（行政管理专业论文）网络时代我国政府公共信息管理.pdf

北京邮电大学硕士研究生学位论文 摘要 网络时代，快速流动的信息和广泛的传播渠道，对整个人类社会的政治和经 济生活产生了巨大的影响。政府公共信息管理成为网络时代政府管理的重要内容， 也是提升国家竞争力的迫切要求。我国政府传统的。管制型 公共信息管理模式 已经不能适应网络时代政府对社会管理的要求。网络时代复杂多样的经济活动， 网络空间中民主政治的发展，以及随着网络的普及应用出现新的社会需求，都带 来了政府行政管理环境的改变，迫切要求政府转变管理观念，由信息管理者转向 信息服务者，建立“服务者一角色的公共信息管理模式。本文主要从政府的角度 出发，对公共信息管理提出建设性改革意见，笔者认为建立“服务者一角色的公 共信息管理模式不仅要求政府彻底转变管理观念，还要求政府建立新的公共信息 服务机制，建立动态的服务模式，采用多种服务方式和手段，主动提供高质量的 公共信息服务。采用具体措施，利用信息技术，深入挖掘电子政府效能；建立完 善的公共信息公开机制，鼓励社会成员参与，重视社会监督，顺应时代变化做出 适时合理的变革。 关键词：网络时代 公共信息电子政府公共信息“服务者 g o v e r n m e n t sp u b l i ci n f o r m 姗o nm a n a g e m e n t i n t h ew e b a g e s a b s t r a c t p u b l i ci n f o r m a t i o ni s b e c o m i n g t h em o s t i m p o r t a n tc o n t e n to f g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，a n di ti sa nu r g e n tr e q u i r e m e n to fe n h a n c i n g n a t i o n a lc o m p e t i t i v e n e s s t h ep u b l i ci n f o r m a t i o ni st h ei m p o r t a n ts t r a t e g i c r e s o u r c e sf o rp e o p l et o c a r r yo nt h ep u b l i cl i f e ，r a i s i n gt h ep u b l i cl i v i n g q u a n t i t y ，n l er a p i df l o wo fi n f o r m a t i o nh a sb r o u g h tas e r i e so fc h a n g e s s u c ha sn e ws p a c ef o rd e m o c r a c y , c o m p l e xe c o n o m i ca c t i v i t i e sa n dn e w p h e n o m e n a ，n l ei n f o r m a t i o n s o c i e t yp r o v i d e dt h en e wd e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t yf o rt h ep u b l i cm a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t ，a l s op u s h e d f o r w a r di td e v e l o p t h ep u b l i ci n f o r m a t i o ni sap u b l i cp r o d u c t ；t h ep u b l i c i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti st h ef o u n d a t i o nw o r ka n di m p o r t a n tc o n t e n t so f t h e p u b l i cm a n a g e m e n t o f g o v e r n m e n t s t h ep u b l i ci n f o r m a t i o n m a n a g e m e n tr e q u e s t st h eg o v e r n m e n tt om a k eu s eo ft h et e c h n i c a l c o n v e n i e n c eo fl n f o r m a t i o nw e l l ，a l s ow a n t i n gt oi m p r o v ei n t h es y s t e m a n do b s e s s i o n s t h et r e m e n d o u s i m p a c t o nt h et r a d i t i o n a l p u b l i c