浅析中国公务员制度.doc

浅析中国公务员制度 摘要：改革开放32年以来，我国的政治体制经历了翻天覆地的变化，在所有的政治体制改革的举措中，1993年8月14日，国务院签署颁布了国家公务员暂行条例，标志着符合中国国情的公务员制度的诞生。公务员制度的横空出世和不断改革、发展无疑成为最受人们关注的问题之一。随着射虎的发展，现在又越来越对的人参与到公务员考试中，这也就说明公务员制度已经深入民心，与人民的生活息息相关。关键词：公务员，意义，考核，发展，特征一公务员制度的产生和意义：在我国，公务员制度是指国家对公务员的管理制度，包括通过制定法律规范，对公务员的“进口”管理，使用管理与“出口”管理的各项管理制度。真正意义上的公务员与公务员制度产生于市场经济条件下，其本质特征都是实行民主化、科学化与法制化的管理原则。资本主义国家的公务员制度是资本主义市场经济的发展与推行资产阶级政党政治的产物。1870年6月，英国政府以法令形式正式确立了公开竞争的考试制度，标志着英国公务员制度的正式产生。英国成为资本主义世界第一个推行公务员制度的国家。我国公务员制度是推行社会主义市场经济与政治体制自我发展与完善的产物。我国公务员制度从酝酿到现阶段，20多年来历经准备、决策、试点、推行与发展、依法管理五个阶段。1993年10月1日国家公务员暂行条例的施行，标志着我国公务员制度的正式推行。我国的公务员法从2006年1月1日起施行，公务员管理步入依法管理阶段。建设中国特色的公务员制度，必须坚持马克思主义中国化理论为总的指导思想，这贯穿在公务员法的总则、权利与义务及各个管理环节中，是公务员制度的灵魂。党的基本路线是中国特色社会主义公务员制度的根本指导原则。我国公务员制度是党的干部人事制度的重要组成部分，德才兼备、任人唯贤是原干部人事工作的基本原则，也是干部人事管理的核心。分类管理是现行公务员制度与原干部人事制度相区别的首要特点。公务员制度的建立与公务员法的施行，标志着中国特色的国家机关人事管理制度的形成，也标志着我国干部分类管理制度的确立。我国公务员职位分类与品位分类相结合的模式。我国公务员制度的建立，意味着中国特色的法制化的国家机关人事管理制度的确立，这对于贯彻与实现党的基本路线，促进国民经济和社会发展，建设小康社会与构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。1.为坚持党的基本路线提供组织保证。建立和推行公务员制度，有利于调整干部结构，提高国家机关工作人员的政治与业务素质，强化国家机关指挥系统，加强勤政与廉政建设，克服官僚主义，提高工作效率，以适应我国改革开放后的现代化建设与发展社会主义市场经济和构建和谐社会的需要，促进社会的进步与发展，从而为坚持党的基本路线提供组织保证。2.为国家机关的廉政建设提供有效保障。建立和推行公务员制度，可以提高国家机关工作人员的素质和加强制度建设，而这正式廉政建设的核心。公务员制度为廉政建设提供的保障主要有：通过考试录用、认真考核、正规培训和严格管理等措施来提高公务员的素质；通过权利义务、执行纪律。交流回避、有力监督等制度来保证与促进公务员依法行政，廉洁奉公；通过法制的人事管理，避免其不正之风的发生，从而为公务员的廉政建设提供有效保障。3.对国家机关的民主化、科学化与法制化建设起促进作用。建立与推行公务员制度，可以是国家机关人事管理按客观规律和科学的方法和手段，实行科学的分类管理，充分显示法制化管理的正确性，而对公务员实行民主化、科学化与法制化管理，既体现了公务员制度的本质特征，又促进了这“三化”的进一步完善发展。二我国公务员的录用和考核：我国公务员录用是指根据公务员法规定，按照规定的标准与条件，经过规定的程序，面向社会，通过竞争性考试与考察方式，择优选拔国家机关中担任主任科员以下及其他相当职务的非领导职务公务员的一种人事管理制度。我国公务员录用考试的主要方式有：1.笔试。这是以试卷的形式对应试者进行的测试，主要用于考察应试者的文化和专业知识水平、写作能力和思维能力等。2.面试。这是指主考官与应试者之间运用口头语言提问、作答对其进行的测试，主要用于考察笔试合格的应试者是否具备拟任职位所需要的潜能、实际才能和某些素质。3.实际操作。这是一种操作能力的测试，以检验应试者处理实际公务的速度和质量。此外还有情景模拟、心理测试等。录用是我国干部人事制度改革的一种历史性进步，也是我国公务员制度形成的重要标志。其重要意义表现在：1.有利于为国家机关选拔高素质的优秀人才，更好地为发展社会主义市场经济与构建和谐社会服务。2.有利于抵制用人上的不正之风，加强国家机关的廉政建设。3.有利于激励人们积极进取，奋发向上，形成良好的社会风气。根据公务员法规定，公务员考核是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，依据一定的程序和方法，对所管理的公务员政治业务素质和履行岗位职责，完成工作目标的情况，进行的了解、核实和评价。公务员法明确规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”德，能，勤，绩，廉五个方面综合体现了公务员的素质及其履行岗位职责的情况，是一种概括性的表述。1.德，是指公务员的思想政治素质，职业道德、社会公德和个人品德。2.能，是指公务员从事本职工作所需要具备的业务素质和工作能力。3.勤，是指公务员的责任心、工作态度、工作作风和勤奋精神。4.绩，是指公务员的工作实绩。5.廉，是指公务员的廉洁自律等情况。对公务员的考核要着重考核工作实绩，把工作实绩作为评价公务员的主要依据。对领导成员公务员的考核，要按照体现系统性、针对性、科学性、可操作性，抓紧制定并实施体现科学发展观和正确政绩观要求的干部综合考核评价标准。考核是国家机关公务员管理的重要环节，建立和健全公务员考核制度具有非常重要的意义。1.有利于客观公正的评价公务员。2.有利于对公务员的严格管理和监督。3.