（社会保障专业论文）我国非正规就业人员社会保险问题研究.pdf

摘要 目前，我国社会经济环境发生了很大的变化，以往一直被忽视的一种就业形式： 非正规就业，成为了颇受政府、学者以及公众所关心的热门问题。我国非正规就业人 员的社会保险制度的出现和发展，是一个学习和借鉴国外社会保障制度经验、自我吸 收、并研发和创新的过程。我国的人口基数很大，完善并解决非正规就业人员的社会 保险问题，不仅在微观上让非正规就业人员免除了后顾之忧，而且在宏观上也对社会 的繁荣和稳定起到了积极地支持和促进作用。完善非正规就业人员社会保险问题不仅 是我国面临的当务之急，也是世界各国需要探讨并解决的重要社会问题。 本文在对非正规就业的现行政策和基本概念进行介绍的基础上，提出了非正规就 业人员参加现行社会保险所面临的许多问题，并针对这些实际的问题提出了相应的建 议和解决办法。在此基础上，系统分析了非正规就业人员社会保险必须妥善处理的几 方面重要关系，提出了总体的思路。还针对非正规就业人员参加的：养老保险、医疗 保险、失业保险和工伤保险提出了具体的方案设计。 本论文共分为四章，其中第一章为概念界定和目前国内外对非正规就业人员社会 保险制度的研究：第二章充分介绍了我国非正规就业人员以及非正规就业人员社会保 险制度的基本情况；第三章与第四章是本文的重点，针对目前我国非正规就业人员社 会保险制度存在的问题和不完善提出了总体思路建议和具体的方案设计。 关键词：非正规就业；社会保险；保险制度 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n a ss o c i o - e c o n o m i ce n v i r o n m e n th a su n d e r g o n eg r e a tc h a n g e s i nt h e p a s t , af o r mo fe m p l o y m e n tw h i c hh a sb e e nn e g l e c t e dn a m e dn o n r e g u l a re m p l o y m e n th a s b e c o m eah o ti s s u ec o n c e r n e db yg o v e r n m e n t ，a c a d e m i aa n dp u b l i c t h ee m e r g e n c ea n dt h e d e v e l o p m e n to fc h i n a si n f o r m a le m p l o y m e n th a v eb e e nal e a r n i n ga n dd r a w i n g0 1 2p r o c e s s o ft h e e x p e r i e n c e o ff o r e i g ns o c i a l s e c u r i t ys y s t e ma n das e l f - a b s o r p t i o n , r e s e a r c h ， d e v e l o p m e n ta n di n n o v a t i o np r o c e s s c h i n ah a sal a r g ep o p u l a t i o n , s oi m p r o v i n ga n d s o l v i n gt h es o c i a li n s u r a n c ep r o b l e m so fn o n r e g u l a re m p l o y m e n tr e m o v e dt h ew o r r i e si n t h em i c r oa n ds u p p o r t e da n dp r o m o t e dt h es t a b i l i t ya n dp r o s p e r i t yo fs o c i e t yi nt h em a c r o i m p r o v i n gt h ep r o b l e m so fs o c i a li n s u r a n c es y s t e mo fi n f o r m a le m p l o y e e si sn o to n l yt h e m o s tu r g e n tt a s kf a c i n go u rc o u n t r y ，b u ta l s oi m p o r t a n ts o c i a li s s u e st ob ee x p l o r e da n d s o l v e da r o u n dt h ew o r l d i nt h i sp a p e r ，m a n yp r o b l e m sf a c i n gi n f o r m a le m p l o y e e sp a r t i c i p a t i n gt h ee x i s t i n g s o c i a li n s u r a n c ew e r ep r o p o s e d a tt h es a m et i m e ，a p p r o p r i a t er e c o m m e n d a t i o n sa n d s o l u t i o n