i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t , w h i c hh a v ep o s e dac h a l l e n g et ot h e p u b l i c i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t t h e s ec h a n g e sa s kf o ru r g e n tr e f o r mo nc o n c e p t s o fp u b l i ci n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t g o v e r n m e n ts h o u l dn o to n l yb e a i n f o r m a t i o nc o n t r o l l e rb u ta l s oai n f o r m a t i o ns e r v a n t k e y w o r d s ：w e b - a g e sp u b l i ci n f o r m a t i o n e l e c t r o n i c sg o v e r n m e n t p u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c e 北京邮电大学硕士研究生学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 本人签名：塑美k 日期：物避纽幽 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 本人签名：噬 日期：血缒麴2 四 导师签名： 日期妞埤翻幽一一 北京邮电大学硕上研究生学位论文 1 1 网络时代的到来 第一章绪论 信息科技革命带来的互联网的普及和应用，将不同国家、地区的人们通过网 络互相联系起来。网络缩短了沟通距离，跨越了时间和空间的鸿沟，改变了人类 社会生活的形态以及人类的日常生活方式。网络时代信息的快速流动和广泛的传 播渠道，对整个人类社会的政治和经济生活产生了巨大的影响。第一，信息的迅 速传播正冲击着世界各个角落的文化与传统。互联网承载着愈来愈多的意识形态 和文化观念，对任何一种古老、传统的文化都构成了强烈的冲击。第二，在经济 全球化进程的推动下，依托于网络的新经济快速发展，成为全球的主流经济形态。 在网络的影响下愈来愈网络化、全球化的跨国公司和他们遍布全球的子公司和分 支机构将不同国籍、不同文化背景的人组织在一起，各种文化观念与风俗习惯在 摩擦与碰撞中相互融合。第三，在经济网络化和全球化的影响下，一些后发的国 家或地区，也正在以愈来愈开放的姿态和政策，作出正式性或非正式性的制度安 排，鼓励开放和创新精神，努力与世界经济发展融合，促进国家经济的发展。 信息是所有社会的关键因素1 。随着人类进入网络社会，在信息技术和经济全 球化的推动下，信息的重要性开始凸现，信息成为社会愈来愈重要的资源。从政 府的职责来说，政府对公共信息的管理成为政府公共管理的核心任务，政府为社 会、公众提供公共服务主要职能之一是提供优质的公共信息服务；从战略意义上 说，信息成为重要的战略资源，是国家综合国力的重要体现。能否充分掌握并处 理信息关系到个人、组织、国家和社会的生存和发展。随着市场经济的建立和不 断完善，信息技术的发展和经济全球化进程带来的网络经济形态，使得信息的重 要性凸现。政府是公共信息的主要提供者和垄断者，掌握着大量的公共信息资源， 对社会经济的发展起着重要的宏观调控和管理作用，无论是在计划经济体制下还 是市场经济体制下，公共信息管理都是政府重要的社会管理职能。 1 2 网络时代政府公共信息管理的意义 1 ( 美) 曼纽尔卡斯特网络社会的崛起 m 北京，社会科学文献出版社，2 0 0 1 年 1 北京邮电人学硕士研究生学位论文 政府公共管理通过对公共信息的处理而实现社会管理职责并且保障公共利 益，公共信息管理对政府管理具有重要意义，这种重要性也随着进入网络时代而 日益凸显，主要体现在以下几个方面： 1 2 1 国家综合竞争力的重要指标 公共信息管理能力是国家综合竞争力的重要指标。公共信息管理能力是指一 个国家的公共信息生产和供应的能力。它主要包括一个国家信息技术的创新和应 用能力，政府、企业和公民对公共信息的获取、加工、转换、传输、供应和保护 其安全的能力，信息经济的生产力和发展空间，公共信息生产和供应的制度安排 等方面。公共信息管理能力正成为一个国家综合竞争力的重要组成部分，并且占 有日趋重要的地位。网络社会具有全球信息资源网络化和共享性的特点，这自然 也导致各个国家之间公共信息管理能力的竞争日趋激烈。因此，提升公共信息管 理能力成为网络时代政府的战略目标和公共管理的重要内容。 推动国家信息化进程是政府的重要责任。信息化进程愈来愈快速的网络时代， 对国家公共信息管理能力的提升成为网络时代增强国家综合竞争力的重要因素， 要求政府在实现提升公共信息管理能力的战略目标过程中承担起应有的推动作 用。