为公务员管理的其他环节提供了依据三我国公务员制度的特征 1.决策过程分析。中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程， 在不断探索中积累经验。 渐进的过程实际上就是一个不断学习和实践、不断反馈和调整的过程。渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性后果；有利于社会的稳定和各项事业的稳步推进。 2.制度特色分析。中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着本质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着本质的区别，主要表现在以下几个方面：坚持党的基本路线，不搞 “政治中立”的原则；坚持党管干部的原则；不搞“两官分途”；坚持为全心全意人民服务的宗旨。 中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法，所以与之相配套的制度体系还必须在执行过程中发展和完善，并逐渐优化。 3.实践意义。西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。英国诺斯科特和杜威廉的关于建立英国常任文官制度的报告、美国的彭德尔顿法，最重要的意义表现在于其确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，标志着现代文官制度在英美两国的形成，建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。 我们过去的干部任用方式极为单一，在人才的录用和晋升上基本上是以资历和情感为依据，缺乏科学、民主的考核，更谈不上科学的绩效管理和评测。在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位，造成了人才的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。 随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。到目前为止，通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过数十万人。其中不仅有一般的政府工作人员，而且还包括一些司局一级甚至厅级的政府高级公务员。尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在，但应该清醒地看到，这些问题多表现于技术和操作层面，随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善，有利于人才脱颖而出的良性环境正在逐步形成。 四我国现行公务员制度存在的问题：1.公务员系统的“多入口”问题：根据法律规定，我国公务员系统有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务；三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。 这种制度规定尽管考虑到了具体国情，但是也带来一定问题。问题主要出在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任呢？如何保障调任者的素质？目前对于所谓一定的程序和办法并没有明确的规定，而是比较模糊的“先考核后培训”，没有引入竞争机制。针对这种情况，我认为首先应该扩大考任比例，除了高级领导职务外都应该采用考试录用的办法；在此基础上可以对少数调任者采用科学、规范的考核程序以“准入”，并制定相关的法规，使“调任”这个“入口”有章可循。 2.考核问题：考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定尚不完备严密，使得这一制度的效力并不十分突出。1.考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管国家公务员考核暂行规定对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；2.等次少。三个等次，优秀占10%15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。3.考核方法较为单一，绝大多数采用的都是写评语的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。4.监督体系不完善。首先，在我们的录用考试中，监督部门与考试主管部门责权不清，监督部门不了解考试录用业务，监督范围、监督内容、监督手段不明确，很难与考试主管部门协调。其次，监督环节也存在问题，如缺乏相应的部门随时监控录用考试的实施过程，缺乏对用人单位贯彻考试制度情况的监督。再次，对考试录用的事前监督、事中监督缺乏具体要求，着重强调的是事后监督。而在公务员录取过程中，录用考试前和考试中的准备工作十分关键，监督机制能否起到良好的作用至关重要。3.政治社会等消极因素的制约问题： 要通过建立国家公务员制度来实现政府廉洁、高效等目标，仅仅设计建立一整套精良的公务员制度的运行机制是不够的，精良的运行机制要充分发挥其效用还需要一系列的政治、经济、文化条件。目前正处于新旧体制转换的艰难过程中，很多消极因素制约了公务员制度科学价值的实现。 1.政府职能转变滞后，机构改革仍在进行之中。行政管理体制改革的核心是转变政府职能，并在此前提下积极进行机构改革，定职能、定机构、定编制。只有这些工作完成之后职位分类、考试录用、考核与培训等环节才能全面地、有效地运转。2.缺乏良好的社会竞争氛围。随着改革的逐步深入，人们的竞争意识逐步增强，竞争环境大为改善。但是总体上仍缺乏良好的社会竞争氛围。