sw e r es u g g e s t e di nr e s p o n s et ot h e s ep r a c t i c a li s s u e s o nt h i sb a s i s ，s e v e r a l i m p o r t a n tr e l a t i o n s h i p so fs o c i a li n s u r a n c eo fi n f o r m a le m p l o y e e sw e r es y s t e m a t i ca n a l y z e d a n dg e n e r a li d e a sh a v eb e e np r o p o s e d s p e c i f i cp r o g r a m sa l s ow e r ep u tf o r w a r df o rt h e o l d a g ei n s u r a n c e ，m e d i c a li n s u r a n c e ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n di n d u s t r i a l 蛳u r y i n s u r a n c eo fi n f o r m a le m p l o y e e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ec o n c e p ti sd e f i n e da n dt h es t u d i e so ns o c i a l i n s u r a n c es y s t e mo fi n f o r m a le m p l o y e e sa tt h eh o m ea n da b r o a da r ed o n ei nt h ef i r s tc h a p t e r t h ef u n d a m e n t a ls i t u a t i o no fc h i n a si n f o r m a le m p l o y e e sa n dt h e i rs o c i a li n s u r a n c es y s t e m a r ei n t r o d u c e di nt h es e c o n dc h a p t e r g e n e r a li d e ap r o p o s a la n ds p e c i f i cp r o g r a ma r e p r o p o s e df o rt h ep r o b l e m si nc h i n a ss o c i a li n s u r a n c es y s t e mo f i n f o r m a le m p l o y e e si nt h e “r dc h a p t e ra n dt h ef o u r t hc h a p t e r t h el a s tt w oc h a p t e r si st h ef o c u so ft h i sa r t i c l e k e yw o r d s ：n o n f o r m a le m p l o y m e n t ；s o c i a li n s u r a n c e ；i n s u r a n c es y s t e m 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作 所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集 体，均己在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：衡彩日期：学位论文作者签名：壁童盏日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东：l k j j i t i 范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段 保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：趁 日 期：中2 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：垂蛰i 圣一 日 电话： 邮编： 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 引言 多年以来，就业一直是各个国家政府、学者和公众普遍关注的一个问题，充分就 业几乎是所有国家都在追求实现的宏观经济目标之一。 非正规就业，在我国也称为灵活就业。近年来，非正规就业在各国普遍呈不断上 升趋势。在发展中国家，这一趋势更为明显。据国际劳工组织提供的数据，从1 9 9 卜 1 9 9 4 年间，拉丁美洲8 0 、非洲9 3 的新增工作岗位是由非正规部门创造的。在大多 数非洲国家，城镇劳动力中越来越大的比例活跃在非正规经济中，主要原因是工资性 就业的缓慢增长、人口大量涌人城市以及工人需要从非正规经济中挣得的收入弥补工 资的下降。以肯尼亚的情况为例，与1 9 7 2 年仅占l o 相比，非正规就业在1 9 9 6 年几 乎占到全部城镇就业的2 3 。