（行政管理专业论文）我国非政府组织参与公共危机管理机制探索.pdf

摘要 摘要 在构建社会主义和谐社会的时代背景下，公共危机管理能力成为检验政府执政 水平的重要指标，但是政府作为单一主导者的弊端却日益凸显。伴随着多元共治理 论的提出，现代公共危机的管理的主体将不仅指政府，非政府组织也正在成为一股 重要的参与和协作的力量。非政府组织不仅以市场失灵、政府失灵以及公民社会发 展等多种理论获得支持，实践中非政府组织由于自身的特点和优势，参与到我国公 共危机管理具有必然性和现实可能性，它可以通过在公共危机发生前进行宣传与预 警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反 馈等发挥着重要作用。但是，在参与公共危机管理中，我国非政府组织面临很多困 境，如法律、能力等方面。因此，要实现公共危机的有效治理，需要建立政府与非 政府组织之间相互信任的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺 陷，在非政府组织内部建立完整的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保 障，为非政府组织参与治理提供助力。 关键词：公共危机，公共危机管理，非政府组织，参与机制探索 中文文摘 中文文摘 经过改革丌放三十年的发展，目前我国正处在社会主义现代化建设的关键时期。 在社会主义市场经济快速发展，改革开放力度与深度不断加大的形势下，因各种各 样的矛盾和问题引发的程度不同的危机事件，将不可避免地发生。而如今的公共危 机管理将不仅仅限于政府危机管理，包括非政府组织等社会单位在内的主体也被纳 入危机管理的主体范围。非政府组织作为一种特殊的社会实体，必将能够有效地聚 集国际和国内，政府和社会的资源，在危机管理中起到重要的作用。 本文以我国非政府组织参与公共危机管理机制探索为题，从公共危机管理、非 政府组织的内涵与特征入手，概括性地介绍了公共危机管理的阶段划分以及非政府 组织在各个危机管理阶段的作用，分析了我国非政府组织发展的现状，提出我国非 政府组织参与公共危机管理所面临的困境，进而探讨我国非政府组织参与公共危机 管理新机制的构建。 从全文来看，主要分为五个部分： 第一部分是绪论。首先，介绍了本文的研究背景与意义。在我国社会面临转型 期和全球化浪潮的形势下，危机不仅多发而且情形更为复杂，单凭政府的力量己无 力解决，需要引入非政府组织等社会组织的参与。如何有效地控制与处理这些危机 事件，是一个紧迫的现实问题。构建非政府组织参与公共危机管理的新机制，对于 我国对危机的有效治理，具有重大的现实意义。其次，介绍了国内外对该研究领域 的研究现状。从对国内外研究现状的分析中，找出了一些研究领域的空白，以国内 外学者的研究为理论基础，对构建非政府组织参与公共危机管理新机制问题展开研 究。 第二部分是公共危机管理中的非政府组织。包括两个方面的内容：首先，进行 了相关概念的界定与特征分析。在查阅相关文献的基础上，提出了公共危机的含义 以及公共危机产生的原因，这是研究的起点，因为要防范危机和控制危机，就必须 研究公共危机发生的诱因。接下来介绍了公共危机管理的内涵与特征，对公共危机 特征的分析，为之后的论述做了理论铺垫。然后对非政府组织的内涵与特征进行了 简要介绍，包括非政府组织研究领域进入中国，我国非政府组织的情况以及分类。 其次，对与本文有关的理论进行概述。包括公共危机管理的阶段划分理论，非政府 v 福建师范大学管理学硕士学位论文 组织参与公共危机管理的理论基础、必要性与现实可能性，非政府组织与政府组织 在参与公共危机管理过程中的区别，为全文的研究做好理论铺垫。 第三部分是我国公共危机管理过程中的非政府组织参与。该部分分为三个方面： 首先，介绍了我国非政府组织参与公共危机管理的现状，指出我国在改革丌放之后， 非政府组织的数量与质量均得到迅速发展，我国非政府组织开始逐步参与到公共危 机管理过程中。其次，阐明了非政府组织在公共危机管理各阶段中的功能，包括在 危机预警阶段的功能、危机处理阶段的功能以及危机善后恢复阶段的功能。最后， 分析了我国非政府组织参与公共危机管理的困境。我国公民社会发展不健全，志愿 者队伍较少，限制了非政府组织的发展。历史上“全能政府”遗留下来的弊端，使 政府长期忽视了非政府组织的作用，进而造成政府部门与非政府组织之间沟通、协 作机制的缺失。另外还有对非政府组织的法律监管体系还不健全，客观上给非政府 组织的违法行为留下法律漏洞。非政府组织内部管理水平仍比较低，组织机构松散， 人员缺乏凝聚力；资金筹措能力不足，面临经费短缺困境；人才缺乏与流失较为严 重。这些问题造成非政府组织自身生存发展能力薄弱，专业救援能力不强。 第四部分是对我国非政府组织参与公共危机管理新机制构建的探讨。