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摘要 公务员绩效评估指标缺失问题研究是公共组织规范管理的重要内容，也是提 高公务员队伍素质和公共组织效率的重要途径。我国公务员法和公务员考 核规定只规定了考核公务员的德能勤绩廉五个方面，具体的实施办法则由省、 自治区和直辖市根据具体情况制定。随着社会经济形势的变化，政府工作重心会 进行相应的调整，要求公务员绩效评估指标体系也要进行相应的调整和完善。本 文在分析公务员绩效评估指标体系设计依据、指导原则和具体内容的基础上，结 合当前我国社会经济发展的新变化，概括出公务员绩效评估指标缺失的几种表 现，并对缺失带来的后果进行了分析。本文认为，公务员绩效评估指标体系既要 保持一定的稳定性，也要根据社会经济形势的变化进行必要的调整和完善。文章 最后，就公务员绩效评估指标缺失问题提出针对性的对策和思路。 关键字：公务员，绩效评估，绩效管理，指标，缺失 图书分类号：c 9 3 a b s t r a c t l a c ko fc i v i is e r v a n tp l 剥f o n a n c em e a s u r e m e n ti n d e xi sa ni m p o r t a n tc o n t e n to nt h e s t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n t ，i sa l s oa l li m p o r t a n tw a yt oi m p r o v et h eq u a l i t yo ft h ec i v i ls e r v a n ta n d p u b l i cs e c t o re f f i c i e n c y o u rc o u n t r y ”c i v i ls e r v a n tl a w s ”a n d ”o f f i c i a li n s p e c t e ds t i p u l a t i o n ”h a d o n l ys t i p u l a t e d f i v e a s p e c t so ft h e c i v i ls e r v a n t , w h i c hi s e t h i c ，c a p a c i t y , p e r f o r m a n c e , a c h i e v e m e n ta n dh o n e s t y , t h ec o n c r e t ei m p l e m e n t a t i o nm a n a g e d b yt h ep r o v i n c e ，t h e a u t o n o m o u sr e g i o na n dt h em u n i c i p a l i t yb a s e d0 1 1s p e c i f i cc i r c u m s t a n c e g a l o n gw i t h s o c i oe c o n o m i cs i t u a t i o n sc h a n g e ，t h ef o c u so fg o v e r n m e n ts e t v i c ew i l lm a k et h ec o n e s p o n d i n g a d j u s t m e n t , w i l lr e q u e s tt h eo f f i c i a lp i e r 内哪l 彻m e a s u r e m e n ti n d e xs y s t e ma l s ot om a k et h e a p p r o p r i a t ea d j u s t m e n ta n di m p r o v e m e n t 瞰a r t i c l eb a s e do i lt h ea n a l y s i so ft h eb a s i sf o rt h e d e s i g n 、g u i d i n gp r i n c i p l ea n ds p e c i f i cc o n t e n to f t h eo f f i c i a la c h i e v e m e n ta p p r a i s a li n d e xs y s t e m ， t h eu n i o nc u r r e n to u rc o u n t r ys o c i oe c o n o m i cd e v e l o p m e n t sn e wc h a n g e , s u m m e du ps e v e r a lk i n d o ft h el a c k ，a n da n a l y z e dt h ec o n s e q u e n c e so ft h i sl a c k 1 1 i i sa r t i c l eb e l i e v e dt h a tt h eo f f i c i a l l x 。