目前，非正规就业人员占全部就业人员的百分比，非洲达 5 7 2 ，亚太地区也占3 2 8 。亚洲的一些发展中国家显著扩大了其工资性就业，但非 正规经济几乎在各地仍非常重要，以印度的情况为例，假如农业被包括进来，非正规 经济中的工人则超过了9 0 。在经济最为发达的美国，各种非正规形式的非正规就业 约占就业总量的3 0 ，日本的非全日制非正规就业形式也占所有工作的2 5 。非正规 就业之所以呈逐步上升趋势，主要有以下几方面的原因。一是随着经济全球化和企业 竞争的加剧，形成“强资本弱劳动”的权益不对称态势，为适应多变的市场、降低成 本、增强国际竞争力，企业采用灵活的劳动组织形式，增加非正规就业形式的用工， 以有效分散资本风险。二是产业结构变化，第二产业( 即制造业) 在逐步缩小，而第三 产业不断扩张。固定的全日制正规就业形式是以制造业为主体的时代产物，而第三产 业的生产经营方式乃至产品、客户都与第二产业大相径庭，要求适应客户灵活多样的 服务需求，因此，必然要求提供服务的从业人员工作方式要灵活多样、有弹性。三是 各国政府迫于失业压力和正规就业容量的不足，容忍并推动了非正规就业的发展。我 国的非正规就业( 即非正规就业) 是市场化改革、经济结构调整、农村劳动力转移和就 业压力共同作用下的必然结果。特别是自2 0 世纪9 0 年代以来，大量下岗工人在国有、 集体企业等正规部门就业容量减少、在就业竞争中处于弱势地位的情况下，不得不选 择了各种形式的菲正规就业。有关调查结果明显支持了这一观点。据劳动和社会保障 部十个城市抽样调查显示，下岗职工在个体和私营企业等非正规单位再就业的占 6 8 3 ，而余下的人员即使在正规单位就业，但其中相当部分却很可能同样从事着非正 规的工作。另据中国社会科学院对杭州市登记失业人员的调查表明：登记失业人员有 4 5 2 正从事有收入的工作，而8 1 的单位或雇主没有为其缴纳养老保险费、9 1 的单 位或雇主没有为其缴纳失业保险费、8 8 的单位或雇主不为其报销医药费，可见，其 再就业后的工作明显属于非正规就业。将社会保护计划扩展到各种非正规就业人员一 直是国际劳工组织和各国政府的基本目标。目前，工业化场经济国家普遍建立了覆盖 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 全民的基本社会保险制度，各种非正规就业人员普遍被纳入了社会保险，得到了基本 保障。但在广大发展中国家，规模越来越庞大的非正规就业人员却得不到基本的保护。 如何解决这一问题己成为许多国家社会保险制度面临的新课题。 我国目前的情况与多数发展中国家相似，庞大的非正规就业人员绝大多数也缺乏 基本社会保障制度的保护。大多数人并未参加基本养老保险，参加医疗保险的人数就 更少。大量非正规就业人员游离于社会保险制度之外，特别是2 0 0 0 多万国有企业下岗 职工及并轨后的失业人员，大量的集体企业下岗失业人员、关闭破产企业的职工以及 并轨以后正常失业的人员，他们多从事各种非正规就业，面临社会保险关系接续问题， 并引起参保后又断保的突出问题，不仅加剧了现行养老保险制度的基金收支缺口，而 且也损害了非正规就业者和下岗、失业职工的利益，为以后的保障留下了隐患。从微 观层面看就业不仅是个人获得收入，从而得以生存的基本手段，也是他们纳入社会关 系网络、参与社会活动、获得个人发展和社会地位、实现人生价值的重要途径，如果 人们失去了工作，或者是根本就没有得到过就业机会，那么他们不仅面临基本的生存 问题，而且可能沦为社会的边缘人群，遭到主流社会的排斥。因此，就业对个人具有 非同寻常的意义。从宏观层面看，一个国家或地区就业率的高低、就业结构是否合理 以及公众的就业状况不仅是该国家或地区社会经济发展状况的重要表征，而且会直接 影响国家或地区的社会稳定。因此，各国政府对就业问题也倍加重视。同时，非正规 就业还挑战了政府消除城市贫困和进行就业保障的努力，如果长此以往，甚至会影响 社会稳定，破坏国家政治稳定的大好局面。研究非正规就业人员参保问题不仅有利于 完善现行社会保障制度，而且有利于保障下岗职工和广大非正规就业者的合法权益， 促进就业，确保社会稳定，推动国家经济转型和国有企业结构调整的顺利进行。 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 第一章概念界定及国内外对相关概念的研究 一、非正规就业的相关概念 “非正规就业”是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几 方面( 至少是一方面) 不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业 方式的各种就业形式的总称。“非正规就业”大致可分为三大类型：第一种类型是在 劳动标准方面( 包括劳动条件、工时、工资保险以及福利待遇等方面) ，在生产的组织 和管理方面，以及在劳动关系协调运作方面达不到具有现代化大生产特征的企业标准 的用- 1 - 矛n 就业形式( 当然这些标准在不同的国家会有所不同) ，主要包括小型企业、微 型企业和家庭作坊的就业者( 小型高科技企业除外) ，在中国包括个体户雇工和户主； 独立服务型就业，如家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者。 这一类“非正规就业”者大体上与“非正规部门就业”者相同。