企业缴费比例从1 7 ，提高到 了2 0 ，达到国家、省规定的最高限；个人缴费比例，也提高到7 ，从而维持基金的 正常运转。 但其缺点和不足也是明显的：一是养老保险社会统筹制度建立后，从一开始筹划 到具体负责实施，基本上是由一个经办机构负责的，养老保险基金的收、支、管、用， 与政策制定者为同一主体，对养老基金的收入、支出和收益情况缺乏监督，出现了大 量基金挪用，管理费用支出过高等情况。据财政部对l o 个省市的调查，1 9 9 2 年至1 9 9 5 年挪用资金达6 0 亿元，被挪用的资金主要用于固定资产投资、自行放贷、投资入股， 投资办企业等( 王东，1 9 9 8 ) ；二是离退休人员待遇得不到有效保障。一部分困难企 业，在社会保险经办机构差额拨付养老金的情况下，自筹资金部分难以落实到位，成 为拖欠养老金的主要原因。特别是1 9 9 6 年以后，随着国有、集体企业改组、改制进 程的加快，经济效益不理想的国有、集体企业应缴的养老保险费缴不足，应发的离退 休金不能按时足额到位。1 9 9 7 年前后，社会保险基金收缴率开始逐年下降，企业拖 欠基金情况更为严重，使离退休人员生活面临困难，养老保险负担日益沉莺，导致养 老保险金当年收支倒挂，已在使用积累基金。仅1 9 9 7 年度，市本级参加保险的职工 人数较上年减少8 0 7 9 人，退休人员净增3 2 4 0 人，基金收入增长5 5 8 ，支出增长 高达1 9 4 8 ，基金收缴率下降至8 7 ，当时，市本级个体、私营企业参加养老保险的 仅有5 7 0 人，市本级养老保险基金当年收支开始出现赤字。据统计，截止1 9 9 7 年底， 市本级欠缴养老保险基金在l o 万元以上的企业有4 7 家，总金额2 5 6 8 万元，最多的 一户达5 5 4 万元，批准缓缴单位在1 0 万元以上的有1 6 家，总金额为1 3 0 2 万元。1 9 9 8 年上半年镇江市本级有1 4 家参保企业拖欠离退休人员养老养老金达3 4 0 多万元，个 别企业退休人员长期不能足额拿到微薄的养老金。 在这种征缴管理方式下，1 9 9 8 年前后，为确保广大离退休人员按时足额领到离 退休金，镇江市各级政府根据中央、省的统一部署采取了一系列措旆，包括：( 1 ) 、 扩大养老保险覆盖面，提高基金收缴率；( 2 ) 稽核审查企业缴费基数，清理追缴企业 欠费；( 3 ) 加强基金管理，堵塞工作漏洞，清查、回收被挤占挪用的基金；( 4 ) 各级 财政调整支出结构，加大对养老基金缺口的补助；同时，不再允许经办机构提取管理 费，其所需经费由同级财政预算内足额保证等。通过上述措施，拖欠企业离退休人员 基本养老金的势头得到有效遏制，但由于征缴管理方式没有根本改变，养老保险基金 运行仍十分困难。据统计1 9 9 8 年底，镇江市基本养老保险平均参保率只有7 3 ，有 1 4 南京理工大学硕士学位论文 改革养老保险费征缴管理的实践与探索 些企业负担重而雉以参保，有些企业因缴费多而不愿参保。特别是外商投资企业和港 澳台投资企业、私营企业参保率低。养老保险覆盖面小，一方面使部分职工享受社会 保险的合法权益得不到保障，使一些企业逃避了社会责任；另一方面也造成养老保险 费收缴渠道窄，基金支撑能力弱的问题，影响了制度的正常运转。 这一时期该种征缴管理方式下，财政部门在养老保险工作方面的主要职能和作用 表现为：( 1 ) 、参与养老保障法律、法规及有关政策、制度的研究拟定；( 2 ) 、审核基 本养老保险基金预决算，编制基本养老保险基金的年度收支计划；( 3 ) 、研究制定基 本养老保险基金财务制度，制定有关经费的开支标准、预算定额和财务管理办法以及 相关的会计制度。( 4 ) 、配合和推动养老保障业务主管部门加强基础管理工作，积极 探索建立基金自求平衡机制。对镇江市而言，由于从1 9 9 7 年开始基金当年赤字运行， 基金积累规模开始下降，加之历史上养老保险基金被违规使用，基金结存中实际可动 用资金不足2 个月的支付能力，财政部门承担着更大的风险和压力，急于要寻求征缴 管理机制上的突破和创新。 2 5 2 3 全收全支征缴管理方式 为彻底解决差额缴拨方式下，企业拖欠离退休人员养老金的问题，1 9 9 8 年中央 提出改养老保险基金差额缴拨为全额征缴，实行养老金社会化发放，即全收全支征缴 模式。