各国的信息化建设主要由政府推动，公共信息基础设施由政府提供，政府成 为应用信息技术的先驱，成为推动社会信息化、推广网络应用和普及的主要力量。 各国纷纷制定以政府信息化带动社会信息化的计划，其中，电子政府的建设成为 推动社会信息化的关键性力量。政府通过制订公共政策和实施公共管理引导、推 动信息技术创新与应用，发展网络经济，促进信息经济生产力的提高并为其提供 更为广阔的发展空间。 1 2 2 政府效能的重要标准 公共信管理能力是衡量政府效能的重要标准。网络时代，公共信息成为政府 管理的重要战略资源，政府管理对公共信息的依赖明显增强。公共管理主体能否 迅速、准确地充分掌握和处理公共信息不仅决定管理的效率，而且是衡量政府是 否具有回应性的重要参考标准。2 0 0 3 年的s a r a s 危机就是考验我国政府公共信息 管理能力的一个典型例子。2 0 0 3 年s a r s 疫情的流行十分严重，是一场非常典型公 共卫生危机事件。由于公共信息失真，政府对公共信息管理不善而造成的扩大化 危机，它的危害是多层次的，不仅在物质方面造成巨大损失，更为重要的是在社会 公众的心理层面产生了普遍的恐慌、不安全感，进而使得公众对政府管理社会的 能力产生怀疑。 2 北京邮电大学硕士研究生学位论文 通过s a r s 事件，政府认识到在新的社会环境下改革和加强公共信息管理的 重要性和紧迫性。过去传统的公共信息管理模式中封闭、单一的信息传播途径， 容易造成民众对信息真实性的怀疑。透视“非典事件”，我们应该反思政府公共信 息管理能力。信息不完全、不对称，甚至是虚假信息、错误信息，将导致行政事 务的不正常和社会管理的低效率。政府信息管理中的层层上报或种种顾虑，使得 政府不能及时准确地发布真实信息，而由于信息发布的滞后和暂时的掩盖，其后 果将不仅是对信息资源的浪费，也容易造成对政府公共信息管理能力的损害。这 些不利的影响也促使着政府对公共信息管理进行改革，改革传统的政府公共信息 管理成为政府改革的重要任务。 从政府公共管理的角度看，s a r s 事件的结果显示出我国传统的、曾经奏效 的信息管理原则及方式已经出现问题，不适应现在新社会环境下的社会管理要求。 在未来的危机事件乃至日常生活中应采取怎样的公共信息管理模式和方法，是新 环境下建立服务型政府需要解决的一个重要问题。第一，随着社会的发展和公众 主体意识的增强，国内民众乃至国外人士对“知情权一的诉求正迅速提高，这是 推动公共信息公开、共享的基本动力。第二，提高政府公共信息管理能力要保证 信息质量。政府应提供准确和有效的信息，如何实施有效的信息管理，防止虚假、 有害信息的传播也是政府在公共管理，尤其是突发事件管理中的关键问题之一。 因为突发事态本身带有急速和不确定性，只有保障某地发生突发事态的信息透明， 政府才能就此危机事件的真实情况做出正确的决策和应对。这两点都要求政府建 立多元的、完整的公共信息系统，减少信息扭曲的情形，优化公共信息资源的配 置，实现公共信息资源的效用最大化，保障最多的信息资源能够被社会各方面吸 收和利用，还要保证畅通的信息传播渠道，确保公共信息质量的提升，使得公民 最终可获得真实可靠的信息。 3 北京邮电大学硕上研究生学位论文 2 1 公共信息 第二章公共信息与政府公共信息管理 2 1 1 公共信息的界定 公共信息是指公共领域的信息，是关于公共生活和公共管理信息的总和。具 体而言，公共信息包括公共管理主体、公众事务、公共生活、公共利益的信息。 人类公共领域是一个系统，公共信息包括公共环境信息、公共系统信息、公共结 构信息、公共要素信息和公共过程信息。公共信息的提供主体包括政府和社会其 他组织。社会公民或企业依法提供的信息，政府专职机构所收集并积累的专业信 息，例如地理信息、国土资源信息、医疗卫生信息和科技教育信息，还有政府管 理中产生的政务信息，他们都是公共信息的来源。 按照来源的不同，公共信息主要包括三个方面的信息：( 1 ) 有关政府的信息。 包括政府整体的信息、政府构成的信息、政府行为及其效果的信息、政府过去、 现在和未来的信息。具体说有：政府机构设置的状况，如政府的职能、权力、组 成、责任以及机构设置等；政府活动地点的情况，如比较重大的工作事项，工作 的时间、地点和程序，政府制定的法规、法令、政策和制度等；政府内部相互关 系信息，如内部分工，权力关系和职能关系等内容；( 2 ) 关于公民的信息。包括公 民的总体构成、利益和权利分布、生存和生活状况、公民与政府的相互关系等；( 3 ) 其他的社会和经济方面的信息。 2 1 。2 公共信息的特征 公共信息具有公益性和公共性的特点。公共信息是公共物品，是不被知识产 权和其他法规制度限制利用，是公众可以有效使用而不须授权和受其他约束的各 种类型和来源的信息。公共性指信息公共信息归公民所有，属于全社会和全体公 民。公益性则强调了公共信息的服务对象是全体公民，是有利于全社会的公共信 息，是公平、共享的公共信息。政府作为提供公共信息的最大主体，必须在保证 国家机密、国家安全和尊重个人隐私的前提下，为公众提供充足的公共信息服务。 4 北京邮电大学硕士研究生学位论文 在信息充足的网络时代，社会公众的日常生活、个人行为越来越受到公共信息的 影响。