（世界史专业论文）20世纪6070年代美国治理空气污染政策探析.pdf

中文摘要 1 9 世纪末2 0 世纪初，美国完成了本国的工业化进程。但是，工业化带给美国人的 却不仅仅是经济上的富裕，还有愈演愈烈的环境污染问题。在各类污染现象中，空气质 量的恶化最为严重，直接危害最为明显。5 0 年代开始，美国各地频频发生公害事件，在 公众舆论的压力下，联邦政府出台了第一部联邦空气污染治理立法。在随后的2 0 年间， 联邦政府多次颁布立法及修正案，空气污染治理领域的联邦化程度不断增加，终于在 1 9 7 0 年达到顶峰。 本文将结合6 0 、7 0 年代的时代背景、颁布的法案、实施的效果，分析美国空气污 染治理政策发展的脉络及原因，探讨行政、立法、司法三权及联邦、州与地方三级政府 在这一过程中作用的演变。 全文由引言、正文、结语与参考文献四部分组成。引言部分主要介绍了中美学术界 对空气污染治理政策的研究成果与现状，简要说明了本文所采用的研究方法和理论。正 文共三部分：第一部分主要探讨了6 0 年代经济繁荣、公众环保意识增强的背景下联邦 政府颁布的三项空气污染治理立法，并通过提炼其内容分析6 0 年代空气污染治理政策 的特点；第二部分通过研究7 0 年代颁布的两项清洁空气法修正案的内容与实施状 况，分析这一时期空气污染治理政策的特点；第三部分通过全面审视空气污染治理政策 的发展历程，探讨美国三权与三级政府的作用以及影响空气污染治理政策走向的根本性 因素。结语部分概括了本文的主要论点，总结了美国空气污染治理政策联邦化的过程与 根本原因。 关键词：美国；空气污染；清洁空气；联邦政府；联邦化； a b s t r a c t t h ei n d u s t r i a l i z a t i o ni nt h eu n i t e ds t a t e so fa m e r i c aw a sa c c o m p l i s h e di nt h el a t e19 也a n d e a r l y2 0 t bc e n t u r i e s h o w e v e r , i tn o to n l yb r o u g h tt h ew e a l t hi t s e l fb u ta l s og a v er i s et oa n u m b e ro f p o l l u t i o np r o b l e m s i na l lk i n d so f e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n s ，a i rw a sm o s ts e r i o u s l y d a m a g e d ，a n dt h i sc a u s e ds e r i o u sc o n s e q u e n c e s s i n c e19 5 0 s ，t h e r ew e r em a n yp u b l i ch a z a r d i n c i d e n t sh a p p e n e di nt h eu su n d e rt h eg r e a tp r e s s u r ef r o mp u b l i co p i n i o n ，f e d e r a l g o v e r n m e n te s t a b l i s h e dt h ef i r s ta i rp o l l u t i o na c ti n1 9 5 5 i nt h ef o l l o w i n gy e a r s ，b ye n a c t i n g a n dr e v i s i n ga i ra c t s ，f e d e r a lg o v e r n m e n ti n v o l v e dm o r ea n dm o r ei nt h ea i rp o l l u t i o np o l i c i e s t h ef e d e r a l i z a t i o ni na i rp o l l u t i o nf i e l dp e a k e di n19 7 0 b yi n t r o d u c i n gt h et i m e sb a c k g r o u n da n dt h ec o n t e n t so fa c t sa sw e l la st h e i rp e r f o r m a n c e ， t h i st h e s i sw i l la n a l y z et h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sa n dr e a s o n so ff e d e r a la i rp o l l u t i o np o l i c i e s a sw e l la s d i s c u s s i n g t h ei n f l u e n c eo ft h e a d m i n i