第二类是正规企业雇用的， 在劳动条件、工资和保险福利待遇以及就业稳定性方面有别于正式职工的各类就业人 员，包括临时工、季节工、承包工、劳务工、小时工、派遣工等。第三类是由科技和 新兴产业的发展，以及现代企业组织管理和经营方式的进一步变革引起的就业方式的 变革而产生的新型就业方式，如目前发达国家广泛流行的非全日制就业、阶段性就业、 远程就业、兼职就业，以及商品直销员、保险推销员等就属于这种情况；此外还包括 自由职业者，如各类中介服务工作者，律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者等。按 照以上“非正规就业”概念的划分，“非正规就业”与我国近年来提出并广泛使用的“非正 规就业”的概念基本相同。 二、国外对非正规就业人员社会保险制度的研究 当前学术界对国外非正规就业的研究主要侧重两个方面：一是介绍国际社会对非 正规就业问题的研究历程；二是介绍欧盟国家、拉美国家非正规就业的经验成果。 关于国际社会对非正规就业问题的研究历程，李军峰进行了详细介绍。他指出， 最早开展非正规就业研究的是国际劳工组织。在国际劳工组织关注和研究非正规部门 就业的同时，许多学者也对非正规部门和非正规就业开展了系统的研究。其中具有先 驱性的应该是著名的发展经济学家w 阿瑟刘易斯，他提出了著名的二元经济结构下 的就业转换理论。另一个为非正规部门的研究作出贡献的是英国经济人类学家哈特， 1 9 7 3 年哈特提出了非正规经济概念和“正规”与“非正规”的就业区分以及城市劳动力队 伍收入机会的二元化模型。在以往研究的基础上，托达罗通过对发展中国家的迁移和 就业问题的观察与分析，构建了发展中国家人口乡一城迁移的模型，并总结了城市非 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 正规部门的特点和就业环境，指出非正规部门具有以下主要特点：规模小；以个人或 家庭为单位；采用劳动密集的简单技术进行生产和提供劳务；劳动力往往很少接受正 式教育，缺乏技术；缺乏资金来源。这些特征造成非正规部门的工人只能得到很低的 工资，无法享受正规部门提供的职业安全、完善的工作条件和养老金等保护措施，工 作时间长，居住条件恶劣。概括起来，在国际劳工组织和上述研究之后，2 0 世纪后2 0 年对非正规就业研究的理论进展主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 非正规部门和非正规就业的定义与特征。目前，对非正规就业的定义主要在三 个方面存在分歧：第一，把是否在政府有关部门登记注册作为确定一个经济单位是否 为非正规部门的标准之一；第二，以劳动用工是否符合国家的有关法律作为判断一个 人的就业是否为非正规就业的标准；第三，有些研究将使用较先进的知识和技术、从 事自我雇佣的专业人员排除在非正规部门外，有些则不。这段时期理论研究的发展还 表现在不仅仅从微观上考虑就业者和生产单位的特征，而且开始从宏观上考虑非正规 就业者构成的劳动力市场的特征以及非正规就业与宏观经济环境的关系，研究非正规 就业的运行机制。这些研究为发展中国家制定合适的政策提供了理论依据。 ( 2 ) 非正规部门的性质、作用及政府对待非正规部门的态度和政策。绝大多数研究 者基本不再认为非正规部门完全扮演着过渡性的角色，而是开始客观地、辨证地看待 非正规部门的作用。普遍的共识是：非正规部门是客观存在的，宏观经济环境中的其 他因素与国家的政策都会对它产生影响，因此，国家在制定政策时必须同时考虑他们， 否则，政策的实施将产生意想不到的结果，甚至可能与最初的预期背道而驰。不仅如 此，国家还应该将非正规部门就业作为一个长期战略来实施，应该为非正规部门就业 的运行提供一个良好的环境。 ( 3 ) 宏观经济环境和经济结构调整与非正规就业的关系。宏观经济变量及其变化对 非正规就业产生、发展变化的影响，政策对非正规就业的影响，非正规部门与正规部 门的关系等。 ( 4 ) 性别与非正规就业。女性与非正规就业具有更为特殊的关系，因此非正规部门 ( 就业) 和性别关系自然是该领域研究的一个重要内容，其中男女两性参与非正规部门 和非正规就业程度的差别、非正规部门内部的性别隔离、就业者收入的性别差异等是 相关研究关注的主要领域。 ( 5 ) 非正规就业的发展趋势。从非正规就业出现至今，人们对非正规就业的认识基 本经历了从不认可到认可再到高度重视的过程，相应的对非正规就业发展趋势的认识 也出现了正规化论点、边缘性论点和多样性( 现代) 论点三种具有时代特色的观点。正 规化论点和边缘性论点都把非正规就业作为贫困的代名词，认为随着经济的发展，非 正规就业将逐渐减少以至最后消失。但经济现实迫使人们重新审视非正规部门并修 正自己对非正规部门和非正规就业的看法，相关的国际组织和许多国家的政府不再一 味追求帮助人们脱离非正规就业状态，而是采取措施使他们在非正规就业领域实现体 面就业。目前，多样性论点已经基本被接受，成为目前对非正规就业的普遍认识。 4 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 有学者研究认为，在发展中国家，城市工业部门内部的二元结构理论与刘易斯的 二元结构理论是一样的。针对这个结论，文建东、吴淑帆指出，城市工业部门内部的 二元结构理论与刘易斯的二元结构理论有着本质的不同。城市工业部门内部的二元结 构理论强调的是正规与非正规的区别，并认为非正规部门的存在是企业和个人面对外 部制度环境时所作出的理性选择的结果，并非经济落后的结果。