r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti n d e xs y s t e ms h o u l dn o to n l ym a i n t a i nc e r t a i ns t a b i l i t y , b u ta l s on l a k e t h ee s s e n t i a ia d j u s t m e n ta n dt h ei m p r o v e m e n ta c c o r d i n gt ot h es o c i a le c o n o m ys i t u a t i o nc h a n g e f i n a l l y , t h ea r t i c l ep r o p o s e ss p e c i f i cn k 盛嗣l 糟so nt h el a c kc i v i ls e l v a n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i n d e x k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，i n d e x ，l a c k u 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：2 垂l 生：当 e l 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：2 歪l 兰! 玄导师签名： 日期： 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 1 1 问题的提出 第一章绪论 党的十七大提出“坚持以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科 学发展观”。科学发展观要求树立正确的政绩观。公务员作为我国公共部门中的主要组成部 分，他们的行为关系到科学发展观和正确政绩观能否得到切实有效的贯彻。而公务员绩效评 估指标是衡量公务员行为的重要手段，因此，公务员绩效评估指标设计是否科学合理，就显 得至关重要。 经过多年的探索和实践，我国初步建立起公共部门绩效评估和公务员绩效评估体系，但 由于公共部门的管理领域本身具有复杂性和多样性，绩效评估体系的缺陷，以及对经济发展 速度的追求，使得公务员绩效评估面临诸多困难。这种状况使得公务员绩效评估指标的设计 过于偏重经济指标，甚至有些方面的指标被忽略。这种指标的缺失现状严重影响公务员绩效 评估结果的真实性和准确性，使得绩效评估流于形式，无法发挥其应有的作用。 1 2 研究的意义与方法 1 2 1 研究意义 约翰卢斯认为，有效的绩效指标对于绩效管理的成功起到非常重要的作用。本文认为， 绩效评估指标的作用主要体现在以下几个方面： 1 有效的公务员绩效评估指标体系是公务员绩效评估的基础。公务员绩效评估涉及方 方面面的工作，如绩效评估主体的确定、评估时间的选择、评估方法和评估工具的运用等， 但其中最重要的是评估指标的确立，其它所有的评估工作都是围绕评估指标而进行的。绩效 评估指标在绩效评估中的重要作用如图1 1 所示。 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 ( 表1 。l 绩效评估指标体系与其它评估要素的关系) 2 有效的绩效评估指标体系是公务员绩效评估成败的关键。指标是评估的具体手段， 指标可看成是维度的直接载体和外在表现。测评公务员绩效，首先要建立绩效指标体系。没 有绩效指标体系，绩效测评就成了也就成。如果公务员绩效评估指标体系是不完整的，则不 能对公务员工作表现中的具体事实、情节，具体工作行为和工作结果、所造成的社会影响、 经济政治效益等情况进行正确的考察了解，这样的评估结果不能真正反映公务员工作能力和 工作水平。完善的公务员绩效评估指标体系能为公职入员的工作行为提供科学的测量标准， 构建公共部门人力资源发展的竞争和激励机制，从而真正发挥绩效评估的作用。 3 有效的绩效评估指标体系有利于公共组织绩效的提升。公共组织一般是指拥有公共 权力执行国家法律制定、社会公共事务管理与各种纠纷的裁决等职能的部门。( 孙柏瑛 等，2 0 0 4 年) 在评价有关工作实绩、工作能力和工作结果等有价值的信息时，缺乏有效的绩 效指标体系，组织就难以判断其公职人员是否称职，其组织绩效是否得到提高，也无法了解 当前组织b 标的实现情况如何。通过明确组织和个人目标，架构科学、完善的绩效评价标准， 加强绩效监控、绩效反馈及考核结果的运用，考核系统可以对公务员形成有效的导向，使公 务员的个人工作更好地围绕组织目标展开，在实现个人目标的基础上改善组织绩效。 1 2 2 研究方法 本文在研究方法上主要采用有限理性理论进行研究。2 0 世纪5 0 年代之后，人们认识到 建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论是一种理想模式，就管理过程的决策来说。 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 它是存在较大缺陷的。赫伯特西蒙提出了满意标准和有限理性标准，用。社会入”取代 。经济人”，大大拓展了决策理论的研究领域，产生了新的理论一有限理性决策理论。有 限理性模型又称西蒙模型或诬蒙最满意模型。有限理性模型是一个比较现实的模型，其主要 观点和方法如下： ( i ) 手段目标链的内涵有一定矛盾，简单的手段一目标链分析会导致不准确的结论。 西蒙认为，手段一目标链的次序系统很少是一个系统的、全面联系的链，组织活动和基 本目的之间的联系常常是模糊不清的，这些基本目的也是个不完全系统，这些基本目的内 部和达到这些目的所选择的各种手段内部，也存在着冲突和矛盾。 ( 2 ) 决策者追求理性，但又不是最大限度地追求理性，他只要求有限理性。 这是因为人的知识有限，决策者既不可能掌握全部信息，也无法认识决策的详尽规律。 