s t r a t i o n - l e g i s l a t i o n - j i u d i c i a r y a n d f e d e r a l - s t a t e - l o c a ls y s t e m su p o na i rp o l l u t i o np o l i c i e s t h et h e s i si sc o m p o s e do ff o u rs e c t i o n s ：t h ei n t r o d u c t i o n ，t h em a i nb o d y , t h ec o n c l u s i o n a n dt h er e f e r e n c e s t h e r ea r et h r e ep a r t si nt h em a i nb o d y ：t h ef i r s tp a r tm a i n l yi n t r o d u c e s t h r e ef e d e r a la i rp o l l u t i o na c t si n19 6 0 sa n dc o n c l u d e st h ep o l i c yc h a r a c t e r i s t i c si nt h i sp e r i o d ； t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ef e a t u r e so fa i rp o l l u t i o np o l i c yb ys t u d y i n gt h ea m e n d m e n t so f c l e a na i ra c ti n19 7 0a n d19 7 7 ；t h et l 虹r dp a r t ，b yr e v i e w i n gt h ed e v e l o p m e n to fa i rp o l l u t i o n a c t sd u r i n g19 6 0 sa n d19 7 0 s ，e x p o u n d st h ei n f l u e n c ea n di m p o r t a n c eo fu s c o n g r e s s ， a d m i n i s t r a t i o na n ds u p r e m ec o u r t ，a sw e l la st h ef e d e r a lg o v e r n m e n t ，s t a t eg o v e r n m e n t sa n d l o c a lg o v e r n m e n t s ，a tt h es a m et i m e ，t h i sp a r tr e v e a l st h ef u n d a m e n t a le l e m e n t sw h i c hd e c i d e t h ed e v e l o p m e n to fu s a i rp o l l u t i o np o l i c i e s t h ec o n c l u s i o np a r tg e n e r a l i z e st h em a i n v i e w p o i n t s o ft h i st h e s i sa n ds u m m a r i z e st h ep r o c e s sa n df u n d a m e n t a lr e a s o n so f f e d e r a l i z a t i o no fa i rp o l l u t i o np o l i c i e s k e yw o r d s ：t h eu s ；a i rp o l l u t i o n ；c l e a na i r ；f e d e r a lg o v e r n m e n t ；f e d e r a l i z a t i o n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名： 日期：掣：么旦 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：互4 盆 指导教师签名：盟 日 期：盆幽石加 日 期：a 丝。z ! d 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i言 i 目 1 9 世纪末2 0 世纪初，美国完成其工业化过程，拥有了较为完整的工业体系，其工 业总产值超过老牌资本主义国家英国，跃居世界首位。但是在这一荣耀的背后却是 对自然资源的巨大消耗和浪费，对生态环境的严重破坏。此时，一些受到良好教育的有 识之士，从功利主义的角度出发，提出了保护自然环境，以“聪明的利用( w i s eu s e ) 和科 学的管理( s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t ) 为原则，合理开发自然资源，其代表人物是西奥多罗 斯福总统( t h e o d o r er o o s e v e l t ) 。