简单地说，就是指参保单位应缴纳的养老保险费全额缴纳，不再抵扣应拨付的 离退休养老金：参保单位离退休人员应发放的离退休金由社会保险保险经办机构实行 社会化发放。所谓社会化发放，即社会保险机构委托银行、邮局和社区组织等直接发 放企业离退休人员养老金。这种方式，有力保障了企业离退休人员的基本生活，减轻 了企业在养老金发放方面的社会事务负担，在建立独立于企业事业单位之外的社会保 障体系方面迈出了重要的一步。全收全支征缴管理方式对我国养老保险制度的发展是 一个重要的转折点。 1 9 9 8 年中央提出的。两个确保”目标，虽然各地基本做到了，但主要是通过行 政手段实现的，没有从制度上、从机制上解决广大离退休人员老有所养的问题。为加 快推进职工基本养老保险制度改革，真正建立起独立于企业事业单位之外、资金来源 多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系建设进程。1 9 9 9 年国务 院颁布实施了社会保险费征缴暂行条例，在条例中明确规定，社会保险费实 行全额征收，征缴机构由省级人民政府确定，可以是社会保险经办机构，也可以是税 务机关。 从多年实施养老保险金差额征缴管理实践，可以清晰地看到，劳动部门征收面临 的弱势是明显的。在全额征收保发放的严峻形势下，与劳动部门经办机构征收相比较， 地税部门征收存在较多的优势：比过去更科学、更规范，打破了过去基金收支由一个 部门统管的局面，有利于建立起“征、管、用”三分离，相互制约，相互协调的运行 1 5 南京理- 大学硕十学位论文改革养老保险赞征缴管理的实践与探索 机制；税务部门征管手段强、装备先进、社会网络广等优势，养老金由税务部门征收 有利于扩大覆盖面和提高基金收缴率；从税制改革方向看，开征社会保障税势在必行， 目前世界上1 4 0 多个建立社会保障制度的国家和地区有8 0 多个开征了社会保险税。 企业职工基本养老保险金由税务部门征收，比照税法执行，在收缴形式上先迈一步， 可以为将来开征社会保障税打下良好的基础。 从“两个确保”的提出到全收全支模式的确定，中间经过近两年的时间，江苏省 各级政府及劳动保障、财政部门审时度势，反复研究比较，最后根据社会保障体系建 设的要求、近年养老保险的严峻形势，并综合地税部门征缴优势，决定从2 0 0 0 年7 月1 日起社会保险费( 含养老保险费) 改由各级地方税务部门征收，并明确分工负责： 地税部门负责各类对象社会保险费征收；财政部门对基本养老保险基金实行专户管 理，并负责资金保障，社会保险经办机构负责提供企业和职工的有关数据、登记和管 理职工个人帐户、直接或委托支付离退休人员基本养老金，开展社会化管理与服务。 此后，江苏省一直按此模式进行征缴管理。 镇江市是从2 0 0 0 年8 月1 日起实行这种征缴方式，并根据规定，对保险经办机 构企业职工基本养老保险基金收支进行了清理核查，包括开设的基本养老保险金银行 帐户、对历年基金收支、历年欠缴基金、对基金滚存结余的清理核查，从而强化基金 财政专户收支两条线管理，也为地税征收做好| i i 期准备。此后，总体也是按照“地税 收、劳动发、财政兜”的模式运行，但从职责分工、职能完善、目标考核管理等方面 不断进行探索和实践。 应当说，在这种征缴管理方式下，财政部门担负的资金保障职责更加突出，也给 我们提出了急待研究的课题：一是基本养老保险基金的征缴规模扩大，基金周转的速 度加快，基金征缴的难度增加，按季甚至按年结算的方法己不能适应这一改革的要求； 二是社会保险经办机构的工作职责加大，工作的计划性增强，必须及时、准确地向税 务部门提供征缴基金的有关数据，要求与税务部门建立通畅、快捷的信息渠道；三是 及时、足额支付企业离退休人员基本养老保险待遇的政策刚性进一步强化，对财政部 门及时足额地将每月应支付的基本养老保险基金划拨给社会保险经办机构的要求增 加，政府承担的社会保险的最终责任加大在这种严峻形势下，财政在社会保险基金 征缴，特别是企业养老保险金征缴工作中不得不承担牵头和组织协调作用，开始全面 介入企业养老保险基金的管理，并注重在原有职能基础上的拓展和延伸，不仅要做好 基金收支财政专户收支两条线管理、经办机构经费保障等传统日常管理工作，更多的 是重视提高基金征缴管理效率，促进基金平衡良性运转。 1 6 南京理t