针对我国 非政府组织参与公共危机管理的困境，构建适合非政府组织有效参与、适合我国国 情的危机管理机制，已成为一项刻不容缓的任务。主要从非政府组织参与公共危机 管理的外部环境、提高我国非政府组织自身能力和加强与国际非政府组织的交流合 作三个方面进行论述。首先，在非政府组织的外部环境上，要建立政府与非政府组 织良性互动的危机应对机制，政府与非政府组织双方要相互的信任，互相取得对方 的支持，政府有选择的退让，非政府组织有选择的进入，才能建立良性互动危机协 作机制：要培育社会公共意识，强化参与意识与志愿精神，只有公民具备参与意识， 才能积极行使政治权利，这样当公共危机来临时，社会公众才会自发自觉地协同非 政府组织共同应对危机，提高社会的危机自救能力；要健全相关法律体系与监督制 度，优化非政府组织参与危机管理的法制环境，通过完善立法与监督机制，保证非 政府组织参与公共危机治理的科学性与规范性。其次，在提高非政府组织自身能力 上，要加强非政府组织的理念建构，通过确立非政府组织的目标与方向，进而确定 非政府组织的社会责任；要建立非政府组织内部的危机应对机制，深化专业治理能 力建设，非政府组织内部必须加强管理，做好制度建设，吸引人才，才能提高专业 治理能力。最后，在非政府组织的国际合作上，既要对国际非政府组织进行甄别， v i 中文文摘 排除对我国社会稳定与国家安全有不利影响的组织，也要加强与国际非政府组织的 交流合作，学习国外先进技术经验，结合我国实际情况，制定出一套适合我国的危 机治理机制。 第五部分是结论，总结全文。面对同益复杂的形势，与随时可能发生的公共危 机，急需提高我国公共危机管理的水平，构建我国非政府组织参与公共危机管理的 有效机制。 v i l 摘要 a b s t r a c t b u i l d i n g ah a r m o n i o u ss o c i a l i s t s o c i e t yi nt h ec o n t e x to ft i m e ，t h ec r i s i s m a n a g e m e n tc a p a c i t y o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nb e c o m e sat e s to ft h el e v e lo ft h e i m p o r t a n ti n d i c a t o r s ，b u tt h ed r a w b a c k so f t h eg o v e r n m e n tw h i c hi sas i n g l el e a d e rh a s b e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t a st h ea d v a n c e m e n to fm u l t i c u l t u r a lt h e o r y , t h em a i n b o d yo fm o d e mp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tw i l ln o to n l yr e f e rt ot h eg o v e r n m e n t ，b u ta l s o n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sw h i c hi sb e c o m i n ga ni m p o r t a n tf o r c eo fp a r t i c i p a t i o n a n dc o l l a b o r a t i o n n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sg a i n st h es u p p o r to fm a r k e tf a i l u r e ， g o v e r n m e n tf a i l u r e ，a sw e l la sl o t so ft h e o r i e so ft h ed e v e l o p m e n to fc i v i ls o c i e t y ，i n p r a c t i c ei th a st h ep u b l i cn e c e s s i t ya n dr e a lp o s s i b i l i t yo fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t op a r t i c i p a t ei n c r i s