具有公益性和公共性的公共信息为社会公众提供了在衣、食、住、行、就 业、医疗及其他各种个人规划中所必需的信息，网络时代的到来使得社会个体在 生活、工作中可以及时得到所需的各种信息，这样的社会是一个“充分告知的社 会 ( s u f f i c i e n t l yi n f o r m e ds o c i e t y ) 。公共信息可以作为一种公共服务被公众无偿享 用不仅需要良好的公共信息管理制度，还需要有相应的公共信息平台保障。 2 2 政府对公共信息的管理 2 2 1 政府公共信息管理的主要内容 政府是公共信息的最大拥有者，政府对公共信息的管理是政府管理社会的主 要方式之一，也是政府重要的管理职能。政府公共信息管理的目的是实现公共利 益和公共服务，为公民提供共享、有用的信息资源。社会主义市场经济条件下政 府公共信息管理的重要职能是服务与市场运行，维护市场程序，为经济发展创造 良好的市场环境和提供有效的公共信息服务。根据公共信息公益性和公共性的特 征可以总结出政府公共信息管理主要对象有：( 1 ) 有关政府的信息：主要指政府机 构信息，包括政府机构设置、部门职责、业务管理程序方法以及联系方式等便于 公众知晓的信息；政务信息：指政府内部以及部门之间在公共管理过程中所形成 的各类信息，如政府文件、会议活动以及重大项目实施等信息；政策法规信息： 由政府颁发的各类法规政策组成，既包括国家性的法律制度，也包括地方制定的 条例、办法等：( 2 ) 公共服务信息和反馈信息：主要指政府履行职能开展公共服 务过程中所产生、收集的社会信息，如国际国内和地方的政府新闻以及有关经济、 教育、文化、招商引资、卫生、便民指南、社会福利保障、市场需求、热点推荐 等与公众生活密切相关的信息；社会向政府的信息反馈，例如公众批评建议、来 信来访和市政论坛等。 2 2 2 政府公共信息管理的重要意义 公共信息是政府效能的基础。我国政府努力建立“服务型政府 的改革本质 就是要建设高效能的政府。“服务型政府”的目标是提供良好公共服务，这要求政 府对公民的需求有准确的把握和快速的回应，而如果没有充分的公共信息资源， 建设高效能、快速反应的“服务型政府只能是一句空话。实现“服务型政府 的有效公共信息管理要求政府对社会问题有全面、准确和迅速的认识，并能够及 时有效地回应，政府能及时迅速处理社会公共问题。政府不但要“耳朵 灵敏， 还要“目光”敏锐，“瞎子 政府和“聋子”政府必然带来公共权力的缺位。高效 5 北京邮电大学硕上研究生学位论文 政府不仅要求管理机制健全，还要求管理服务高效率，反应快捷。作为公共政策 制定者的政府必须视野开阔，只有保证拥有充分的信息才可能制定出科学的决策。 网络的普及不仅扩大了信息传播渠道，提升了信息流动速度，也放大了公共 管理活动的影响效果，具有明显的“马太效应 。马太效应( m a t t h e we f f e c t ) ，是 指好的愈好，坏的愈坏，多的愈多，少的愈少的一种现象。1 9 6 8 年，美国科学史 研究者罗伯特莫顿( r o b e r ti cm e r t o n ) 提出这个术语用以概括一种社会心理现象： “相对于那些不知名的研究者，声名显赫的科学家通常得到更多的声望即使他们 的成就是相似的，同样地，在同一个项目上，声誉通常给予那些已经出名的研究 者，例如，一个奖项几乎总是授予最资深的研究者，即使所有工作都是一个研究 生完成的。 罗伯特莫顿归纳“马太效应一为：“任何个体、群体或地区，一旦 在某一个方面( 如金钱、名誉、地位等) 获得成功和进步，就会产生一种积累优 势，就会有更多的机会取得更大的成功和进步。 在政府对公共信息的管理活动中也存在着马太效应影响。如果由于政府对相 关信息掌握不充分，而导致对某些偶然社会事件或自然因素导致的事件处理不当， 造成恶劣的影响，会使消极影响成倍的扩大，甚至会使其演化成公共危机事件。 这必然会对我国经济发展和社会稳定产生不利影响，不但会带来直接、间接的经 济损失，而且会影响未来的经济发展，危及社会稳定和社会发展。公共管理中马 太效应的存在也对政府管理效能提出了高要求，而对公共信息的充分掌握决定了 政府公共管理的效率和回应速度，是考验政府公信力的重要标准。 良好的公共信息管理是民主政治发展的前提。公民是公共权力的源泉，政府 是为人民服务的。公民有权利了解公共信息、监督政府、约束政府，政府有义务 向公民提供公共信息。公民寻找、接收和传播信息的权利是现代民主的含义。政 府有义务保证公民可以便利、低成本地获得公共信息。公民只有以公共信息为前 提，才可以有效监督和约束政府。政府对公共信息处于天然的优势地位，有研究 表明，政府掌握8 0 的信息资源，如果没有透明的信息公开机制，在信息不对称 的状况下，作为委托人的公民是很难与作为代理人的政府平等博弈的，委托人的 利益很有可能被侵犯。保证政治民主要求公民有表达的自由和言论的自由。黑格 尔说：“真实是心灵的自由 ，公民的政治自由和言论自由必须以真实的公共信息 为前提。 政府公共信息管理优化社会资源配置。首先，降低社会信息成本。网络时代， 信息量极大丰富，同时信息搜寻、生产成本也在增加。单凭公民个体和企业组织 无法承担高昂的公共信息生产成本，而公共信息作为公共产品的非排他性和非竞 6 北京邮电大学硕士研究生学位论文 争性也决定了私营部门不可能提供此领域服务。