非正规部门并不是经 济发展过程中的边缘机会，正规部门和非正规部门一样，劳动配置是有效率的，两个 部门共同构成了一体化的经济整体。刘易斯模式只适用于发展中国家，工业二元结构 则适用于发达国家和转型经济( 文建东、吴淑帆，“发展中国家非正规部门理论述评”， 2 0 0 5 ) 。陈月新介绍了欧盟国家妇女非正规就业的发展，他指出，从欧盟1 5 国总体来 看，土。年间在非正规部门就业的妇女的比重呈上升之势。在欧盟，部分时间就业是 欧盟妇女非正规就业中就业人数最多的一种就业方式，许多国家对青年申请自我就业 有特别津贴鼓励，并有很多帮助非正规就业的组织机构，许多国家有一整套对求职者 提供咨询、进行择业指导、为求职者进行具体的职业培训、帮助自我就业者获得金融 上的支持、甚至帮助试营业等一条龙服务的措施( 陈月新，“欧盟国家妇女非正规就业 的发展及其对我国妇女就业的启示”，2 0 0 1 ) 。孙剑平比较了拉美、非洲、亚洲等发展 中国家以及一些发达国家非正规就业的统计数据，指出，高市场化国家非正规就业率 可能较高，也可能较低。但在欠发达的拉丁美洲、非洲和亚洲，非正规就业比重较高。 从发达国家就业演变的历史进程看，在市场化初始阶段，政府对就业的制度供给不足， 非正规就业是此时主要的就业形态。此后，政府在保护自由竞争的同时，逐步完善了 对就业的规制，对处于相对弱势地位的劳动者推出了一系列的“援助”措施，同时，非 正规就业的空间得以拓展。这时，正规就业与非正规就业两种趋势并行不悖( 孙剑平， “非正规就业在市场化进程中的拓展”，2 0 0 2 ) 。孟令国等通过介绍东南亚国家解决失业 问题的方式指出我国应确立多层次、全方位、宽领域开展劳务合作的观念，改变目前 以公派为主的单一劳务输出模式，充分发挥我国侨民多、侨乡多的有利条件，通过商 会等民间组织和海外华侨，多层次、多渠道地输出劳务( 孟令国等，“东南亚国家解决 失业问题的方式及对我国的启示”，2 0 0 4 ) 。冷熙亮对国外非正规就业的理沦进行了研 究，他指出，非正规就业理论来源于二元经济论、发展经济学、非正式经济、地下经 济等理论，争论在于非正规就业是市场力量爆发的必然还是欠发达经济中的一个边缘 领域，从而被认为是不充分就业。国外对非正规就业的研究经历了从消极意义向积极 意义的转变。目前国外已经把非正规就业当作一大产业部门，成为经济学和社会学共 同的热门领域。在美国等发达市场经济国家，大多对非正规就业采取默认态度，提供 宽松的发展环境( 冷熙亮，“国外非正规就业动态及其理论发展”，2 0 0 1 ) 。 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 三、国内对非正规就业人员社会保险制度的研究 我国的非正规就业问题，是市场化改革、经济结构调整和就业压力共同作用下的 必然物。对于非正规就业的有关研究，我国最初仅仅停留在就业岗位和就业形式层面 上，并未及社会保障领域，之后随着研究的不断深入和非正规就业形式的广泛发展， 学术界才将研视野拓展到社会保障待遇这一几乎被遗忘的角落。对于非正规就业这一 就业形式，在引入初，曾引起了国内学术界的广泛讨论，在经过多方论证后，认为这 种就业形式对缓解我目前的就业压力、保持社会稳定、促进国有大中型企业改革有积 极作用，因此应该大力提倡。在推进非正规就业的过程中，社会保险问题成为阻碍非 正规就业发展的重要因素。由政策的原因，这部分人员被排除在社会保险体系之外， 因为我国的社会保障政策是以正部门的就业人员为对象建立的，并不适用于非正规就 业人员。为此，近年来，我国对这分人群的社会保险问题进行了多方面的探索和研究， 形成了一定的理论，在此基础上出了一部分政策，使非正规就业人员的社会保险问题 跨出了一步。对于应该为非正规就业人员制定什么样的社会保险政策，国内曾有两种 不同的意见： 第一，进入城镇现行社会保险制度。其好处是企业之间、群体之间公平性较好， 有于在全国范围内建立基本统一的社会保险制度。缺点在于：费率高，用人单位和灵 活就人员难以接受；转移困难，难以适应非正规就业人员频繁流动转移和接续社会保 险关系的要；制度的透明度低，非正规就业人员很难知道自己有多少权益、未来能享 受多少待遇；活就业人员保后待遇享受问题难以解决；由于非正规就业人员缴费基数 低一旦大量灵业人员集中选择缴费满1 5 年享受待遇，则难保持基金长期平衡，政府财 政要为此承较大的责任。 第二，单独建立非正规就业人员的社会保险制度。为非正规就业人员专门建立社 会保险度，其优点是能从实际出发，建立适应非正规就业人员需要的社会保险制度， 有利于调动参保积极性；便于跨地区转移，适应非正规就业人员频繁流动需要不断转 移和接续社会保关系的情况。缺陷主要是对现行城镇职工社会保险制度有影响。如果 他们单独建立制度不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养 老保险制度的赡养比显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加社会保障 体制改革的成本。从目前的实践来看，我国非正规就业人员的参保政策制定采用了第 一种方法，即在原社会保障体系的大框架下，经过调整做出，在制定过程中注意了与 原有政策的衔接。 总的来说，降低门槛，注意与原有社会保险政策的衔接是现在普遍的制定非正规 就业人员参保策的一个思路，但是这个思路引起了学术界的一些争议。