i sm a n a g e m e n to fo u rc o u n t r yb e c a u s eo ft h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c s a n da d v a n t a g e s ，a n di tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei na w a r e n e s sa n d e a r l yw a r n i n gb e f o r e t h ep u b l i cc r i s i s ，m o b i l i z a t i o na n di n t e g r a t i o nb fs o c i e t yw h e nt h ep u b l i cc r i s i s ，c a r r y i n g o u tr e m e d i a l r e p a i ra n dr e s p o n s et o f e e d b a c ka f t e rt h ep u b l i cc r i s i s h o w e v e r p a r t i c i p a t i n gi np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，n o n - g o v e m m e n m lo r g a n i z a t i o n si no u rc o u n t r y i sf a c i n gal o to fd i f f i c u l t i e s ，s u c ha sl a w s ，。p o w e r sa n ds oo n t h e r e f o r e ，i no r d e rt o a c h i e v ee f f e c t i v em a n a g e m e n to fp u b l i cc r i s i s ，i ti ss u g g e s t e dt ob u i l dm u t u a lt r u s ta n d p a r t n e r s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，t h e nt oc r e a t ea g o o di n t e r a c t i v er e s p o n s em e c h a n i s m s ；t oo v e r c o m ei n s t i t u t i o n a ld e f i c i e n c i e s ，t o e s t a b l i s hac o m p l e t ec r i s i sr e s p o n s em e c h a n i s m si nt h ei n t e r n a l n o n g o v e m m e n t a l o r g a n i z a t i o n s ，a sw e l la st oc r e a t eag o o d a t m o s p h e r eo fp u b l i co p i n i o na n dp r o t e c t i o no f t h es y s t e m ，t op r o v i d et h ei m p e t u st op a r t i c i p a t ei ng o v e m a n c ef o rn o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s k e y w o r d s ：p u b l i cc r i s i s ，p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ， n g o ， e x p l o r a t i o no fp a r t i c i p a t i n gm e c h a n i s m 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 本人( 姓名) 越查蜂学号星q q 鱼q ! 垒至专业短亟筻理 所呈 交的学位论文( 论文题目：我国非政府组织参与公共危机管理机制探索) 是本人在导师指导下，独立进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所 知，除论文中已特别标明引用和致谢的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本论文的研究工作做出贡 献的个人或集体，均己在论文中作了明确说明并表示谢意，由此产生的 一切法律结果均由本人承担。 