比如说，人的计算能力有限，即使借助计算机，也没有办法处理数量巨大的变量方程组；人 的想像力和设计能力有限，不可能把所有备择方案全部列出：人的价值取向并非一成不变， 目的时常改变；人的目的往往是多元的，而且互相抵触，没有统一的标准。因此，作为决策 者的个体其有限理性限制他作出完全理性的决筑他只能尽力追求在他的能力范围内的有 限理性。 ( 3 ) 决策者在决策中追求“满意”标准，而非最优标准。 在决策过程中，决策者定下一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案。如果有一个 备择方案能较好地满足定下的最基本的要求，决策者就实现了满意标准他就不愿意再去研 。究或寻找更好的备择方案了。这是因为；一方面，人们往往不愿发挥继续研究的积极性，仅 满足于已有的备择方案，另一方匾由于种种条件的约束，决策者本身也缺乏这方面的能力。 在现实生活中，往往可以得到较满意的方案，而非最优的方案。因此，决策者承认自己感觉 到的世界只是纷繁复杂的真实世界的极端简化，他们满意的标准不是最大值，所以不必去确 定所有可能的备择方案，由于感到真实世界是无法把握的，他们往往满足于用简单的方法， 凭经验、习惯和惯例去办事。因此，导致的决策结果也各有不同。 根据有限决策理论的观点和方法，公务员绩效评估指标体系不断地面临着社会经济各方 面的变化，与最初设计时情况有了较大差距，因此，为了保持评估指标体系与评估目标的一 致性，有必要对我国公务员评估指标体系进行研究和调整。同时，本文的研究也充分尊重公 务员评估指标本身的普遍性和稳定性。 此外，本文还在研究中综合运用理论研究方法、调查研究、文献研究等方法。 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 1 2 3 本文研究可能的创新之处 本文的创新点在于，通过分析公务员绩效评估指标面临的新的环境变化，指出了公务员 绩效评估指标缺失的表现及原因。并在对策里提出应建立多元化的绩效指标制定主体，避免 由具有自利性的公共组织一方制定指标存在的弊端，还提出应根据环境变化不定期调整指标 以适应新的形势。 1 3 国内外研究现状综述 绩效评估根植于绩效考核理论，并随绩效考核理论的发展而发展。自从2 0 世纪初，泰 勒刨立科学管理理论体系，把量化考核评估作为生产管理的一种手段进行了论述，实现了组 织管理与人员管理的对接，绩效评估理论体系萌芽后，绩效评估逐渐运用于政府部门。特别 是随着8 0 年代美国重塑政府运动的兴起，绩效管理成为西方各国行政改革中的重要组成部 分，西方各国进行了一场以市场化为取向，旨在推行绩效管理和强调公众利益至上的政府改 革运动，即“新公共管理运动”，绩效管理理论在公共行政中得到了广泛的运用。综观国外 绩效评估理论的发展，大体上可以分为以下几个阶段： 第一，绩效评估初期发展阶段。在这段时期，人们根据工作产生的经济成就来评估其努 力程度。并且努力工作被视为服务上帝的自我牺牲。 第二，绩效评估心理研究阶段。这一时期的研究者认为错误偏差是由评估模式造成的， 于是他们把重点放在测评判据和测评精度上，他们花了多年的时间开发出了各种各样的评估 工具。一种特别可行方法是史密斯于1 9 7 6 年提出的三维分类法。即根据覆盖的时间范围、 评分尺度的特殊性和度量与组织目标的接近程度来划分绩效评估工具。 第三，绩效评估行为模式研究阶段。这一阶段的研究者认为，将“模糊的”特征判据替 换为明晰的以行为为基础的判据会得到更精确的判定结果。于是人们用一个交互过程来产生 完全注重行为的评估尺度。主要有以下三种理论：行为锁定尺度理论( b a l c s ) 、混合标准尺度 理论( 船s ) 、行为观察尺度理论( b 0 6 ) 。 第四，绩效评估产出板式研究阶段。基于产出的模式并不注重产生绩效的行为，而注重 于绩效的产出。这种产出可以被分成是判断型和非判断型的；也可以根据绩效使用绝对的还 是相对的方式评测来进行分类：还有直接指数模式和间接指数模式。 第五，绩效评估社会认知研究阶段。研究自从7 0 年代以后，集中于评估者在大脑中处 4 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失阎题研究 理关于绩效的信息，然后回忆这些信息以傲出绩效判断的方式。第一个被广泛引用的将绩效 评估处理成社会认知过程的模型，由德科蒂谢和泊蒂提出。随后的1 9 8 3 年由兰迪和法拉、 伊尔根和费尔德曼、德尼西等提出评估过程的认知模型。 第六，绩效评估交互方法论研究阶段。交互方法论者的观点提出，评估精度决定于评估 者、评估手段和评价发生的组织环境。墨菲和克莱韦兰认为这个观点的关键之处在于，认为 评估是一个交流和社会过程。 无论在国内还是在国外，对公共部门绩效评估主要集中于政府绩效。厦门大学卓越教授 认为，成功的公务员绩效评价需要一个完善的管理系统，公共部门绩效评估主要从主题、维 度和指标三个方面进行。评估主题即效率、经济、效果、质量，评估维度是对评估范围的类 型划分，评估主题要渗透在每一个评估维度、每一项评估指标里：张苗、马建臣教授从绩效 评估在政府运作过程中的作用入手，从政府的公共性、民主性、透明度和公正意识等几个方 面对政府绩效评估的现实价值进行了理论分析。2 0 0 4 年，主要由中国人事科学研究院承担 的中国政府绩效评估研究课题提出，由职能指标、影响指标和潜力指标等3 大类一级指 标、l l 项二级指标和3 3 项三级指标评估政府绩效。按照绩效管理4 e 指标的要求，将“满 意度”作为重要原则，包括经济性评估、效率测定、效益评估、维护社会公平公正等方面的 内容，使政府绩效评估指标更加完善。