争议的焦点主 要集中在以下几方面： 一是关于“双重标准”的问题。有学者认为“在自愿参保阶段，为促进这一群体的盟， 不少发达国家采取了系列的简化程序、优化服务等便民措施，但从不用优惠率或 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 保险待遇来吸引个体劳动者参保，以避免因这类双重标准而违反社会保险所遵循的平、 公正原则”。劳动和社会保障部课题组则认为“从促进就业的角度看，低费率的法应该 更合理、更有效；从长远看，目前非正规就业人员的较低费率恰恰是将来制度统一目 标费率( 解决历史债务之后) ”。 二是关于“统一标准”的问题。现在出台的政策都是在原有政策框架的基础上修补 来，对此有学者提出了自己不同的看法。如有的学者认为：“不断扩大基本养老保险制 的覆盖面已经成为国家社会保险改革进程中的一项既定政策，对此，不应怀疑基本养 老险制度广覆盖的政策取向，因为这既是世界性潮流，也是中国经济改革发展与社会 发展步使然；应该考虑的是采取什么样的制度安排来推进基本养老保险广覆盖。如果 简单的传统的养老保障全面直接转制成一元化的基本养老保险制度，其成本之高、阻 力之大都前所未有。嗯管一元化的基本养老保险制度安排更具公平性、更易操作，但 现实的条件决定了基本养老保险制度在现阶段必须跳出制度一元化或单一化的圈子， 就好像市场经改革其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一样，多元化的养老 保险制度并存也一个必经的过程”。 三是关于“非正规就业人员社会保险的受益对象”问题。刘杰锋等人认为受益对象 应是“具有城镇户口和相对稳定经济入，自愿参加养老保险并履行缴费义务的各类灵活 业人员”。而刘福垣等人认为“对保险对象来说，他必须是一无所有的劳动者，个人资 产、有购买力的不是社会保险对象”。必须限定在个人收入不足以维持最低生存费这个 范围的公民之内。同时认为自耕农和小业主不能直接进入社会保障体系，只有他们入 劳动力市场后才能成为社会保障对象。农民只有举家迁入城市转化为市民，才能享受 市民同等的社会保险，但前提条件是他们必须把原来集体的财产( 含耕地在内) 按劳动 力均份额折价归个人所有，带入城市作为社会保障金，一次性交给政府，计入中央政 府的会保障基金账户。 四是关于“非正规就业人员社会保险的收益水平”。有的研究人员认为，灵活就人 员的收益水平应该根据个人缴费水平来确定。而刘福垣等人则认为社会保障资金应按 需分配，政府提供的只是个人支付能力和生存必需费用的差额，在社会保险标准面前 人人平等，不应区分劳动力素质、级别和贡献。总的来说，上述有关国外和国内对有 关非正规就业社会保险的研究成果都为本文的研提供了有力的理论支撑。 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 第二章我国非正规就业人员社会保险制度的现状及问题 一、我国非正规就业人员的基本情况 ( 一) 关于构成及规模 关于非正规就业人员的构成，目前学术界的观点基本一致，主要包括四类：( 1 ) 农 村进城务工人员。( 2 ) 城市国有企业、集体企业解除劳动关系人员，如下岗人员、失业 人员以及其他离岗人员。( 3 ) 城市新成长劳动力。( 4 ) 其他人员，如部分退休人员等。其 中农民工为主体，其次是下岗失业人员。但对于非正规就业人员的规模，由于目前还 没有进行专门的调查，再加上统计标准不一致，目前学术界对这一规模也只是大概估 计，各数据之间差距较大。张丽宾估算非正规就业的从业人员数约在1 亿人以内。根 据是：城市农民工大多属于此类，按总数8 0 0 0 万人的比重估算，这部分人有5 6 0 0 万； 在18 0 0 万再就业的国有企业下岗失业人员中，估计有至少1 5 0 0 万属于非正规就业人 员。此外，大量的集体企业失业人员和其他失业人员中，绝大多数也属于此类行业。 因此，至少有8 0 0 0 万人从事非正规部门就业和非标准就业 ( 二) 非正规就业人员构成及行业分布 关于非正规就业人员的构成，张丽宾进行了比较全面的概括。从我国的实际情况 看，非正规部门就业人员主要包括：一部分注册登记的个体工商户从业人员、在社区 内类似个体工商户的非登记注册经济实体的从业人员、其他不被掌握的从事个体经营 的人员、其他打零工者( 包括随时待命人员、街头小贩、其他没有法律规定的劳动组织 的从业人员等几类人员) 。非标准就业人员包括：大中小型企业、事业、机关、社会 团体等单位中就业的非正式职工( 包括临时工、季节工、劳务派遣工、小时工、产品和 服务推销人员、出租车司机等) ；大中小型企业、事业、机关、社会团体等单位中采用 灵活工作方式的就业人员，如弹性就业人员、非全日制工人等；独立服务的自由职业 者，包括律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者等。 劳动科学研究所在研究后指出，非正规就业的行业分布呈现“一高、一低、一上 升”的不平衡特点：在服务业尤其是劳动密集型服务业，非正规就业已经成为主体， 如批发零售贸易、餐饮等社会服务业；电信、金融保险、文化艺术及广播电影电视业， 非正规就业的比重较低；传统的制造业、采掘业和建筑业，非正规就业的比重逐年上 升，有些已经成为该产业用工的主要部分。 ( - - ) 非正规就业结构 胡鞍钢最先对我国当前非正规就业结构的特点进行了系统分析：( 1 ) 市场准人障碍 不同导致了非正规就业在各行业中的不平衡分布。