本人完全了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 福建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许论文被 查阅和借阅；本人授权福建师范大学可以将本学位论文的全部或部分内 容采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文，并按国家 有关规定，向有关部门或机构( 如国家图书馆、中国科学技术信息研究 所等) 送交学位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 艚撕躲虏侈修 辩醐。彳叫脚 绪论 研究背景与意义 绪论 当今世界是一个危机处处潜伏并多发的世界。在国外，有美国的“卡特里娜 飓风，有印度洋海啸灾难：在国内，有2 0 0 8 年初持续时间超过半月、影响范围遍及 大半个中国的冰雪灾害，有2 0 0 8 年5 月1 2 日震惊世界的四j i l 汶川特大地震灾害等 等。这一系列的危机事件表明，现代社会在经济快速发展与社会进步的同时，仍然 十分脆弱，无论是发达国家，还是发展中国家，没有一个国家是绝对安全的，各种 各样的公共危机随时都可能发生。综观世界各国发展的历史可以看出，各国危机管 理能力的强弱，以及能否不断战胜危机直接关系到这个国家的发展。随着时代的进 步，一个国家如果不及时地提高自己的控制危机、处理危机的能力，迟早会受到危 机的惩罚。经过改革开放三十年的发展，目前我国正处在社会主义现代化建设的关 键时期。在社会主义市场经济快速发展，改革开放力度与深度不断加大的形势下， 因各种各样的矛盾和问题引发的程度不同的危机事件，将不可避免地发生。如何有 效地控制与处理这些危机事件，是一个紧迫的现实问题。另外，随着经济全球化浪 潮的兴起，危机事件逐步跨越国界，出现了全球蔓延的趋势，人们逐渐意识到，单 凭政府自身力量已经无法快速、高效地解决公共危机事件。 随着政府局限性的日益暴露，人们终于发现政府存在着“失灵的可能。所谓 “政府失灵”，是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效 率的决策或不能实施改善经济效率的决策。因为社会成员对公共服务的需求是多种 多样的，政府能够做到满足大部分公众的需求，却无法做到满足所有社会成员的个 性化需要。这样，可能导致政府的有些决策效果不仅无法改善社会福利，反而削弱 了。也就是说，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，是无法达到资源配置的最优化。 尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。这 时，随着对公共危机研究的深入，学者们意识到危机管理的主体也不能仅仅只是政 府，包括非政府组织等社会单位在内的主体也应该被纳入危机管理的主体范围。公 共危机管理是一个调动全社会公共资源应对危机的管理过程，而非政府组织作为一 种特殊的社会实体，必将能够有效地聚集国际和国内，政府和社会的资源，在危机 福建师范大学管理学硕士学位论文 管理中起到重要的作用。因此，在公共危机管理过程中，如何充分发挥非政府组织 的作用，直接关系到公共危机事件的处理结果与社会稳定有序发展。 但是，非政府组织要有效参与公共危机管理，必须有一个前提，就是非政府组 织的发展已经成熟。因为只有成熟的非政府组织，才能在公共危机管理中，更加充 分地调动社会资源。然而在我国，由于历史上曾实行全面的计划经济体制，2 0 世纪 5 0 年代，全能主义在中国达到了空前的程度。政府成了管一切的政府，拥有无限权 力，也被期望履行无限的责任。随着3 0 年的改革开放，计划经济体制逐步瓦解，政 府的全能主义体制也逐渐解体。政府首先退出了企业的微观管理，继而放宽了文化 限制。但是由于计划经济体制的影响深远，短时间内仍无法完全摆脱其留下的烙印， “全能形政府的色彩仍没有完全褪去。正是由于“全能政府”的大包大揽，客观 上影响了我国非政府组织的发展，造成我国非政府组织力量的薄弱，使其在参与公 共危机管理的过程中遇到了许多困境。要使我国非政府组织在公共危机管理中发挥 应有的作用，就必须摆脱这些困境，培育成熟的非政府组织，构建非政府组织参与 公共危机管理的新机制。 国内外相关领域研究现状 随着经济的发展与社会进步，全球化浪潮的兴起，社会中的利益冲突与矛盾越 来越多，再加上一些自然灾害的影响，公共危机爆发的频率在逐步提高，对社会的 危害性也在逐步增强，人们逐渐意识到公共危机的管理是一个重大问题，处理结果 的好坏，直接关系到社会的稳定与国家安全。