网络在带来丰富的信息共享同时， 也带来了社会成本的增加，要求政府承担起公共信息资源的生产和供给职能，并 在政府职能体系里处于更为重要的地位。其次，优化社会资源配置。作为社会公 共管理者，政府是社会公共信息资源最大的占有者和提供者，政府可以，而且应 该利用自身的优势承担起重新整合和分配其内外资源，以达到优化公共信息管理 的目标。包括政府自身的组织资源、资金资源和人力资源。比如，建立专门性的 政府信息化领导机构，建立公共信息管理机构，加大对社会公共信息基础设施的 投入。例如，对公民进行普及信息技能的培训；培训政府公务员将信息技术应用 到公共管理中，采取具体措施缩小“数字鸿沟一等。随着网络时代的来临，公共 信息管理的内容和运行规则都将发生适应性转换。其主要表现是政府公共信息管 理手段的多样化，即在政府管理中强调占有和共享公共信息资源、利用信息方法、 创新并应用现代信息技术手段，并在运用信息技术的同时重塑政府，形成高效能 的政府管理信息系统，向社会高效率地提供公共信息服务。 2 3 传统的政府公共信息管理 2 3 1 传统的组织模式 我国政府管理的职能中包括了以下三个主要方面的内容：提供公共产品、进 行宏观调控以及实施微观规制。在上述政府的三大职能中，服务经济、促进发展 是社会主义市场经济条件下我国政府的主要任务，政府的各项工作都要服从或服 务于经济建设这个中心。政府管理具有双重性质，当政府管理适应社会需求时， 能够促进社会的进步；当它不适应社会需求的时候，就可能阻碍社会进步，带来 社会秩序混乱。政府管理的双重作用要求我们在政府管理活动中，要与时具进， 顺应社会的变化进行合理改革，充分发挥政府管理的积极作用。 在传统的计划经济体制下的“管制型政府中，政府不仅是经济管理的主体， 同时还是整个社会管理的主体，政府的权限是无限的，作用范围是相当广泛的， 其职能的行使主要是通过管制的方式进行的。政府公共信息管理是政府管理的核 心内容，传统的“管制型 政府不仅充当了社会经济管理的主体，还充当了社会 经济生活中公共信息“垄断者。政府垄断着绝大多数的公共信息，主导着公共信 息的公开。政府管理是以官僚制组织为基础的封闭式管理，它强调行政对政治的 执行，忽视了政府管理应随社会环境的变化作相应调整，因而它具有明显的缺陷， 在政府组织形态上存在着弊端。这种政府管理模式下的公共信息管理也自然带有 “管制型一的特点。 7 北京邮电大学硕上研究生学位论文 集权式的政府组织结构。在组织制度设计上，传统“管制型 政府是金字塔 式的科层制结构，实行集权制组织模式。部门权力集中，组织机构层级繁多。上 下级的沟通和部门间信息流动主要是靠行政公文的上传下达或平级通知。在“管 制型 政府模式下，政府公共信息的传递模式也和集权式组织模式一样，是集中 金字塔式的逐级传达。这种集中模式的组织机构的特征在于：( 1 ) 封闭的信息管 理系统，对环境的开放性差；( 2 ) 强调职能和部门分工，组织横向沟通和协调不 畅，信息难以共享；( 3 ) 组织权力结构集中，管理层级多，组织纵向的沟通和协 调不畅。这样的组织设计存在前提是信息的不对称，大量中间管理层的存在实际 上既减缓了信息传递的速度又造成信息的过滤、堵塞、失真或扭曲。直接导致政 府机构重叠，职能交叉，管理层次过多，公共信息管理部门运行缺乏应有的效率。 2 3 2 传统的政府管理观念 以“管制 为目的的政府管理观念。在传统的“管制型 政府模式之下，行 政权力渗透到社会生活的各个角落，人们社会生活的各个方面都处于行政权力的 严格控制之下，很少有自主行动的余地。受权力本位思想影响，政府的公共信息 管理机制以权力为基础行使公共信息管理职能。公共信息公开与否完全出于政府 权力的需要，而不是以公众的权利为出发点。在这种公共信息“垄断者”角色的 行政思想指导下，由于政府机关自身利益的驱使，不可能完全抛弃其利益，信息 公开就必然有局限性，也不能从根本上满足公众获得公共信息的权利需求。 在“管制政府管理理念下，行政指令式的信息管理模式成为主要的形式。 计划经济体制下，政府以管理为主要目的。经济信息成为政府的专有需要，政府 主要是通过行政审批等一系列行政手段来实现经济管理职能；政企不分，政府直 接参与企业的生产经营活动，包揽了经济发展的一切活动，从生产安排，计划制 定、生产、分配、交换、消费一切流程都是政府计划的；企业缺乏独立自主性， 缺少对市场信息的了解和经济活动决策权：在现实经济运作过程中，政府对市场 过度替代，以政府红头文件下达的行政指令成为企业经济活动的“计划书”，企业 脱离生产经营实际需要，偏离市场需求。 公共管理实际上是公共信息的输入、转换、输出和反馈的过程。而在过去传 统封闭式的政府管理状态下，作为公共信息管理主体的政府，管理理念上是被动 的“管制”，从管理方式上看，是单一、低效率的，对外界信息的接收是间接的， 缺乏有效的回应；从管理手段看，过分依赖于行政指令，政府只关注政治决策执 行，其结果是降低了管理系统对环境变化的敏感性，对外部变化反应迟钝的政府 则一定是低效率的。 8 北京邮电大学硕士研究生学位论文 第三章网络时代我国政府公共信息管理面临的挑战 3 1 网络经济的发展对政府公共信息管理的要求 3 1 1 网络经济的新特点 3 1 1 1 网络经济是需求经济 从经济学的角度看，网络经济是需求经济。