雨在国外，学者芬维克曾提出，测量政府绩效包括“经 济( e c o n o m i c ) ”，“效率( e f f i c i e n c y ) ”、。效能( e f f e c t i v e n e s s ) ”三个层面，即3 e 。学者 福林再加上。公平( e q u it y ) ”指标，成为4 e 。4 e 标准成为了衡量政府绩效时所遵循的一般 性指标。 以上观点虽然针对的是政府或政府部门的绩效评估，但公务员绩效评估作为政府绩效评 估的微观层面，它们仍然具有很强的指导意义。另一方面，与政府绩效评估相比，公务员绩 效评估又具有其自身的特殊性，因此，公共部门的绩效评估，除了政府绩效以外，还应该重 视对公务员的绩效评估。 但在对国外绩效评估指标进行研究时发现，具体对公务员绩效评估指标的介绍不多，大 多由考核内容体现出来。如在公务员制度产生最早的国家英国，其考核的主要内容由考勤和 考绩两部分组成，考勤的主要内容是公务员在日常工作中表现出的勤惰优劣状况。考绩是一 种综合性的考评，是阶段性的对公务员的工作表现作全面的也是更深层次的评价。主要有十 个方面的素质要求：观察和分析问题的能力；沟通与交流的能力；崇尚客户的意识能力；宏 观决断力；处理人际关系的能力；领导和管理的能力；组织意识的能力；高效率工作的能力； 计划与组织能力；全局意识能力。 5 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 在法国，公务员考核内容有1 4 项：身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁与服 饰情况、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组 织协调能力、指挥和监督能力、观察力。各部在具体进行考核时，根据不同的类别和岗位的 公务员，至少选择其中的六项，重点考核其服务精神、守时值勤、积极性等。 新加坡的公务员考核评估制度主要由这样两部分组成：潜能评估制度和工作评价制度。 潜能评估的主要内容有：“直升机素质”( h i l i c o p t e rq u a l i t y ) 、分析问题的能力( p o w e r o fa n a l y s i s ) 、想象能力( i m a g i n a t i o n ) 、现实感( s e n s eo fr e a l i t y ) 和有效领导能力 ( e f f e c t i v el e a d e r s h i p ) 。工作评价制度：薪加坡把行政管理类公务员分为四类，此外还 有专业技术类公务员，工作评价的项目多少因公务员类别的不同而有所不同，对一、二类公 务员评价的内容有1 6 项之多，对三、四类公务员的评价有1 4 项，对专业技术类公务员的评 价项目更多达2 3 项，评价的主要内容是：行为表现，与同事的关系，与公众沟通联系的情 况，创造性，责任心，在各种压力下的反应，理解和评价能力，从事建设性工作的能力，决 策能力，工作效率和工作成果，道德品行，书面和口头表达能力，组织、领导、监督、管理 能力，交际、谈判能力、接受新观念、应用新方法的麓力，接受建设性批评意见的情况，计 算机操作能力等等。 分析国外公务员绩效评估指标，可以发现，指标主要集中表现在两个方面，一类是对工作 能力的评估，另一类是对工作绩效的评估，对这两方面的评估指标比较具体细致。如英国公 务员指标中的处理人际关系能力和法国公务员指标中的合作意识指标都适用于我国公务员 指标体系。 在国内，绩效评估历史悠久。只是在各个时代，对绩效评估的重点和称呼各有不同。早 在商周时代，就有着对官吏进行绩效考核的历史。在随后的西周、秦代、汉代、唐代、宋代 都进行过程度不同的对官员的考核，虽然各朝考核的内容不尽相同，但都比较重视德、绩和 廉的考核。在新中国成立以后，对党的干部的考核称为“审查”。考核的标准主要是考核其 政治认识、组织纪律性、能否为工人阶级利益而牺牲、能否联系群众、是否具有指导群众的 能力等。十一届三中全会以后，干部考核工作得到了党中央的高度重视，1 9 7 8 年全国组织 工作会议正式提出了要从“德、能、勤、绩一四个方面对干部进行全面的、定期的考核，初 步形成了我国现有的考核制度基本框架。从1 9 7 9 年到1 9 8 8 年，中央组织部先后下发了关 于实行干部考核制度的意见、县( 市) 区党政领导干部年度工作考核方案、地方政府工作 部门领导干部年度工作考核方案，系统地规定了考核的目的、对象、形式、内容、时间、 机构、程序和考核结果的使用等问题，从而使我国的干部考核工作走上了正常的发展轨道。 6 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 特别是1 9 9 4 年3 月8 日国家公务员考核暂行规定 的颁布，使我国公务员的考核真正傲 到了有章可循。之后的十多年间，人事部先后出台了关于实施国家公务员考核制度有关问 题的通知、关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知、关于进一步加强国家公 务员考核工作的意见 公务员考核规定( 试行) 等政策指导性文件，各地区各部门也先后 根据国家的有关规定制定了不同层次和类型的法规政策，这些政策和规定增强了考核评估工 作的可操作性，保证了评估工作步入健康的发展轨道。 1 4 公务员绩效评估的相关概念 1 4 1 公务员的涵义 公务员作为国家公职人员，主要是指为国家和民众办理某一方面的公共行政事务的人员。 