因此，越来越多的学者对这一领域开 展了研究。他们分别运用有关社会学、管理学、政治学，经济学和法学等领域的理 论，从不同的角度来研究公共危机、公共危机管理、非政府组织的内涵与外延、非 政府组织参与公共危机管理的作用。这些学者的研究为构建非政府组织参与公共危 机管理的新机制提供了理论基础。 ( 一) 关于公共危机与非政府组织的内涵与特征 国外的研究主要有： 罗伯特希斯在其危机管理一书中指出：“公共危机是某种紧迫的形势，这 种紧迫形势，能对对决策主体的根本目标产生威胁，而且留给决策主体做出决策的 时间有限，这种紧迫形势的发生通常不可预料。 罗森尔塔等人认为公共危机指威胁到社会系统基本价值体系，影响到社会行为 绪论 准则架构，并且在不确定性极高和时间压力的情况下，迫使管理者做出关键决策的 事件。 美国学者杰勒德克拉克在发展中国家的非政府组织与政治一文中阐明： 非政府组织是私人的、非营利的职业组织，有着独特的法律特点，关注公众福利目 标。 国内的研究主要有： 吴宜蓁在危机传播公共关系与语义观点的理论与实证一书中，指出公 共危机就是一种紧急事件，其爆发通常实在毫无预警的情况下，若不立即做出有效 决策、将紧急的状况加以控制与排除，就可能严重威胁到组织的生存与发展。 张成福在社会突发事件管理：全面整合的模式与中国的战略选择一文中认 为公共危机是两个或两个以上的社会系统中的统一体，为了追求各自的目标和利益 而形成的直接的和公开的冲突，一方企图剥夺、控制或消灭另一方，或者禁止对方 达到目标，并因这种冲突而导致的一种紧张状态。 赵黎青在非政府组织与可持续发展一书中介绍了非政府组织的七个基本点： 1 非政府与自主管理的；2 合法的：3 既不是宗教团体，也不是种族团体：4 非政党 性质；5 非营利的；6 具有社会公益性；7 志愿性。 ( 二) 关于公共危机管理的阶段划分 国外的相关研究有斯蒂文芬克的征兆期、发作期、延续期与痊愈期四阶段划 分理论：米特罗夫的信号侦测、探测与预防、损害控制、恢复、学习五阶段划分理 论等。其中以罗伯特希斯的四阶段划分理论最为著名。罗伯特希斯把公共危机 管理全过程划分为危机缩减、危机预备、危机反应以及危机恢复四个阶段，并以此 为基础，提出了4 r 模型用于指导危机管理工作，认为有效的危机管理是对4 r 模型 所有方面的全面整合。 国内学者对公共危机管理阶段划分的研究中，薛澜等人的危机管理五阶段理论 较为著名，包括危机预警阶段；危机识别阶段；危机隔离阶段；危机管理阶段；危 机后处理阶段。他们提出，要根据危机不同阶段的特征，采取有效的治理策略，才 能避免危机恶化。 ( 三) 关于我国非政府组织参与危机治理的困境 我国学者李松林等人在建立和完善我国n g o 监督机制基于“多元共治” 模式的构想中，主要对我国非政府组织的监督机制存在的问题进行研究，提出了 福建师范大学管理学硕士学位论文 以“多元共治”为模式的监督机制。 何云峰等人在当前我国非政府组织发展面临的主要问题一文中分析了我国 非政府组织的发展现状以及所面临的主要问题，提出以培育非政府组织的发展来促 进公民社会的发展，推动民主政治建设进程。 ( 四) 关于构建非政府组织参与公共危机治理机制 詹姆斯n 罗西瑙在没有政府的治理一书中介绍了治理的理念，提出治 理主体不仅包括政府，同时也包含非正式、非政府的组织，随着治理范围的扩大， 各色人等和各类组织都得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。 曹现强等人在危机管理中多元参与主体的权责机制分析一文中认为，危机 各参与主体权力责任机制的构建是危机管理的核心问题，构建非政府组织参与危机 管理，必须首先要明晰各方主体的权责。 从已有的相关研究来看，国内外学术界对非政府组织参与公共危机管理机制的研究 大多是在宏观层面和理论性的研究，主要集中在对公共危机、公共危机管理、非政 府组织等内涵的分析、我国非政府组织发展状况、非政府组织在我国公共危机管理 过程各阶段所起的作用及其缺陷与不足等方面。而对微观层面的构建非政府组织有 效参与公共危机管理的研究和实证性的分析还比较少，尤其是结合我国国情来分析 的更为少见。因此，本文将从公共危机管理与非政府组织的内涵与特征着手，分析 我国非政府组织的发展现状，指出非政府组织参与公共危机管理的困境，结合我国 的实际情况，进而提出非政府组织参与公共危机管理的新机制。希望本文的研究建 议，能够对我国非政府组织有效参与公共危机管理有所帮助。 第一章公共危机管理中的非政府组织 第一章公共危机管理中的非政府组织 第一节相关概念界定与特征分析 当今世界，经济社会发展进程日趋加快，科技发展日新月异，各种新情况、新 矛盾层出不穷，公共危机事件时有发生。