此后，由专业人士倡导的自然环境保护主张越来越受 到联邦政府的重视，其意见也得到不同程度的采纳。但是，当时自由放任思想在美国仍 占主导地位，环境保护并未得到公众广泛的重视和响应。 第二次世界大战以后，美国经济持续繁荣，社会变得更加富裕，消费主义盛行。而 与此相伴的是资源的巨大消耗和浪费，空气、水、土地的显著污染。6 0 年代前，“公害 事件”层出不穷，最为著名的是1 9 3 6 年“洛杉矶光化学烟雾事件”。 1 9 6 2 年雷切尔卡 森( r a c h e lc a r s o n ) 的寂静的春天( s i l e n ts p r i n g ) 将美国公众的危机感和责任心真正唤 醒，美国环境保护的新纪元就此展开。固 在种种环境污染中，公众最为关注的焦点之一是空气污染。事实上，空气污染政策， 特别是美国6 0 年代、7 0 年代的空气污染治理政策，也确实最具代表性和连续性，为美 国日后空气污染防治政策的颁布奠定了坚实的基础。2 0 世纪6 0 年代是美国空气污染治 理政策的形成时期，国会颁布了具有奠基意义的两项法案，即1 9 6 3 年清洁空气法 ( c l e a n a i r a c t ) 和1 9 6 7 年空气质量法( a i rq u a l i t y a c t ) 。进入7 0 年代后，美国空 气污染治理政策开始全面联邦化，1 9 7 0 年清洁空气法修正案的颁布具有里程碑式的 意义。在这2 0 年的发展历程中，空气污染治理政策受到政党更迭和社会思想意识等多 w 西奥多罗斯福总统( t h e o d o r er o o s t e m ，美国第2 6 任总统，1 9 世纪末2 0 世纪初美国著名的自然资源保护者，与 约翰缪尔( j o h nm u i r ) ，吉福特平肖( g i f f o r dp h a c h o t ) 共同领导了美国早期自然资源保护运动。他于1 9 0 2 年创建 了美国历史上第一个国家公园，1 9 0 1 1 9 0 9 年，他共签署建立了1 5 0 个国家森林保护区( n a t i o n a lf o r e s t s ) ，5 个国家 公园，保护了近2 3 亿英亩的土地。资料来源：西奥多罗斯福协会( t h e o d o r er o o s e v e l t a s s o c i a t i o n ) ，网址为： h t t p ：w w w t h o o d o r e r o o s e v e l t o r g l i f e b i o t r h t m ( 下载时间：2 0 0 8 年8 月) ；以及h a r o l dtp i n k e t t ，“s o u r c e so f a m e r i c a n f o r e s ta n d c o n s e r v a t i o n h i s t o r y ，j o u r n a l o f f o r e s t h i s t o r y , v 0 1 2 5 ，n o 4 ( o e t ，1 9 8 1 ) ，p 2 1 0 。洛杉矶光化学烟雾事件( l o sa n g e l e sp h o t o c h e m i c a ls m o g ) ：3 0 年代洛杉矶开采出石油后，汽车工业迅猛发展。汽 车排出的大量碳氢化合物、氮氧化合物等排入大气中，受太阳光的作用，形成了浅蓝色的光化学烟雾，种烟雾刺激 人的眼、喉、鼻，引发眼病、喉头炎和头痛等症状，致使当地死亡率增高：是历史上八大公害事件之一。资料来源： p h i l i p 久k i g l l t o n g e o g r a p h i c a la s p e c t so f a i rp o l l u t i o n ”，g e o g r a p h i c a l r e v i e w , v 0 1 5 6 ，n o 2 ( a p r ，1 9 6 6 ) ，l a p 1 6 4 - 1 7 0 雷切尔卡森( r a c h e lc a r s o n , 1 9 0 7 1 9 6 4 ) ：美国海洋生物学家，1 9 6 2 年著述寂静的春天，通过对合成杀虫剂滥用 的分析，说明化学污染的严重后果。资料来源：候文蕙：征服的挽歌美国环境意识的变迁，北京：东方 出版社，1 9 9 5 年版。 1 东北师范大学硕士学位论文 方面因素的影响，被打上了明显的时代烙印。 