3.僵化的户籍制度、落后的社会保障体制成为推行公务员制度的拦路虎和绊脚石。目前社会保障体制改革的方向之一就是走向社会化，但是这一进程在短期内不可能一蹴而就。目前养老、住房的改革进展较快，而医疗、失业保险的社会化改革进展较慢。这些在某种程度上仍然妨碍人才的流动和公平的参与职业竞争。 4.公务员制度的核心特征之一是法治管理和功绩制原则，这就需要契约观念、工具理性等现代价值观念。我国由于传承了传统社会的等级观念、身份观念和人治色彩。这些前现代的文化特征使公务员制度科学价值的发挥受到极大的制约。 五.国国家公务员制度展望 1.发展的现实背景分析。当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈。这种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。因此，培养造就大批适应国际竞争挑战的高素质行政管理人才刻不容缓，提高公务员素质特别是驾驭全局的领导决策能力和协调能力，对于趋利避害、保证经济社会平稳快速发展意义重大。 在国内，改革、发展和稳定已成为我们工作的主题。今后五至十年，是我国发展的一个大机遇，以完善社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，政府所处的环境将发生重大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关系。 不断变化的经济社会环境使公务员制度面临新的考验。市场活动的多种诱惑，增加了权钱交易的机会，如何保持公务员的廉洁，使公务员制度面临更为严峻的考验；此外，机构人员精简，政府职能的转变，在这种情况下如何提高办事效率，也使公务员制度面临新的考验。 人民群众对政府服务的要求越来越高，对公务员管理提出了新的要求。人民物质生活水平、文化素质的改善和提高，社会主义政治民主意识逐渐增强，人民群众对公共服务的要求越来越高。在公共事务的管理上，要求有更多的知情权、参与权、选择权、监督权和自主权。要求政府在履行和完成“执法”和“管理”的职能和任务中，必须依法行政、从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取得成绩，建设廉政、勤政、务实、高效政府。它对于密切政府与人民群众的关系、树立政府形象以及进一步建设社会主义民主政治具有重大的意义。 2.公共管理和服务选择分析。20余年的经济发展以及经济体制的改革和发展，中国已走上有中国特色的社会主义市场经济。与此相适应的是，中国政府开始了各方面的治道变革进程：从无限的政府走向有限的政府、从人治的政府走向法治的政府、从集权的政府走向分权的政府、从专政的政府走向民主的政府、从封闭的政府走向开放的政府。这些已经表明，中国政府随着改革进程的深入，传统的官僚制模式特征正在逐渐弱化，取而代之的是典型的公共管理与服务模式的特征。这种特征将随着中国社会主义市场的发展和完善更加明显，逐渐成为一种必然的趋势。需要指出的是，经济以及经济体制的“市场化”本身就意味着政府治道变革的“市场化”。在这里隐含着两个趋势，一种是“公共部门向市场化发展的趋势”，另“一种趋势是脱离官僚制”。市场化使政府收缩已经毫无疑义，但是“政府和公共服务对于经济成就和社会凝聚力来说是必可少的”。要解决这一矛盾，从发达国家的实践和经验来看，对公共管理和服务的选择似乎是政府改革与治道变革的必然。这是因为，公共管理和服务的市场导向、行政的弹性、参与性等可以更好地顺应和适应市场经济的发展，并能够推动它的发展；而且，它对于满足民主政治的发展和需要具有独到的促进的作用，更能体现政府是纳税人的政府，为民众参与民主政治提供了一个较好的平台，更加合乎民众对政治的胃口。 3.完善国家公务员制度的指导思想和目标任务。党的“十七”大目标的提出以及上述我国政府对公共管理与服务的选择，要求我国今后必须进一步加快完善我国的国家公务员制度。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，结合经济体制和行政体制改革，适应先进生产力发展的要求，解放思想，深化改革，增强制度活力；按照先进文化的前进方向，紧跟时代，狠抓队伍建设，不断提高干部队伍素质；深入了解人民群众的需要，开拓创新，改进和增强公共管理与服务。 具体说来，今后一段时期完善国家公务员制度的重点应有四个方面：一是增强制度活力。主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。推行部分职务实行聘任制的试点，探索主办人员与辅办人员不同的管理办法。改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评的环境，公示考核结果。完善公务员竞争上岗、公开选拔、群众参与选拔制度，保证人才选拔工作的公正性、科学性、民主性。继续规范和完善国家公务员选调制度，层层落实，牢牢把关，民主评选、校院推荐、科学招考、组织考察，从高校选调有志于公务员事业的优秀毕业生进入公共服务部门，统一管理、下放锻炼、跟踪培养。采用雇佣制，打破政府传统的录用人员办法，引入了市场化、契约化的概念和做法，解决人员能进不能出、终身制和不合理流动的问题，不断增强公务员队伍的生机与活力。二是提高队伍素质，加快造就高素质专业化公务员队伍。创新、完善公务员考试录用制度，严把 “进口”，要经过多次考试，层层筛选，选拔优秀人才进入公务员队伍。根据公务员职业发展加强培训，研究公务员的成长规律，为他们的职业发展明确阶梯和目标，并针对个人情况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么。按照从严治政、依法行政、政务公开的要求，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。要根据加入世贸组织对行政管理提出的新要求进行培