仅2 0 0 8 年上半年，我国就先后发生了几起 较为严重的公共危机事件，如2 0 0 8 年春节前后一场5 0 年不遇的前后持续近一个月 的雨雪冰冻灾害：3 月中旬，在拉萨、甘肃甘南藏族自治州和四川阿坝县发生极少 数不法分子打砸抢烧严重暴力犯罪事件；5 月1 2 日我国四川汶川发生的里氏8 0 级 大地震等。公共危机事件的发生，给我国社会造成的损失是巨大的，仅自然灾害一 项，近十年，我国已经成为继日本和美国之后世界上第三个灾害损失最为严重的国 家，经济损失超过了2 万亿元人民币，每年所影响的人数达到数百万。 一、公共危机的概念及诱因 对危机的研究最初兴起于2 0 世纪6 0 年代。随着研究的深入，“危机 一词的含 义不断扩展，它适用的对象也不断扩大。至今，对危机的概念仍没有一个公认的定 义，大多都是些“仁者见仁，智者见智”的探讨。从学术研究的角度看，学者们对 危机的定义已经达到1 0 0 多种。之所以有这么多的定义，是因为他们对危机定义时 视角的不同，表述的方法也有差异。综合起来看，危机是指个人、群体或者组织由 于突发事件的出现，而受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。雪一般 具有突发性、紧急性、威胁性等显著特征。而公共危机是指由于内部或外部高度不 确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。 简而言之就是一个事件突然发生，并在短时间内对公众的正常生活工作以至生命财 产构成威胁的状态。 公共危机的发生都是有原因的，我们要学会防范危机和控制危机，就必须研究 公共危机发生的诱因。诱发公共危机产生的原因有： 第一，社会因素。实践证明，社会因素是诱使公共危机产生的主要因素。由社 “北京青年 f 2 0 0 5 年l o 月1 3 日第2 9 版 。龚维斌公共危机管理的内涵及e 特点【j 】西南政法大学学报，2 0 0 4 ，3 ：p 7 1 2 ”二l ：晓成论公共危机全球化趋势【j 】社会科学，2 0 0 4 ，6 ：i 3 5 7 福建师范大学管理学硕士学位论文 会因素引发的公共危机较为常见。利益的重新分配和社会权力的不断轮转，都是在 社会变革时期发生的，这也是社会变革的实质。公共危机就通常发生在社会发展与 变革最为激烈的时期。旧的制度和结构的打破与新的结构与制度的建立都或多或少 地伴随着一定的社会震荡与动荡，不会是风平浪静的。 第二，组织因素。组织因素也是引发公共危机爆发的重要因素。通常认为，组 织包括两个大类：一类是公共管理体系中的组织，也就是政府及其各级管理部门， 也即有着公共权力的组织；另一类是经济运行体系中的组织，主要有企业及经济法 人组织。各级政府及其职能部门拥有广泛的公共权力，是社会的统治者，管理着整 个社会的运行秩序。政府的公共权力来源于人民，代表人民行使权力，因此，公众 评价和考量政府能力和形象通常是通过政府行政过程是否合法和行政效果是否有效 这两个重要的指标来进行。政府组织一旦出现程序不合法与行政不作为，就有可能 诱发公共危机。经济组织诱发的公共危机多与严重的违法经营、假冒伪劣产品和重 大的安全事故有关。 第三，自然环境与资源因素。人类生存、发展的历史实质上就是人类社会同自 然社会相互作用、共同发展和不断进化的历史。马克思主义自然观认为，人是自然 界的一部分，同时人可以能动地反作用于自然界，影响着自然生态环境的演化，成 为自然界演化发展中的重要因素。在人与自然互动的进程中，一方面，人类社会产 生了巨大的文明成果，另一方面，也因为人类对自然界的消极反作用，使资源遭到 掠夺性的开采，环境被无情的破坏。我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家 之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2 亿左 右，约占全国人口的l 7 ，自然灾害在我国有着较强的社会性。随着经济建设的发 展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有7 0 以上的大城市、半数以上的人口、7 5 以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部 地区。 总之，诱发公共危机产生的原因较为多样与复杂，除了上述几种诱因外，还有 其他一些因素，如因地震、洪水等自然原因；因经济危机等经济原因；因政局动荡、 大规模游行等政治原因；因民族冲突、宗族械斗等社会原因。但是，尽管公共危机 的诱因千差力别，但有一点是共同的，即公共危机所涉及的对象不是单个的个人， 而是社会大众。 第一章公共危机管理中的非政府组织 二、公共危机管理的内涵与特征 对于危机管理的概念，各个学者的定义不一。