对公务员涵义的表述，各国并不一致，体现在对公务员的称呼上就不一样，如在英国，公务 员称为c i v i ls e r v a n t 或c i v i ls e r v i c e ，中文译为“文官”；而在法国，公务员称为 f o n c t i o n n a i r e ，中文译为“公务员”：在美国，公务员称为g o v e r n m e n t a le m p l o y e e ，中文 译为“政府雇员”。( 舒放等，2 0 0 1 年) 尽管各国对公务员的称呼不同，但其基本涵义是大体 相同的。都是代表国家从事社会公共事务管理，行使公共职权，履行国家公务的人员。在我 国1 9 9 3 年1 0 月l 号颁布的国家公务员暂行条例中对公务员定义为各级国家行政机关中 除工勤人员以外的工作人员。在2 0 0 5 年4 月2 7 号通过的中华人民共和国公务员法( 以 下简称公务员法) 对公务员的定义更为全面，即指依法履行公职、纳入国家行政编制、 由国家财政负担工资福利的工作人员。按照职位分类的要求，可以划分为综合管理类、专业 技术类和行政执法类三大类别。在职务的设置上还有领导职务和非领导职务。 1 4 2 绩效评估与绩效管理 绩效评估是人力资源管理系统中不可缺少的重要组成部分，是人力资源管理的重要手 段，是一种有效的管理行为。它是人力资源管理的核心，是控制、激励、约束、监督的工具， 它贯穿于管理工作的全过程。绩效评估一词，是由英文“p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ”翻译 而来的，也有的学者将它译为绩效测定、测量或测评等。理论研究中，对绩效评估的观点广 泛散见于管理学、组织行为学、人力资源管理等著作中，学者们视角不同，仁者见仁、智者 见智，至今没有形成一个统一的概念，而且对个人层面绩效评估的论述，广泛适用于企业员 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 工和政府工作人员。如有学者认为，绩效评估是为客观评定员工的能力、工作状态和适应性， 对员工的个性、资质、习惯、态度以及对组织的相对价值进行有组织的、实事求是的考评， 它是考评的程度、规范、方法的总称。( 顾英伟等，2 0 0 6 年) 本文认为，绩效评估是通过系 统的方法、原理，按照一定的标准来评定和测量各部门员工在职务上的工作行为和工作成果， 一般包括人员素质评价和业绩评定两个方面。素质评价涉及评价对象的性格、知识、技术、 能力、适应性等方面的情况；业绩评定一般包括工作态度评定和工作完成情况的评定。无论 是素质评价还是业绩评定它是管理者与员工之间的一项管理沟通活动。 绩效是效率和效益的总和，绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种管理方式。 不同的学者，观察的角度不同，对绩效管理的定义也不同。夏夫里茨和卢塞尔认为，绩效管 理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为。卢文刚认为，绩效管理是指为实现组织发展 战略和目标，采用科学的方法，通过对员工个人或群体的行为表现、工作态度和工作业绩， 以及综合素质的全面监测、考核、分析和评价，充分调动员工的积极性和主动性，提高员工 和组织的素质与能力，挖掘其潜力的活动过程。( 卢文刚，2 0 0 6 年) 综合各种观点的共同之 处，绩效管理是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改 进的整体活动和过程。绩效管理包括评估、衡量和追综三个关键环节。绩效评估只是其中的 一个环节，是绩效管理这一系统中的一个子系统。 1 4 3 公务员绩效评估与政府绩效评估 公务员绩效评估是公务员绩效管理的核心。在我国公务员管理实践中，将公务员绩效评 估定义为“考核”，其目的之一在于考察和评估公务员个体与其从事的职位之间的配合程度， 以求发现个人的发展潜能和存在的不足，做到“知人善任”。公务员考核规定( 试行) 指出，公务员考核是公务员管理中的项基础性工作，对公务员的考核，以公务员的职位职 责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，以此作为对公务员进行 奖惩、任用、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的规定的总称。而公务员法第五章第三 十三条明确规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉 重点考核工作实绩。 政府绩效，西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、 “政府作为”等，它是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能， 是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府作为公共组织的主体，承 8 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 担着大部分公共性事务。政府部门绩效可以分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效 四个方面。无论在哪一方面，政府及其部门的绩效要通过公务员的整体绩效反映出来，只有 公务员个体的绩效普遍提高，政府部门、政府的绩效才会提高。