在国家垄断性行业和垄断性服务业， 存在极高的市场准人障碍，非正规就业比重极低。而在部分竞争性行业，如传统制造 r 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 业、采掘业和建筑业，随着市场准人的清除，非正规就业已经占到了非常可观的比重。 在竞争性劳动密集型服务业，非正规就业已经接近就业的主体。( 2 ) 市场化程度和就业 压力的差异导致非正规就业在各地区间的不平衡分布。市场化程度较高的江浙地区， 非正规就业是“主动创造型”。而像失业下岗状况严重的东北三省，非正规就业是“被 动承受型”。在市场准人障碍高、户籍限制严格的北京地区，非正规就业是“限制发展 型”，而在经济结构调整相对缓慢的西部地区，非正规就业是“发展滞后型”。 ( 3 ) 农 民工以非正规就业为主要模式大规模进入城镇，成为城镇就业的新生力量。城镇单位 使用的农民工，大量选择正规部门非正规就业模式，行业分布以采掘业、纺织业、建 筑业、交通运输仓储及邮电通信业为主。在城镇单位之外就业的农民工通常选择个体 从业者的方式从事零散的就业( 胡鞍钢、杨韵新，2 0 0 1 ) 。 二、我国非正规就业人员社会保险制度的现状 ( 一) 我国非正规就业的主要形式 1 正规企业雇用的非正式职工 目前，我国正规企业雇用的非正式工主要有以下几种：即临时工季节工、劳务工、 承包工、劳务派遣工、小时工等。其中，劳务工、承包工主要为建筑行业所采用；小 时工主要是快餐店如麦当劳、肯德基、超市等企业的主要用工形式；劳务派遣工、临 时工的用工形式主要被加工制造业等行业采用，特别是劳务派遣工近年来越来越成为 许多大中型企业的重要用工形式。根据我们调查的情况，一些大中型企业的劳务派遣 工占到全部职工的6 0 8 0 。此外，劳务派遣工、临时- 1 - ( 也叫合同- 1 - ) 也成为一些国 有垄断行业如金融、电信、电力、邮政等行业的重要用工形式。前些年，有相当一部 分劳务派遣工是由国有企业、劳动部门或社区派出的，派遣工有相当一部分是国有企 业下岗失业人员；但近年来，一方面国有企业下岗失业人员的再就业问题基本得到解 决，另一方面，各种劳务派遣组织大量涌现，目前劳务派遣工主要是农民工，而派出 单位主要是社会上各类劳务派遣组织。用人单位一般不与劳务派遣工本人直接签订劳 动合同，而只与劳务派遣组织签订用工协议。 2 通过“劳动组织”形式的就业者 通过各种形式的“劳动组织”安置城市下岗失业人员，是前些年各地解决下岗失 业人员再就业问题的一个创举。目前“劳动组织”仍然是帮助城市就业困难群体如 “4 0 5 0 ”人员实现就业的重要途径。“劳动组织”主要有以下几种类型：一是下岗失业 人员自己自愿组织起来建立的劳动组织以从事非正规就业，其特点是：自愿结合、自 筹资金、自主经营、自负盈亏，同时政府给予优惠政策扶持；二是公益性劳动组织或 安置型劳动组织，是为安置就业困难人员，由地方政府扶持开办，通过在社区开展保 洁、保绿、保安、保养等公益性劳动，帮助从业人员获得基本的收入和社会保障，具 有以工代赈的性质；三是劳务派遣型的劳动组织，即通过这些劳动组织将下岗失业人 9 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 员派遣到大中型企业、外商投资企业或其他部门和单位就业；四是临时就业型劳动组 织，即由劳动组织出面，组织下岗失业人员从事各种类型的临时性工作，有活就干， 没活就各自回家。“劳动组织”在各地叫法不一，有的( 如上海) 叫“非正规劳动组织”， 有的叫“劳务输出或派遣组织”，有的叫“劳动组织”等。这些劳动组织有的是以社区 或街道为依托建立的，有的是由下岗职工较为集中的企业建立的，有的则是由当地劳 动部门建立的。 。 下岗职工与这些“劳动组织”的关系分为两种情况，一种是企业办的劳动组织， 在此情况下，下岗职工一般与劳动组织( 或原企业) 有正式劳动关系，并在保险福利待 遇上基本与单位的正式职工相同；一种是街道( 社区) 办的组织和劳动部门办的劳动组 织，在此情况下，下岗职工与这些劳动组织没有劳动关系，事实上，这些劳动组织既 不是经济实体，也不是社会团体，没有法人资格，它们只是奉政府之命建立起来的 临时性组织，为下岗失业人员的再就业寻找门路，提供服务。 上海市是“非正规劳动组织”发展较完善的代表。其主要做法和特点是：一是建 立了市、区、县、街道、社区五级非正规劳动组织管理机构和区县、街道、社区三级 服务支持体系，三级非正规劳动组织服务机构均属公益性中介服务组织，受政府委托， 为非正规劳动组织和就业人员提供各类支持性服务，由政府拨给运作资金。目前，各 级服务机构中共有1 0 0 0 多名专门的服务人员( 凡经过非正规服务机构登记从事非正规 就业的下岗失业人员，都属于非正规组织从业人员) 。二是将非正规就业人员纳入社会 保险范围。从1 9 9 7 年开始，上海将非正规劳动组织从业人员纳入到基本社会保险范围， 从业人员可以参加养老、医疗和失业等基本社会保险。非正规劳动组织从业人员按照 当年最低工资作为缴纳各项保险费用的基数，政府给予一定的补贴，一旦发生生病、 失业或退休，与正规部门职工享受同等的保险待遇。此外，上海市还设立了非正规就 业组织从业人员商业性风险保险，对非正规组织从业人员在工作过程中造成的第三者 人身伤害、财物损失以及自身伤害的，可能得到商业保险理赔，在保险费用上政府也 给予一定的补贴。