有的学者认为“危机管理是一门 研究为什么人为造成的危机会发生，什么样的步骤或方法可以避免这些危机的发生， 一旦危机发生，如何控制危机的发展和消除危机的影响的学科”。有的学者认为“危 机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、 减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的”。 所以，简单地说，公共危 机治理是指危机发生时，政府、非政府组织等管理主体通过预测、识别、可能遭受 的危机，采取防备措施，使危机的不利影响最小化的过程。政府、非政府组织等主 体在危机产生发展的各个阶段，通过采取一系列危机控制的有效措施，做到对危机 的预防、预警、控制和化解。公共危机管理主体主要是政府、非政府组织等公共部 门，但严格地说，包括企业等营利组织以及公民个人都可以成为公共危机管理主体。 另外，公共危机管理的重点在预防。危机具有危害性特点，一旦爆发，将给社会造 成巨大损害，所以理想的状态是从根本上预防危机的发生或当有潜在的危机时，就 立即采取对策，将其控制在萌芽之中，防止危机进一步发展。公共危机管理的功能 除了预防危机，还包括危机发生后及时化解危机。危机一旦发生，就应及时介入， 采取有效的危机化解措施，把危机的损害减小到最低程度。 公共危机管理有几个较为明显的特征： 首先，具有社会公共性。一方面，公共危机的危害具有社会性。公共危机能够 对特定社会系统的稳定发展产生严重威胁，对整个社会的公共利益造成损害。即使 一些危机的危害范围不在普通大众领域，但是由于信息网络技术的快速发展，信息 交流传递更为方便快捷，这些危机的消息也会通过信息网络快速传播，最终使危机 成为社会公众关注的焦点，间接地把社会公众变为危机事件的利益相关人，无形之 中把危机的影响范围扩大了。影响范围扩大的危机如果得不到有效的治理，将不仅 造成更严重的损害，而且会使危机管理者的公众形象受损。因此，公共危机管理者 必须采取有力措施，及时调动社会资源，积极应对和化解危机事件，并把危机给公 众心理带来的不利影响尽快消除。另一方面，公共危机管理者的行为具有公共性。 公共危机管理者处理公共危机的过程中，追求的是社会公正和安全与社会秩序的稳 定，关注的是公共利益、社会大众的利益，而不是为公共危机管理者自己谋利。 。鲍勇剑陈丌助危机管理当最坏的情况发生时【m 】| ：海：复旦大学出版社，2 0 0 3 ：p 2 0 - 2 5 。苏 1 ；伦危机管理一现代企业失议管理手册 m i 中国纺织出版社，2 0 0 0 福建师范大学管理学硕士学位论文 其次，公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的。社会上的各个不同单位、 组织都可能成为公共危机的管理主体。特别是影响范围大的公共危机，单凭某一个 危机管理者的力量是无法解决的，这就需要社会各个领域的单位、组织公共参与到 机管理中。而且，当公共危机发生时，不同单位、组织具有共同的利益，他们都不 愿意看到共同利益受损，为了共同的利益，加上如果组织动员得当，它们都愿意加 入到公共危机管理中来。因此，公共危机管理的外部环境不是相互竞争相互排斥的， 而是开放、非竞争的。 再次，公共危机管理具有应急性。面对突然爆发的公共危机，危机管理者往往 没有充裕的时间进行充分的决策部署，而且有些公共危机爆发前的征兆并不明显， 难以做出准确的预测。在短暂的时间内，面对难以确定而又存在严重危害性的危机， 公共危机管理必须应急处置，在最短时间内做出最优决策，并承担决策失误可能带 来的巨大风险。同时，危机事件发生之后的处理程序也必须紧张而有序。 最后，公共危机管理是一个系统工程。面对随时可能发生的公共危机，公共危 机管理要涉及大范围的物资、人员调配，对危机处理，也必须动员、组织社会力量 的共同参与。从公共危机管理实施的过程看，它包括建立机构、培训人员、建章立 制、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众多环节。 公共危机管理，就是对不确定的自然和社会灾难现象的系统管理。因此，可以说 公共危机管理是一个系统性很强的管理过程。 三、非政府组织的内涵与特性 “非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n ) 简称n g o ”这一术语是1 9 4 6 年在联合国被首次使用的，它是一种新兴的组织形式和社会行为体。但是远在这一 术语出现之前，就已有非政府组织存在，如牛津饥荒救济委员会( 亦称乐施会) 、拯 救儿童基金等，其历史可以追溯到数百年前。1 9 9 5 年，第四届世界妇女大会在北京 召丌，非政府组织这一概念正式进入中国。 