反过来说，如果一个政府部 门的效率低下、机关内部没有形成追求高绩效的氛围，谈论其中一个公务员绩效的高低是毫 无意义的。 由此可见，公务员绩效与政府绩效是相互联系的，而要提高公务员的绩效，必须在政府 本身及其组成部f - 1 倡导一种追求高绩效的社会氛围，经常实现政府与社会之间的绩效沟通， 让每一个公务员明白，为一个高绩效的政府应该做些什么，进步明确他们的绩效目标，通 过公务员个人绩效目标的实现，达成政府及其部门的目标，最终提高政府的绩效。 1 4 4 公务员绩效评估与私营企业员工绩效评估 绩效评估最先运用于企业，然后逐渐被公共管理部门借鉴，可以说，两者的工作原理 是一样的，但是，公共部门和私营部门还是存在着很多的区别，与企业等私营部门的员工绩 效考核相比，公务员绩效评估具有如下几个特征：一是考核的法定性。指对公务员的考核须 以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。公务 员法 第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、结果等做了详细的规定。例如，第三 十三条规定了实施考核的内容，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、 能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”再如，第三十五条对考核程序做了规定，“对非领导 成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结， 主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确 定考核等次。”而 公务员考核规定( 试行) 的发布对公务员的考核则作出了具体而详细的 规定。二是考核标准的多样性。私营部门以追求利润为目标，绩效考核通常将效率、效益作 为衡量员工工作业绩的主要标准，因此，在企业的续效考核中就设计了诸如投资回报率、经 济附加值之类的指标来评价其绩效。但这类指标在公务员的绩效考核中是不适当的。因为公 共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有着本质的不同。私营部门的目标是追求经济利益， 公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利和经济的发展，其绩效往往承担着政治统治、 经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，这也导致了公务员绩效考核标准的非财务性和 多样性。人们往往不能简单就行政效率和成本收益比率来判断公务员的绩效，通常的做 法是根据考核对象的工作内容各有侧重，从政治效果、经济效果、社会效果等多角度进行综 9 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 合衡量，以保障效率、效能、公平的有机统一。三是考核过程的社会参与性。公共部门不是 一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它存在的目的是为了向社会提供公共服务，它必须保 持着与公众之间的互动。现代政治文明也日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度，故 公务员的绩效考核不能回避公众的参与，新时期绩效管理有效的一个关键词便是顾客导向。 这也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价，实现公众的监督权。这种 参与不仅体现了现代政治民主化理念，引导公务员由对领导负责转向对杜会负责，对公众负 责。同时也促使考核走向更加公开、公平的有效机制。四是考核的公开性。虽然公务员绩效 考核仅仅是公共部门内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向 社会大众的公开化。作为私营组织的绩效考核则完全没有这样的义务。 1 4 5 公务员绩效评估指标体系及公务员绩效评估指标缺失 公务员绩效评价指标体系是国家机关依法建立，对公务员的工作绩效状况进行科学的评 估。以此作为奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资依据的一组既独立又相互联系，并 能够较完整地表达绩效评价的目的和评价对象系统运行耳标的评价指标。我国公务员的绩效 评估又称之为考核。公务员绩效评价指标体系是国家行政机关对公务员完成岗位目标的过程 进行考察，对其成绩和贡献作出评价，并根据这种评价对公务员进行管理的具体手段。目前 我国公务员绩效评估从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行考核，五个方面再从纵向分成 三个层次，构成绩效评估指标体系。正是这个体系担负起评价我国公务员队伍能力和素质状 况的重任。 公务员绩效评估指标缺失是指按照公务员绩效评估的目标，公务员绩效评估指标体系中 应该具有相对应的指标，而实际上缺少部分指标的状态，或者现有的部分指标已不符合当前 公务员评估需要的情况。现代人力资源管理理论表明，绩效评估指标体系是根据组织目标设 计的，评估部门通过考核公务员工作的过程和结果，来引导和促进组织目标的实现，并根据 考核结果对组织人事进行调整和成员进行奖惩的依据。公务员绩效评估指标体系要实现的目 标也应该有三个层次，首先是政府目标，其次是公务员队伍建设，第三是为公务员奖惩提供 依据。