国外学者关于美国空气污染治理政策的著作比较丰富，其中比较全面的专著包括印 杜尔高克兰尼( i n d u rg o k l a n y ) 撰写的清洁空气：治理空气污染战争的真实故事 ( c l e a r i n gt h ea i r ：t h er e a ls t o r yo ft h ew 打o na i rp o l l u t i o n ) ，罗伯特w 柯兰道尔 ( r o b e r tw c r a n d a l l ) 撰写的管制工业污染：清洁空气中的经济与政治( c o n t r o l l i n g i n d u s t r i a lp o l l u t i o n ：t h ee c o n o m i c sa n dp o l i t i c so f c l e a n a i r ) ，以及马丁弗里曼( m a r t i i l f r e e m a n ) 与比奇贾基( b i k k ij a g g i ) 联合撰写的空气污染与水污染的管制条例：成 绩与经济效果( a i ra n dw a t e rp o l l u t i o nr e g u l a t i o n ：a c c o m p l i s h m e n t sa n de c o n o m i c c o n s e q u e n c e s ) 。 印杜尔高克兰尼是一位专业从事环境污染问题和空气污染问题研究 的专家，曾任全国空气质量委员会( n a t i o n a lc o m m i s s i o no na i rq u a l i t y ) 技术评估处处 长，美国环保局( e p a ) 政策计划与评估办公室顾问。在其1 9 9 9 年出版的清洁空气： 治理空气污染战争的真实故事一书中，他指出6 0 、7 0 年代美国政府的空气污染治理 立法作用有限，空气中要害物质的减少主要归功于技术不断改进。他反对空气污染治理 联邦化，认为各州和地方在控制空气污染上起到了更大的作用，也应拥有更多的权力。 该书虽提供了很多的原始材料和实例，但在对资料的解读上并不十分客观理性，结论难 免偏颇。罗伯特w 柯兰道尔于1 9 8 3 年出版的管制工业污染：清洁空气中的经济与政 治中指出，联邦空气污染治理立法的实行既没有效率，也没有良好的效果，且耗资巨 大。作者的这种观点并不意外。在经济严重滞胀、失业率不断攀升的8 0 年代，专家学 者与公众一样受到了保守主义思潮的影响，而多种环境治理政策的资金上的高投入与直 接效果的不明显产生了强烈的对比，人们从7 0 年代的盲目、不计后果的状态中走了出 来，开始寻找更为有效的办法，能够在改善环境的同时削减环保预算。马丁弗里曼与 比奇贾基联合撰写的空气污染与水污染的管制条例：成绩与经济效果一书同样表 达了这一想法。 国外学者在空气污染治理的论文也极为丰富，对本文影响较大的包括威廉姆f 皮特 森( w i l l i 锄ep e d e r s e n ) 的清洁空气法的问题，约翰奥弗伦( j o h no f a l l o n ) 的1 9 6 7 年空气质量法的不足 ，威廉姆高姆利( w i l l i a mg o r m l e y ) 的政府间在 环境政策上的冲突：态度上的联系 ，夏尔顿卡米尼基( s h e l d o nk a m i e n i e c k i ) 与麦 克r 佛莱尔( m i c h a e lr f e r r a l l ) 的政府间关系与南加州清洁空气政策等等。 哪i n d u rg o k l a n y , c l e a r i n gt h ea i r ：t h er e a ls t o r yo f t h ew a ro na i rp o l l u t i o n ，w a s h i n g t o nd c ：c a t oi n s t i t u t e ，19 9 9 圆r o b e r tw c r a n d a l l c o n t r o l l i n g i n d u s t r i a l p o l l u t i o n ：t h e e c o n o m i c s a n d p o l i t i c s o f c e a n a r , w a s h i n g t o n d c ：t h e b r o n k i n g si n s t i t u t i o n ，19 8 3 固m a r t i nf r e e m a na n db i k k ij a g g i ，a i ra n dw a t e rp o l l u t i o nr e g u l a t i o n ：a c c o m p l i s h m e n t sa n de c o n o m i cc o n s e q u e n c e s ， w e s t p o r t ，c t ：q u o r u mb o o k s ，1 9 9 3 蛐w i l l i a m f p e d e r s e n ，“w h y t h e c l e a n a i r a c t w o r k s b a d l y u n i v e r s i t y o f p e n n s y l v a n i a l a w r e v i e w , v 0 1 1 2 9 ，n o 5 ( m a y , 1 9 8 1 ) j o h n o f a l l o n , d e f i c i e n c i e si nt h ea i rq u a l i t ya c to f1 9 6 7 , l a wa n dc o n t e m p o r a r yp r o b l e m s ，v 0 1 3 3 ，n o 2 ( s p r i n g , 1 9 6 8 ) 衄w i l l i a m g o r m l e y , “i n t e r g o v e m m e n t a lc o n f l i c t so ne n v i r o n m e n t a lp o l i c y ：t h ea t t i t u d i n a lc o n n e c t i o n ”。