三是向非正规组织的从业人员提供各类免费培训。四是用政府补贴 的办法为就业困难人员购买公益性工作岗位。近年来，全市通过这种办法累计安置就 业困难人员9 万多人。五是建立开业贷款担保专项资金。非正规劳动组织开办初期或 者在发展过程中资金发生困难的，可以申请贷款担保或贴息，由专项资金提供担保， 贷款最高可达5 0 万元，最长期限可达3 年。非正规劳动组织3 年内免征营业税、所得 税；凡在3 年内转制为小企业或个体工商户的非正规劳动组织，继续享受3 年的扶持 政策。 3 政府出资雇用的非正规就业人员 这类人员除市政环卫等公益性岗位外，大量存在于城市的社区和街道，如居委会 工作人员，社区保安、保洁人员，街道执法队工作人员，社区市场管理和保洁人员， 车库及其他公共财产和场所的看护人员等。 4 自雇型就业者，包括个体工商户和合伙经营 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 这类自雇型劳动者广泛存在于城市的各个行业和领域。从事自雇型就业的下岗职 工是大量的。从我们调查的情况看，城市大约有5 0 以上的下岗失业人员从事各种类 型的自雇型就业。个体经营一般容纳1 3 个人就业，其成员一般是家庭成员或亲戚； 合伙经营一般比个体经营规模大一些，其就业者一般也都是伙者的家庭成员和亲戚。 5 微型企业和小型企业就业的工资劳动者 这类企业绝大多数是私营企业，工资待遇低，劳动条件不好，而且也没有社会保 险。因此，在这些企业就业的人员流动极大，且大多数是农民工，大部分城市下岗失 业人员宁愿选择个体经营甚至独立服务型就业，也不愿到这类企业就业。 6 独立服务型就业 这部分就业人员大多属于分散的临时就业，包括经营不稳定的街头摊贩( 有相当一 部分人没有办理工商登记) ；家政服务员( 即小时工、钟点工) ；医院的临时性陪护人员； 人力车夫；早市、夜市和旅游景点的摆摊者；从事各种居民生活服务的零星就业人员， 如清洗厨房用具者、粉刷房屋者等。 我国非正规就业( 非正规就业) 的就业( 用工) 形式，如图所示。 ( 二) 我国非正规就业的行业( 领域) 分布 我国目前非正规就业形式涉及的行业和领域十分广泛，国民经济和社会生活的各 个领域和角落。主要有以下领域： 南驻匏搿? ； 彩戮i 移缎、 让囊，0 ：i 乏 攀凌 ：簿。兑鼋；翰 结f ：，雅键 我国非正规就业的用工形式图 致囊尹繁；：小 ；纽 垦! ：函；一篙；_ l l _ l _ _ o i - - i - f 再量蚤：嚣； ：= ! ：兰二：荔 熏誊二 一， t ；援缀；：= - 曛可藏4 ： _ - - _ - _ _ - _ _ _ - 一j ： 一翻描。m ： 荔： 窄移杪： 私 1 城市社区服务业 城市社区服务业的大多数行业和领域，如养老服务、生活服务、家政服务等都是 一一；一一一一一，一一一一一 一一一。一一一。一，一一，一一一一 东北师范大学蔡岩( 硕士) 学位论文 由从事非正规就业的人员和小型、微型企业承担的。 2 城市公益性岗位 主要包括城市清洁卫生、保安，绿化养护、交通协理、市场管理等 3 加工制造业配套服务领域 许多加工制造业的配套服务，如零配件生产、包装盒生产等，是由小型、微型企 业( 包括家庭作坊) 和劳动组织来承担的；还有一些加工制造企业将生产任务分包到小 企业或家庭企业。 4 企事业单位后勤及其他服务项目 在企业事业单位特别是国有大中型企业事业单位后勤及其他服务项目社会化的改 革过程中，许多服务项目被城市“劳动组织”、小型微企业、个体户以及农民工承包。 5 商业服务业 这是我国目前城市非正规就业最为集中的一个领域，如小商店、小饭店、固定摊 贩、发廊、自行车( 摩托车) 修理铺、打字复印、装修、搬家公司等。此外，独立服务 型就业也大多集中在这一领域，如街头、车站、码头、旅游景点的临时摊贩，早市、 夜市的摆摊者，人力车夫，饭店打零工者，家庭小时工，以及从事各种临时性和零星 就业的人员。 6 正规部门的非正规就业 我国目前正规部门的企业和单位雇用大量的非正式员工。这个领域中既有传统产 业部门，也有第三产业部门和高新科技部门。前者如建筑业、采掘业和加工制造业中 的临时工、小时工、季节工、劳务工。后者如超市的导购员、( 他们多为小时3 2 ) 大型 快餐店( 如麦当劳、肯德基) 的服务员、电信部门的临时性营业员、保险部门的推销员、 邮政部门的报刊投递员。高科技企业特别是小型高科技企业的劳务提供者，如软件设 计人员和流动性较大、劳动关系较不稳定的高层次职员等。 7 文化领域、社会中介服务领域以及高科技领域 这是自由职业人员和兼职就业人员最为集中的领域，如律师，外贸、房地产、投 资方面的咨询服务人员，作家、自由撰稿人、翻译工作者以及文化和文艺界的其他自 由工作者，广告设计人员、软件设计人员等。 ( - - 1 非正规就业者的人员构成及规模评估 非正规就业人员主要由以下几类人员构成，即进入城市的农民工，城市国有企业 和集体企业的下岗失业人员。此外，还有部分退休人员、勤工俭学的大中专学生、从 事第二职业的兼职人员和部分临时性就业和阶段性就职的家庭妇女。 关于目前我国非正规就业人员的规模和数量估计。根据2 0 0 8 年劳动和社会保障部 6 6 城市调查的数据，估计我国非正规就业人数在7 0 0 0 万人左右。从国家统计年鉴的 数据推测，我国城镇各类非正规就业人员的数量也在6 0 0 0 万9 0 0 0 万人之间。根 据统计数据，目前我国从业人数约为2 7