林德布洛姆的渐近决策理论表明，组织的目标往往并不是很明确，而且是经常发生变 化的，决策者需要根据变化了的形势对原有决策进行改进。虽然我国政府管理的根本目标是 稳定的，但在不同的时期却有不同的侧重。因此，稳定的公务员绩效评估体系需要调整才能 适应政府目标的变化。通过绩效评估使公务员工作目标与政府机构公共管理目标结合起来， 1 0 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 从而有助于这一目标的实现。政府机构通过这一手段，可以掌握公务员差距与优势，从而为 公务员的职位调整、培训学习提供依据。公务员也可以获得公平的待遇，发现自身的缺陷从 而扬长避短，使工作得到持续改变。只有对公务员绩效评估体系不断进行调整，才能调动公 务员的工作积极性、主动性、创造性，提高组织效率，实现公共管理目标，并在一定程度上 避免人才的流失，使政府机构能够吸引人才、培养人才、开发人才、保留人才。 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失鹤题研究 第二章公务员绩效评估指标体系 2 1 我国公务员绩效评估指标体系设计的依据 2 1 1 公共组织的职能 公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，以维护和实现社会公共 利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。公务员作为公共组织的主体， 其主要职责是实现公共组织的目标，完成自己所在工作岗位的工作任务。公共组织的组织日 标与国家发展的战略目标具有一致性，而国家的基本职能之一是政治统治，因此，公共组织 也必须以维护国家的政治统治、管理好社会事务作为自己的组织目标。除此之外，公共组织 还应包括经济、文化和社会方面的组织目标。( 夏书章等，2 0 0 3 年) 公共组织的政治职能主要体现在坚持正确的政治方向，保证人民当家作主的权利，促进 社会主义民主的发展：提高党的民主执政、科学执政的水平，在党的领导下，充分调动各领 域、各层次的公民参与到政治活动中来，维护人民依法管理国家事务和社会公共事务的权利； 维护法制的统一，推进依法行政。公共组织的经济职能包括建立和完善社会主义市场经济体 制，转变经济增长方式，推动产业结构优化升级；保证适度就业，缩小贫富差距；加强能源 资源节约和环境保护，增强可持续发展能力。文化职能的具体内容是建设和谐文化，增强社 会主义意识形态的吸引力和凝聚力，建立社会主义核心价值体系；推进文化创新，建设和谐 文化。公共组织的社会职能的具体内容有：制定各种社会福利的法律、法规，建立完善的社 会福利和保障体系；扩大就业，促进以创业带动就业；完善社会管理，维护社会安定团结。 2 1 2 人的发展 坚持“以人为本”是科学发展观和可持续发展观的一个重要方面，什么是以人为本? 胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话深刻指出了以人为本的内涵和要求： “坚持以人为本就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、 促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文 化权益，让发展的成果惠及全体人民。”由此可以看出，“以人为本”就是要尊重人、理解人、 关心人，不仅把人当作发展的根本动力，更要把人的发展当作发展的根本目的。公务员作为 公共服务的提供者，“以人为本”理念在工作方法和行为上要有充分的体现，如要把人的生 1 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 存和发展作为最高的价值日标，一切为了人，切服务于人，工作的最终目的是解决群众生 产、生活中的问题，实现群众的愿望，满足群众的需要，维护群众的利益，实现人的全面发 展。在以人民群众利益作为工作的根本出发点的同时，也要考虑到公务员作为人民的一部分， 自身的全面发展应该要得到一定的实现。因此，公务员绩效评估应该围绕着激发和调动公务 员的主动性、积极性、创造性展开的，致力于人与组织、社会的共同发展。 2 1 3 效率 当代各国的机构改革莫不以建立绩效为导向的公共管理为其追求目标。因而，公共组织 绩效评估作为一项有用的管理措旌，向来受到广泛的关注。在西方。自二十世纪七十年代后， 随着公共组织成本意识的强化和公民监督意识的加强，公共组织绩效评估更是作为一项重大 的活动而蓬勃展开。在中国，随着机构体制改革的深化，特别是“立党为公，执政为民”意 识的不断深入人心，公务员绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。绩效评估是一个被广泛 运用的概念，随着现代机构职能发展，越来越为入所重视。从公共组织机构内部管理的角度 来说，通过绩效评估使公务员工作目标与机构公共管理目标结合起来，从而有助于这一目标 的实现。公共部门通过这一手段，可以掌握公务员差距与优势，从而为公务员的职位调整、 培训学习提供依据：公务员也可以获得公平的待遇，发现自身的缺陷从而扬长避短，使工作 得到持续改变。鉴于此，本文针对目前国内公共机构人事管理的薄弱环节，从方法层次着眼， 解决绩效评估过程中存在的问题，使之具备操作性和实用性。 2 1 4 效果 仅以效率作为设计指标的依据，只适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务， 而实际上许多公共服务很难量化。