t h ew e s t e r n p o l i t i c a lq u a r t e r l y , v 0 1 4 0 ，n o 2 ( j u n ，19 8 7 ) 口s h e l d o n k a m i e n i e e k ia n dm i c h a e l rf e r r a l l ， i n t e r g o v e m m e n t a lr e l a t i o n sa n dc l e a n - a i rp o l i c yi ns o u t h e r nc a l i f o r n i a ， t h e j o u r n a l o f f e d e r a l i s m ，v 0 1 2 1 ，n o 3 ( s u m m e r , 1 9 9 1 ) 2 东北师范大学硕士学位论文 威廉姆f 皮特森的清洁空气法的问题主要介绍和分析了1 9 6 3 年到1 9 7 7 年清 洁空气法及其修正案中影响较大的条款，包括国家环境空气质量标准( n a t i o n a la m b i e n t a i rq u a l i t ys t a n d a r d s ，n a a q s ) ，实施该标准的州实施计划( s t a t ei m p l e m e n t a t i o np l a n ，s i p ) 和严格控制车辆排放污染等。作者指出，虽然19 7 0 年清洁空气法修正案要求各州 在1 9 7 7 年必须达到国家环境空气质量标准的一级标准，但几乎所有州都未达成。作者 认为应该简化行政手续，保持政策的灵活性，并加大预算。这是7 0 年代的典型观点之 一。约翰奥弗伦的 1 9 6 7 年空气质量法的不足则详细分析了6 0 年代最重要的空气 污染治理立法一1 9 6 7 年空气质量法的问题。作者认为应该建立全国统一的排放标准， 以便减少对一些企业和社区的损害。这反映出了6 0 年代不考虑经济因素、盲目追求环 境保护的心理。威廉姆高姆利的政府间在环境政策上的冲突：态度上的联系，夏 尔登卡米尼基与麦克r 佛莱尔的政府间关系与南加州清洁空气政策从各自的 角度表现出在空气污染政策的具体实行中联邦与州政府及地方政府之间的权责分配问 题。 事实上，在空气质量提高方面美国学者基本上已经取得共识，认为美国空气质量确 实有明显改善。美国学者间的分歧主要在于管制空气污染问题的支出与收益比较孰轻孰 重。保罗r 伯特尼( p a u lrp o r t n e y ) 认为，量化到金钱上，空气污染治理的收益远远大 于支出；唐纳德西斯( d o n a l dh e a t h ) 则持反对意见，他对1 9 7 3 1 9 7 5 年5 6 0 亿美元的 环保支出持强烈质疑态度，认为空气污染治理立法并未带给人们健康方面的利益；大 卫皮尔斯( d a v i dp e a r c e ) 等人也认为空气污染治理立法的支出远远超过了公众所希 望承受的范围。回 与美国相比，国内针对美国空气污染治理的著述不多，相对薄弱。本文主要参考的 是环境史方面的资料，从中抽取空气污染领域部分的论述进行分析。在专著方面，主要 包括保罗r 伯特尼编著、穆贤、方志伟翻译的环境保护的公共政策与侯文蕙教 授的征服的挽歌美国环境意识的变迁。论文方面主要包括茅于轼的美国政 府的环境保护政策 ，张延杰的 2 0 世纪6 0 年代美国环境保护意识的产生 ，金海 的 2 0 世纪7 0 年代尼克松政府的环保政策，孙群郎的当代美国郊区的蔓延对生态 环境的危害 ，高国荣、周钢的 2 0 世纪3 0 年代美国对荒漠化与沙尘暴的治理 ， 腾海键的简论2 0 世纪8 0 年代初里根政府的“反环境 政策 及其博士论文美国 o 【美】保罗r 伯特、罗伯特n 史蒂文斯著： 环境保护的公共政策，穆贤、方志伟译，上海：上海人民出 版社，2 0 0 3 年版。 