网络经济是从消费市场信息出发 的经济，需求方的规模经济决定了它需求经济的性质，价格机制不再是唯一主导。 传统的经济学一直是以生产为核心研究问题的经济学，是有关于生产的经济学。 而对于消费和消费需求的研究也是从服务于生产的角度进行的。而在信息经济中， 信息成为最重要的社会资源，信息产品也成为重要的商品在现实市场和虚拟网络 市场流通。信息产品与传统经济学中的产品成本、产品价格的经济理论有所不同。 信息产品成本和信息产品价格的特点是：高固定生产成本，低边际成本；消费者 需求决定信息产品的价值。信息技术决定了信息产品特有的生产成本结构，即高 固定生产成本，低边际成本。生产者生产第一份信息产品的成本很高，但是复制 信息产品的成本很低。例如，花几百万元写出的百科全书，只需要花几元钱就可 以买到装订成册、大量出版的平装本。究其根源，就是因为信息技术和互联网的 普及应用，使得信息传播速度加快、信息传播渠道增加，复制信息、拷贝信息产 品的成本非常低，甚至可以忽略不计。第一份信息产品定价自然高，但是拷贝产 品的单位成本可以低至为零时，占单位成本n 的毛利，就毫无意义。在这种情况 下，生产者不再根据生产成本定价，而是要根据消费者的需求定价，消费者对不 同信息产品进行评价，只愿意对自己认为具有价值的信息产品付费。信息成为网 络社会最重要的经济活动资源。 3 1 1 2 全球化的虚拟经济 网络经济是全球化的、依托于互联网的虚拟经济。在全球迅速发展的网络经 9 北京邮电人学硕士研究生学位论文 济中，经济主体间角色关系不同于传统的经济形态，各经济主体间的联系更加灵 活、紧密。企业与企业之间、企业与政府之间、企业与市场之间、企业与社会之 间的关系都发生变化。以计算机应用和通信科技为基础的信息技术新基础设施为 根基，以及政府和国际机构所执行解除管制与自由化政策协助下，世界经济才真 正变为全球性的。由于信息网络将世界各国“连接 形成的“无国界 ，使得地理 距离对于经济活动的阻碍降到最低，而基于网络的经济活动把空间的制约因素降 低到最低限度，加强了各国经济的相互依存度，全球经济的一体化进程速度大大 加快。 网络时代互联网的“无边界”、“去中心化 特色决定了网络经济的全球化和 灵活性特点，互联网的虚拟性自然也使得网络经济打上了虚拟经济的烙印。将实 际的、具有法律效力的经济交易活动的场所放在由信息网络构筑的虚拟空间中进 行，是网络经济的显著特征。网络经济的虚拟性来源于网络的虚拟性，而并不是 它所进行的经济活动的虚拟性。网络经济中也有证券、期货、期权等虚拟资本的 交易活动，而这并不是决定网络经济虚拟性的原因。转移到网络上的经济都是虚 拟经济，它是与网外物理空间中的现实经济相并存、相促进的，培育和促进网络 经济的增长，成为现代经济发展的新方向。 与传统经济联合的经济形态。网络经济是扎根于实体经济之中，建立在国民 经济信息化基础之上，各类企业利用信息和网络技术整合各式各样的信息资源， 并依托企业内部和外部的信息网络进行动态的商务活动和管理活动所产生的经 济。网络经济是以技术和信息为依托的新型经济形态，是区别与实体经济的虚拟 经济，它与传统的实体经济是互相促进的关系。传统经济是网络经济发展的基础， 或者说网络经济是传统经济发展到一定阶段的产物，是传统经济的高级形态。传 统产业要主动与网络结合，因而传统产业应该抓住时机，由传统的经营方式向电子 商务型转移。网络经济未来的发展方向应当是与传统产业相结合。网络只是一个 工具，其发展的根本出路在于与传统产业相结合，通过推动传统产业的改造、升级 和发展来促进自身的发展。美国在线和时代华纳的结合提供了网络经济和传统产 业融合发展的成功范例。美国在线作为知名的电子商务公司尽管已经成熟，但最 大的缺陷在于它是一个“虚拟刀的公司，没有“内容一，而作为传媒巨头的时代华 纳其优势正在于制造内容，却缺少将其迅速传递到世界任何一个角落的途径，而 这正是美国在线的长处，二者的结合给各自的业务发展带来了无限契机。 3 1 1 3 依赖信息技术的网络经济 社会的网络化起源于社会经济的网络化，信息技术的发展将把人类带入一个 1 0 北京邮电大学硕士研究生学位论文 新的信息社会中，网络经济成为社会经济发展的主流。信息网络充分优化了社会 经济系统结构，依托于信息技术的网络经济的出现成为区别于传统经济的新经济 形态。网络时代的独特之处在于信息技术革命对社会的重新构造的能力。信息技 术在不断变化、组织流动性强的网络社会里是一种决定性的特征。“经过重新排列 其组成，不仅所有的过程都可以逆转，组织与制度也可以修正，甚至是彻底改变。一 2 信息成为网络社会最重要的经济活动资源，信息技术调节社会资源配置的作用也 愈来愈重要。在农业社会，土地和劳动力是经济系统中最重要的生产资料；在工 业社会，资本和各种能源成为财富再生的重要生产资料，各种物质资源的规模和 效能决定着社会生产力水平。在网络经济下，社会经济的发展则是依赖于先进的 信息技术和互联网。信息技术全面介入社会经济活动中，成为网络经济的基础支 撑，网络中信息的生产，存储，加工，传递，获取，搜索，过滤，控制等等各种 信息技术的使用，都构成了网络经济的基础设施。