在这样的情况下，效果便成为衡量公共服务的一个重要指 标。效果所关心的问题在于：“情况是否有所改善”。这样，效果通常是指公共服务实现结果 的程度，又可以成为公共服务对于标的团体状态或行为的影响，如经济的发展程度、政策目 标的实现程度等。因此，效果指公共服务符合政策目标的程度，效果关心的是：。目标或结 果”。效果可以分成两类：一类为现状的改变程度，例如国民健康状态、公民受教育程度， 道路的耐用程度等；另一类为行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策 的效果、以自觉遵守交通法规来衡量交通部门的宣传工作的好坏等。 1 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员续效评估指标缺失问题研究 2 2 我国公务员绩效评估指标体系的指导原则 绩效评估指标的设计，是实施绩效评估的基础，评估指标的质量将影响到整个评估的质 量。为了能对公务员进行系统、科学、全面、公正、准确的评价，确保公务员的绩效评估取 得好的效果，绩效指标的制定需要遵循一定的原则。目前国际上较流行的是“s m a r t ”原则， 这个原则可为我国公务员绩效评估提供借鉴，其含义为： s 一即鼍s p e c i f i c ”，指绩效指标应是“具体的”、“明确的”、“和目标紧密相关的”，而 不是“模棱两可的”、“抽象的” 醵一即“m e a s u r a b l e ”，指绩效指标应是“可衡量的”、“可评估的”，能够形成数量指标 或行为强度指标，而不是“笼统的舛、“主观的”、“大概性的”描述。 a _ 即“a c h i e v a b l e ”，指绩效指标是被评估者通过努力“能够实现的，而不是“过高 或过低”或者“不切实际”的。 i l 一- 即“r e a l i s t i c ”，指绩效指标是“现实的”、“与工作密切相关的”，而不是。凭空想 象的”或“假设的” 卜即“t i m eb o u n d ”，指绩效指标具有“时限性，而不是仅仅存在模糊的时间概念或根 本不考虑完成期限。 在借鉴国内外经验后，我们认为，公务员绩效评估指标体系应遵循下列原则： 2 2 1 目标一致性原则 即公务员绩效评估指标体系与被评估对象目的、组织战略目标三者之间的一致，如下图 所示： ( 表2 1资料来源：改编自方振邦著， ，在这个决定里又一次提出了我们要坚持“以人为本”，树立全面协 调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。虽然可持续发展的提出时间较长，但在 实际工作中我们在很长一段时间内仍以国内生产总值( g d p ) 为核心的增长理论为主体，走 上了先破坏、后保护，先污染、后治理，先竭泽、后节约，先砍树、后种树的道路。用g d p 来衡量一个国家的发展，这在当时起到了很大的作用，促进了我国生产的发展。但在经济发 展的同时我们也付出了很大的代价。因此在2 0 0 7 年召开的十七大上，进一步提出了可持续 发展的详细明确的要求，即科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全 面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。在面对目前存在的可持续发展的一些障碍，如生产力 水平总体上还不高，自主创新能力还不强，社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展 的体制机制障碍依然存在，城乡收入分配差距大，农业基础薄弱、农村发展滞后等社会建设 和管理方面的难题，在以后的发展中，如何克服这些问题，成为公务员工作的重点。 3 2 3 公务员法的颁布 新公务员法的颁布，扩大了公务员概念，增加了公务员考核内容。1 9 9 3 年颁布实施的 国家公务员暂行条例第三条规定：国家公务员指各级国家行政机关中除工勤人员以外的 工作人员。这个时期的公务员仅限于行政机关，而2 0 0 6 年1 月1 日开始施行的 公务员法 的第二条明确规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政 负担工资福利的工作人员。从此条可以看到确认公务员必须有三个条件，首先是必须是依法 履行公职，第二个条件是使用行政编制，再一个是由国家财政负担工资福利。这三个条件必 须同时具备才是公务员。因此，我国公务员的范围包括：中国共产党和各民主党派机关工作 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文我国公务员绩效评估指标缺失问题研究 人员；各级人大机关工作人员；各级国家行政机关工作人员；各级政协机关工作人员；法官； 检察官等。和原来的仅限于行政机关工作人员相比，新的公务员概念的范围扩大了许多，绩 效评估的对象不同，相应的评估内容也会有很大的差异，如何对新纳入公务员范围的群体设 计评估指标，是公务员绩效评估面临的挑战。 3 2 4 公共组织管理层中女性公务员的比率提高 上个世纪9 0 年代以来，是中国社会结构调整、经济体制转换的关键时期。在全面推 进社会主义现代化建设的同时，党和政府妥善处理改革、发展、稳定的关系，人民生活水 平稳步提高，各项社会事业取得全面进步，为妇女发展提供了良好的宏观环境。2 0 0 1 年第 二期中国妇女社会地位抽样调查报告显示，到2 0 0 1 年，中国政府中已有正副女部长1 4 名， 中国女干部占干部总数的3 6 7 ，比1 9 9 0 年上升了5 8 个百分点，省、地两级党政领导 班子中都至少有了一名女性，省部级女干部占同