od o n a l dp h e a t h e n v i r o n m e n t a lq u a l i t ya n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t , a n n a l s o f t h e a m e r i c a n a c a d e m yo f p o h t i c a l a n d s o c i a ls c i e n c e ，v 0 1 4 4 4 ( j u l ，1 9 7 9 ) d a v i dp e a r c e ，g a v i nm o o n e y , r o na k e h u r s t , a n dp e t e rw e s t , r a f t o n a le s t a b l i s h m e n to f a i rq u a l i t ys t a n d a r d s ”， e n v i r o n m e n t a lh e a l t hp e r s p e c t i v e s ，v 0 1 5 2 ( o c t ，1 9 8 3 ) 候文慧：征服的挽歌美国环境意识的变迁，北京：东方出版社，1 9 9 5 年版。 o 茅于轼：“美国政府的环境保护政策”，美国研究，1 9 9 0 年第2 期。 张延杰：“2 0 世纪6 0 年代美国环境保护意识的产生”，东北师大学报，2 0 0 0 年第4 期。 o 金海：。2 0 世纪7 0 年代尼克松政府的环保政策”，世界历史，2 0 0 6 年第3 期。 孙群郎：“当代美国郊区的蔓延对生态环境的危害”，f i t 界历史，2 0 0 6 年第5 期。 高国荣，周刚：“2 0 世纪3 0 年代美国对荒漠化与沙尘暴的治理”，求是，2 0 0 8 年第1 0 期。 o 腾海键：“简论2 0 世纪8 0 年代初里根政府的反环境政策”，西南大学学报，2 0 0 7 年第6 期。 3 东北师范大学硕士学位论文 环境政策研究( 1 9 7 0 s 1 9 9 0 s ) ，秦虎、张建宇：“以( 清洁空气法) 为例简析美国环 境管理体系，汪云岗、黄芳、钱谊合写的美国环境空气质量标准制、修订程序的 分析。 他们分别从管理和环境学的角度对美国空气污染问题和政策进行了分析。但 是，到目前为止，国内仍没有从史学角度对美国空气污染政策进行更为系统化的研究。 本文的原始资料为6 0 、7 0 年代联邦颁布的空气污染治理立法法案，主要通过美国 环保局的网站与美国历史文档系列数据库获得，罗杰w 芬德利与丹尼尔a 法伯著述的 环境法概要 以及瓦伦弗雷德曼著述的美国联邦环境保护法规也起到了一定的 辅助作用。 中国作为世界上发展最快的发展中国家，处于社会转型期，同样出现了类似于美国 6 0 、7 0 年代的环境污染问题。北京奥运会让世界了解了北京，但北京毕竟不是整个中国， 北京空气质量的提高也不能代表中国空气质量的整体提高，中国面对的空气问题仍然严 峻。从6 0 年代开始，美国的空气污染得到了各级政府，特别是联邦政府的高度重视， 其颁布的政策越来越系统化和合理化，因此，对其在该领域的政策变化进行分析对中国 政府有着重要的借鉴意义。 在空气污染治理政策史上，国内学者的关注较少，国外学者的建树虽多，但从宏观 上详细分析的专门著作还是很少，观点也略有偏颇。这为本论文的写作创造了一定的空 间。笔者希望能够在分析美国二十年空气污染治理政策的同时，揭示出美国当代政治、 经济的演变及其政体的利弊。本文涉及多个法案及其修正案，在对文献的解读和认识上 对笔者提出了较大的挑战。学生能力有限，论文疏漏之处，望各位老师批评指正。 腾海键，美国环境政策研究( 1 9 7 0 s - 1 9 9 0 s ) ，南开大学，博士论文。 留秦虎，张建宇：“以清洁空气法为例简析美国环境管理体系”，环境科学研究，2 0 0 5 年第4 期。 囝汪云岗、黄芳、钱谊：“美国环境空气质量标准制、修订程序的分析”，污染防治技术，1 9 9 8 年第1 1 卷第2 期。 固美国环保局网站：h t t p ：w w w e p a g o v h 美国历史文档系列数据库：h t t p ：i n f o w e b n c w s b a n k c o m ? d b = a o f a o 【美】罗杰w 芬德利，丹尼尔a 法伯著：环境法概要，杨广俊、刘予华等译，北京：中国社会科学出版 社，1 9 9 7 年版。 固【美】瓦伦弗雷德曼著：美国联邦环境保护法规，曹叠云、杨延华等译，北京：中国环境科学出版社，1 9 9 3 年 版。 4 东北师范大学硕士学位论文 一、2 0 世纪6 0 年代：联邦治理空气污染政策的形成 2 0 世纪6 0 年代到7 0 年代这十年是美国空气污染控制立法走向联邦化、全国化的 重要奠基阶段。这一时期，联邦政府共颁布3 项重要空气污染控制法，即1 9 6 3 年清 洁空气法( c l e a n a i r a c t o f l 9 6 3 ) ，1 9 6 5 年机动车空气污染控制法( m o t o r v e h i c l e a i r p o l l u t i o nc o n t r o la c to f1 9 6 5 ) ，和1 9 6 7 年空气质量法( a i rq u a l i t ya c to f1 9 6 7 ) 。这 三部法案几乎涉及到空气污染的所有重要方面。从污染源上看，这三部法案涉及到了对 固定污染源与移动污染源排污的控制和治理；从地区角度上看，包括了对州、地方及跨 州地区空气污染问题的解决方案。