网络经济的兴起和发展正是由 信息技术发展和技术基础措施来驱动的。 信息技术与社会和经济互动，改造着社会生活中的政治和经济形态，塑造了 新型的网络社会。正如曼纽尔卡斯特指出：信息化经济的独特之处在于，它转 变为以信息科技为基础的技术范式，使得成熟工业经济所潜藏的生产力得以彻底 发挥。3 网络经济兴起的重要原因就是生产力的发展，尤其以信息技术的发展应用 为代表。现代信息技术发展与普及应用是生产力发展的重要代表。生产力决定生 产关系，作为生产关系一种的经济机制也必然受到生产力发展的影响。就像以电 力的应用为代表的能源革命最终促成了人类社会发展到工业社会一样，以互联网 为代表的信息传播方式的改变，将引导人类信息社会的到来。现代传感技术、通 信技术、计算机技术和缩微技术等众多先进信息技术的发展和广泛应用，为社会 经济的发展提供了坚实的技术支撑。 网络经济的正反馈效应使得信息技术的对网络经济的发展有决定性影响。网 络经济具有极强的正反馈效应，网络经济是需求经济，所以网络经济的正反馈效 果引起需求方规模经济效应。当许多公司争夺正反馈效应市场时，只有一个赢家， 这种情况在网络经济中最为突出。网络经济中的马太效应就是网络经济的正反馈 的最好表现，网络越大越有价值，这就使强者越强，弱者越弱，需求个体的效用 随着需求方数量的增多而增大，使需求方规模经济具有强烈的正反馈市场，最大 的赢家则是推出受正反馈推动的产品。从宏观角度看，最先掌握了核心信息技术 的国家往往是网络经济最先发展的国家，他们凭借技术掌握了网络经济的发展先 2 同1 3 ( 美) 曼纽尔卡斯特网络社会的崛起 m 北京，社会科学文献出版社，2 0 0 1 年p 1 1 7 页 北京邮电人学硕十研究生学位论文 机，领导着网络经济的发展趋势，制定者网络经济体系中的游戏规则，占据着大 量的信息资源优势。而一些技术落后的网络经济的后发国家，则缺少技术带来的 发展优势，网络经济也起步较晚，在全球化的网络经济发展中处于竞争不利的状 态。而网络经济的正反馈效应使得强国愈强，弱国越弱，甚至在强国经济的渗透 下，有被边缘化的危险。经济中的具体表象为：由于越来越多的人使用电子邮件， 这使得最初的使用者所获得的效用随着后续使用的人的增多而增大。因为他可以 使用电子邮件和更多的人交换信息。 3 1 2 政府管理面临的问题 网络经济的发展需要政府的合理管制和引导。网络经济的发展依赖于大量的 经济信息存在，网络经济也是市场经济，同样存在市场经济的弊端，需要政府的 合理管制。由于公共信息的非竞争性和非排他性，私人部门必然不愿意进入，这 要求政府承担起责任，优化社会公共信息资源的配置，负担公共信息生产的成本。 在鼓励网络经济发展的同时，要加强政府的合理管制。在一个以信息作为最重要 的资源的经济形态中，尤其是要提高政府公共信息管理的效率。要改革政府公共 信息管理制度，完善公共信息服务体系，加强针对网络经济的立法，制定合理的 政策引导网络经济的健康发展，规避网络风险，提高公共信息服务效率。 网络平台的应用需要政府的支持和推广。网络经济的迅速发展使得网络成为 社会公共信息资源的最主要的共享平台。网络的普及应用也使得社会对政府公共 信息管理提出更高的要求，网络成为政府整合公共信息资源，拓展公共信息服务 容量的重要途径。政府是最大的公共信息收集、整理、生产、应用和输出的机构， 其拥有的信息与公民的政治、经济、社会、文化生活息息相关。政府通过网络可 以及时向企业、公民提供其掌握的公共领域的所有应当公开的公共信息，包括共 享的经济信息，为社会经济的发展提供公共服务，节约信息生产成本，优化社会 资源配置。此外，网络是政府信息公开和信息服务的方便、有效、快捷的载体。 通过网络，政府可以将其内部各个职能部门的信息管理系统和决策支持系统的所 有公共信息资源统一起来，统筹规划，科学分类，整合成集成化的公共信息资源 系统。政府既可节约社会资源，提高公共服务效率，又可方便企业和公民获取和 使用公共信息，提高公共服务的质量。 网络经济是一种迅速变化的，信息极大丰富条件下的新型的经济形态，以“管 制”为目的的政府公共信息管理不能满足瞬息万变的经济活动，也难以提供充足、 高质量的经济信息服务，存在着政府管理的“缺位”。究其根源，网络经济也是市 场经济的一种，它有市场经济的弊端，经济的自发性和时滞性性必然会引起发展 北京邮电大学硕士研究生学位论文 中危机。由此，网络经济的发展也需要政府的合理管制和引导，政府为对网络经 济提供良好的制度环境，规范市场竞争，维护市场秩序，建立专门的法律体系， 保护经济的发展，尽快填补网络经济管理的法律空白区。网络经济中存在的大量 信息需要政府进行规范。信息成为网络时代重要的社会资源，网络平台为信息的 流通提供了便捷的传播渠道，信息作为一种有价值的社会资源，以一种不同于传 统经济理论的特点影响着网络时代经济活动的开展模式。政府作为社会经济的宏 观调控者，网络经济的发展要求其对各类公共信息资源进行管理，规范网络经济 中信息资源的生产和分配，保障社会经济活动的顺利展开和健康发展，努力提供 良好的公共服务。 3 1 3 电子商务对共信息管理的挑战 网络时代经济活动愈来愈复杂多样，现实经济活动和网络虚拟经济愈来愈紧 密联系，而网络经济的新特点，要求政府改进传统对经济的调控方法，不能只用 传统经济的理论方法去对待新型经济。