可以说，6 0 年代颁布的这三部法案奠定了日后美国空 气污染控制政策的基调与走向，也基本划定了空气污染治理的范围。 ( 一) 联邦治理空气污染政策出台的宏观背景 1 经济平稳发展与环境污染增强 美国在艾森豪威尔时代迈入了一个社会相对稳定、经济稳步增长的阶段。在这一时 期，“美国的经济发展虽然不是一帆风顺，但基本保持了增长的趋势”。战后凯恩斯主 义的信奉者提出了补偿性财政金融政策，这在某种程度上已经成为美国制定经济、货币 政策的基础。艾森豪威尔总统虽然并不热衷于凯恩斯主义，甚至在1 9 5 3 年一度反对赤 字减税，希望保持预算平衡，但面对社会经济发展的大趋势，他最终选择实行该理论。 美国国内总消费的不断攀、第三次技术革命的发展以及美国垄断资本在海外的投资都对 美国经济的发展起到了极大作用。从1 9 5 0 年到1 9 6 0 年，美国国民生产总值从2 8 4 8 亿 美元上升到5 0 3 7 亿美元，增幅高达4 3 ；总消费从则从1 9 1 0 亿美元上升到3 2 5 2 亿美 元。 因此，美国著名的经济学家约翰加尔布雷斯将这一时代称之为美国的“丰裕社 会”。 尽管5 0 年代美国经济发展从整体上比较平稳，但其中也酝酿着危机。随着财政赤 字政策的推进，美国开始出现滞胀型经济危机的苗头。1 9 5 7 1 9 5 8 年的经济危机就是滞 胀问题的具体体现。与战前相比，5 0 年代末的这次危机并不严重，但也足以引起艾森豪 威尔的继任者约翰肯尼迪的重视。虽然在上任之初，肯尼迪也没有摆脱先前的经济思 想和传统的预算平衡思想，但他还是逐渐接受了新经济学派的主张，在出现财政赤字的 情况下仍推行减税政策，通过一系列措施在一定程度上抑制了通货膨胀的发展。肯尼迪 遇刺身亡后，其继任者林登约翰逊也沿袭了他的政策方向，积极促使国会通过1 9 6 4 年减税法( t a xr e d u c t i o na c t ) 及经济机会法( e c o n o m i co p p o r t u n i t ya c t ) 。可以说6 0 年代的 刘绪贻：战后美国史，北京：人民出版社，1 9 9 0 年，第1 3 3 页。 。e c o n o m i cr e p o r to f t h ep r e s i d e n t , 1 9 6 8 ，w a s h i n g t o nd c ：u s g o v e r n m e n tp r i n t i n go f f i c 圮，1 9 6 8 ，p 2 0 9 5 东北师范大学硕士学位论文 两任民主党政府都采用了后凯恩斯主义新经济学的政策，在经济繁荣时期延续财政赤字 方法，在当时极大地推动了社会经济的发展。数据显示，从1 9 6 1 年到1 9 6 9 年美国国民 总值从5 2 0 1 亿美元上升到9 3 2 3 亿美元。 在经济平稳发展的同时，美国的污染问题越发严重。事实上，美国的污染问题是伴 随着工业化与城市化进程不断发展的。在这一历史进程中，第二次世界大战起到了关键 性作用。二战不仅极大地促进了经济的增长和技术的发展，还对美国公众的生活消费方 式等方面产生重要影响。战后盛行的消费主义生活方式造成了资源的极大浪费，对环境 也产生了极为不利的影响，最后终于引发了严峻的环境危机。这场环境危机体现在水、 空气等各个环境领域。特别是随着工厂技术的变迁和改革，各类新型化学物质或流入河 流、湖泊之中，或以气态、固体颗粒形式排放到大气中。在空气污染方面，美国首先出 现了由煤炭燃烧引起的烟尘污染。随着燃烧设备与技术的改进，烟尘污染有所减少。但 是，5 0 、6 0 年代开始美国再次出现严重的烟雾污染与光化学烟雾污染。引起烟雾污染与 烟尘污染的污染源基本相同，都为固体颗粒物。但是，前者的颗粒物直径更小，对人体 造成的潜在危害更大。光化学烟雾主要出现在工业化程度较深的大型城市，如洛杉矶和 纽约，其污染源主要为机动车。最初，这类移动污染源并未收到足够重视，但是，随着 5 0 、6 0 年代公害事件的程度加强、范围的增大，联邦政府对其认识也逐步加深，最终通 过立法，控制其排放量。因此，这种看得见、摸得着的污染在6 0 年代终于得到了美国 公众的正确认识和对待，进而掀起了环保大战的序幕。 2 环保思想形态的变迁 从建国之初到2 0 世纪6 0 年代，在对待人与自然的关系上美国人的态度有着比较明 显的变化。这种态度的变化不仅体现在环保支持者的人数的迅速增长上，也体现在支持 者阶级、阶层等社会背景的扩大上。 在建国之初，美国的开国元勋之一托马斯杰斐逊就表示自己向往那种人与自然和 谐相处的田园生活。在弗吉尼亚纪事( n o t e so nt h es t a t eo f v i r g i n i a ) q b ，他运用大量 篇幅描绘了弗吉尼亚的动植物和自然风光，也驳斥了殖民地资源取之不尽的传统思想。 从某种程度上来说，杰斐逊已经具有了初步的环境保护意识。 但是，美国的工业化无 可避免，随之而来的就是资源的巨大浪费以及对环境的毁灭性破坏。直到1 9 世纪后期， 美国的科学家和高级知识分子开始意识到环境破坏的可怕后果，他们开始积极呼吁环境 保护的重要性，他们的声音终于在进步主义时代得到了回应。西奥多罗斯福总统 ( t h e o d o r er o o s e v e l t ) 、吉福特平肖( g i f f o r dp i n c h o t ) 以及约翰缪尔( j o h nm u i r ) 都是这 个时期自然环境保护主义的积极倡导者。值得注意的是，这一时期倡导的“明智的利用 毋e c o n o m i cr e p o r to f t h ep r e s i d e n t ，1 9 7 0 ，w a s h i n g t o nd c ：u s g o v e r n m e n tp r i n t i n go l e f i e e ，1 9 7 0 ，p 1 9 7 o 在美国建国初期，大量土地遭到开垦。森林、草地以及动植物受到一定威胁。杰弗逊总统是美国最早关注到人与 自然和谐的人士之一。1 7 8 7 年在给麦迪逊( j a m e sm a d i s o n ) 的信中写到，“只要美国的各个区域都保留了可使用空 地，美国就能生生不息：如果美国城市没有了空地，就会如欧洲一般逐渐衰落。资料来源：p e t e rl i n g , t h o m a sj e f f e r s o n a n dt h ee n v i r o n m e n t h i s t o r yt o d a y ，j a n 1 ，2 0 0 4 ；国家环境健康科学协会( n a t i o n a li n s t i t u t eo fe n v i r o n r n e n t a lh e a l t h s e i a n c e s ) ：网址为h t t p ：k i d s n i e h s n i h g o v q a o t e s q t j e f f e r s h t r a ( 下载时间：2 0 0 8 年8 月) 6 东北师范大学硕士学位论文 和科学的管理”的原则具有相当的功利主义色彩，仍然没有摆脱传统的人类中心论思想。 进步主义时代确定下来的自然保护思想和政策一直延续到二战前后。最明显的体现就 是，富兰克林罗斯福总统在1 9 2 9 1 9 3 3 年经济危机时，为了解决失业问题，根据进步 主义时代的自然保护思想创立民间资源保护队( c i v i l i a nc o n s e r v a t i o nc o r p s ，c c c ) 。 战后美国环保思想在公众中得以普及得益于以下四个方面。首先，奥尔多利奥波 德( a l d ol e o p o l d ) 在原有的生态学( e c o l o g y ) 思想上提出了自己的土地伦理思想( 1 a n d e t h i c ) ，为6 0 年代的环境保护运动奠定了理论基础。生态学思想早在1 8 世纪就已经开始 形成，但直到2 0 世纪3 0 - 4 0 年代才开始以独立学科的形式发展起来。在美国，利奥波 德是最早研究生态学的专家之一，他被誉为“美国新环境理论的创造者 ，其地位可见 一斑。但事实上，利奥波德在4 0 年代末提出的土地共同体理论( 1 a n dc o m m u n i t y ) 和“土 地伦理 思想( 1 a n de t h i c ) 在当时是不可能引起美国公众的共鸣的。这主要是因为刚刚从 二战的物质匮乏中走出来的美国人，在经济发展势头迅猛的当下根本无法抵御得住物质 的诱惑，更不可能为一种理论放弃自己的生活习惯。其次，战后美国经济的稳定发展促 使中产阶层队伍迅速扩大。事实上，中产阶层队伍的扩大对环保运动的开展有利亦有弊。 其弊在于战后富裕家庭的增加促使消费主义盛行，资源的过度开发与社会的巨大浪费都 加重了环境的负担，引起不同程度的环境问题；其利在于战后富裕人口开始从一味地追 求物质的满足转向追求工作与生活环境的安全与优美。从战后到6 0 年代早期，美国的 中产阶级队伍不断扩大，很多曾经在贫困线上挣扎的人富裕起来后也开始追求高品质的 生活，他们与那些“百万富翁 一样，关注水与空气的质量，不断要求政府解决环境污 染问题。再次，公害事件的频发与媒体的高度关注。战后出现的各类公害事件中最引人 注目的莫过于4 0 年代发生在洛杉矶的光化学烟雾事件，发生在宾夕法尼亚多拉诺的事 件( d o n a r as m o go f1 9 4 8 ) ，以及发生在与美国人有着千丝万缕联系的英国的伦敦烟雾事 件。 由于伤亡人数众多，美国媒体开始大肆报道这些事件并做出了一定的分析，这在 一定程度上唤起了各个阶层公众的环保意识，因为空气与水并不分阶级，对每个美国人 的生命健康都会产生影响。最后，生物学家雷切尔卡森( r a c h e lc a r s o n ) 的寂静的春 天( s i l e n ts p r i n g ) 的出版。该书以实例指出工业化社会的产物技术所带来的消极影 响，获得了广泛的社会认可。 如果说前面的三个原因只能唤起美国公众环保的意识， 那么卡森的这部警世之作无疑是给了6 0 年代的富裕的美国人当头一棒。这一棒彻底打 醒了那些还在物质与现实间挣扎的美国人，使他们真正意识到环境污染对自己的切