最具有代表性的就是电子商务成长过程中 政府管理作用的发挥。电子商务是传统的产业经济向网络经济转换的一种存在形 态，是网络经济这种新经济形态重要的、非常关键的手段和措施，它是网络经济 与传统经济的桥梁。电子商务由初期的“超常规爆炸式发展一，到网络泡沫经济的 破灭，进入“随需应变一的调整期，反映了网络经济作为市场经济的一种形态， 也具有市场经济的弊端，存在经济活动的自发性和调节滞后性的弊端。在保障网 络经济的健康发展中，政府在对公共信息管理存在着明显的“缺位 ，没有有效地 作出适应性改变，对众多有关经济活动的公共信息缺乏合理的管理规范和引导， 主要存在以下两个问题： 第一，公共信息质量问题 网络经济的迅速发展也带来了巨大的信息海洋，以信息为重要资源的网络经 济活动要求政府承担公共信息质量的保障者和规范者。而现实情况是，政府对信 息的管理没有及时跟上经济发展的要求，有关经济活动的公共信息管理不健全， 信息公信力低，信息质量难以保证。曾经网络泡沫经济的崩溃，导致社会对网络 经济的质疑，而网络经济由于它的无界限性、全球化的经济，更容易引起经济大 波动，对社会造成的影响也更广泛。从2 0 0 0 年上半年后，全球电子商务经济进入 低谷调整期。一是直接面对普通用户、提供一般性的b c 服务的电子商务公司的 前途普遍受到质疑；二是b - b 电子商务的未来方向也不明确。互联网板块的股票 市价大跌，互联网泡沫经济破裂，许多发达国家的电子商务经济进入冰冻期，美 国最著名的网上商店亚马逊的创始人贝索斯曾被投资者看成是骗子。 北京邮电大学硕十研究生学位论文 我国的电子商务经济也受到全球电子商务经济的影响，当时我国最早的电子 商务网站一北京时代珠峰科技发展有限公司1 y 8 8 4 8 网一度陷入困境。这场全球 的电子商务经济危机引发了社会公众对网络经济的质疑，尤其是对电子商务中b _ c 模式产生了全方位的信任危机。信任危机的重要原因之一就是无人对网络经济中 的公共信息的质量负责，无人保证公共信息的真实性。此外，电子商务认证体系、 现代支付系统和信用制度的建设也亟待加强。滞后的政府信息管理规范，已经不 适应电子商务的正常发展，政府需要出台配套的政策规范以保护开放的市场，鼓 励竞争，保护消费者和企业的权益。变化更迅速及无所不在的电子商务，尤其是 面向中小企业和家庭的电子商务将逐渐展开，使得我国政府在针对电子商务管理 的政策争端日益增加，政府要保障电子商务的健康发展就必须保护消费者和企业 的利益。 第二，缺乏规范的标准体系 在网络时代的经济发展中，面对网络和现实中复杂多样的经济活动，政府在 提供公共信息服务方面存在“缺位 ，政府没有良好地保障经济成员进行合法的信 息产品生产、销售。在网络经济中，网络资源带有共享性，使得很多信息可以在 网络上免费的取得，许多提供信息资源服务的网站或者企业，并没有全部向信息 的生产者支付版权使用费。这将导致网络经济生产的高成本，低收益率，损害了 信息生产者的经济利益。最有代表性的例子：正版软件和盗版软件。正版软件要 几千元，可是盗版刻录的软件光碟只需要几元钱便可以取得。市场充斥了大量盗 版的软件，那么必然侵蚀正版软件的市场，软件生产者投入大量的生产成本则很 难收回，这必然影响软件行业的健康发展。 从电子商务的发展来看，由于电子商务是以不受国界限制的互联网为运行平 台的，在推动电子商务的过程中，对政府的政策法规、管理水平、人才素质等方 面的挑战要远远大于在技术和资金方面的挑战，因此政府应及时出台相应的法律 法规，以支持和引导电子商务的积极发展。美国布鲁金斯研究所最新研究表明， 今后几年因特网对社会生产能力的年增长贡献率为4 。政府作为电子商务的管理 者、规范者，需要推进、规范和引导电子商务的健康发展，保障网络安全、健全 立法。 制定电子商务标准是国家利益和经济安全的需要，必须建立一个全球性的标 准和规则，以保证电子商务的顺利实施。对于目前限制我国电子商务发展的“瓶 颈因素，如网络信用、法律框架等问题，政府公共信息管理的首要任务是：建 立适合我国网络经济发展的电子商务框架，规范我国电子商务的发展。电子商务 1 4 北京邮电大学硕上研究生学位论文 的独特运作方式向现有的商务规范模式提出了技术标准和交易安全等方面的重大 挑战。在1 9 9 6 年底，美国成立跨部门的电子商务管理协调机构，即美国政府电子 商务工作组，负责制定有关电子商务的政策措施，协调督促相关部门实施。我国 必须根据自身的信息资源基础和应用环境条件，在国家的整体层面上构建系统的 电子商务政策平台，指导全国的信息化实施。建立符合我国国情的电子商务标准， 完善电子商务市场环境。 3 2 民主政治的发展对政府公共信息管理的要求 3 2 1 从厦门p x 工厂案看我国政府信息管理 厦门p x 项目是台资企业腾龙芳烃( 厦门) 有限公司投资的对二甲苯( p x ) 化 工项目，该项目早在2 0 0 4 年2 月就获得了国家发展和改革委员会批准立项，选址 于厦门市海沧台商投资区。此项目是福建省对外合作重点工程，也是厦门有史以 来投资最大的工业项目，预期总投资额1 0 8 亿元人民币，投产后每年工