尽管非政府组织这一术语至今已约定俗成，广泛流传，但由于世界各国有不同 的国情，因此无论是中国还是其他国家，对非政府组织的定义都不尽相同。但在各 种不同的定义中，一些基本的属性是类似的，即指独立于政府和企业之外的社会组 织。一般说来，“非政府组织是各国民间的团体、联盟或个人，为了促进在政治、经 张成福公共危机管理：伞面整合的模式与中国的战略选择【j 】中国行政管理，2 0 0 3 ，7 ：p 6 - i i 第一章公共危机管理中的非政府组织 济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的合作而建立的一种非 官方的联合体”。 非政府组织具备以下几个特性： 一是组织性。组织性意味着非政府组织内部有一套规章制度，规范了明确的角 色与任务的分配：有职权等级体系，以保证使每个成员的行为与组织目标相符合； 有目标准则，用于评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果。二是民间性， 或称为私有性。这是指在体制上独立于政府，既不是政府体制的组成部分，又不受 制于政府。从理论上说，非政府组织是不需要对政府负责的。正是其民间性，才使 非政府组织区别于政府体制内的组织。三是独立性，或称为自主性。非政府组织不 是政府的一部分，也不隶属于任何私营企业。而且，“从更本质的意义上讲，非政府 组织通常被认为是与国家和营利性企业相对立的”。这种独立性带来了自我管理的 可能性与必然性，表现为组织内部的人事安排、员工招募和解聘、责权分配、资金 筹措与使用j 任务的确定与安排等等方面。四是公益性。许多非政府组织具有公益 性目标，或是建立在人道主义的慈善理念之上，其成员是由具有服务于公众利益的 共同理想的人所组成的。如从事环保、人权、反战、发展及各种全球性问题的非政 府组织，它们的活动与服务是提供公共物品。当然，这并非说其不能从事商业性的 活动或参与市场运作，只是其盈利所得必须用于组织的运作，而不能在组织成员内 部进行利润分配。五是志愿性。这主要是指非政府组织的成员不是由法律要求组成 的，而是以利他主义和奉献精神等价值为导向的，组织也接受一定程度的时间和资 金的自愿捐献。 改革丌放以来，中国非政府组织面临着新的环境与发展机遇。由于我国的公民 社会发展的时间相比西方国家来说比较晚，所以从当前我国非政府组织发展情况看， 中国实际上并不存在那种具有独立法人地位、能够根据自己意愿开展工作的纯粹非 政府组织，但一些在运作机制上不同于政府和企业的社会组织也确实存在。因此鉴 于中国的实际情况，本文中所述的非政府组织主要是指不以营利为目的且具有正式 的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益 性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。 “j 盛红生，贺兵当代国际关系中的“第三者”【m 】北京：时事 i ：版社，2 0 0 4 ：p 2 。j l 费尔南多，a w 旆斯顿困家、市场和公民社会之问的非政府组织，载于何增科主编公民社会和第三部f l u 】 科学 i ：会版礼，2 0 0 0 ：p 2 7 4 “i ：名贤两津中困n g o 的发展分析【j 】管理世界：2 0 0 2 ，8 ：p 3 0 4 3 福建师范大学管理学硕士学位论文 目前我国的非政府组织通常指的是社会团体和民办非企业单位这两种形式。社 会团体和民办非企业单位要成为公共管理组织，需要按照有关规定进行登记，而要 成为公共管理主体，还需经过法律法规授权或行政机关委托。 第二节相关理论的概述 一、公共危机管理的阶段划分理论 国内外学者对突发性危机的循环过程做了大量有针对性的研究，提出了众多的 危机阶段划分理论。如三阶段划分理论，这个理论在西方受到广泛推崇，该理论将 危机管理过程划分为三个阶段危机前、危机与危机后。再如著名危机管理专家 罗伯特希斯的“4 r 四阶段划分理论，即：减少( r e d u c t i o n ) 、预备( r e a d i n e s s ) 、 反应( r e s p o n s e ) 、恢复( r e c o v e r y ) 。我国学者也对危机管理过程做了研究，如薛 澜等人的危机管理五阶段理论。 通过对国内外专家公共危机管理阶段划分研究的借鉴，笔者把公共危机管理过 程分为危机预警、危机处理、危机评估、危机恢复四个阶段。 ( 一) 危机预警阶段 危机管理的第一个阶段就是危机预警。危机预警即通常说的防患于未然，它指 的是对处于潜伏阶段或出现危机苗头时，为防范危机的产生所开展的预警工作。做 好危机预警，要从以下两方面着手：一是要对危机进行有效监测。只有在危机潜伏 期做好危机的检测工作，才能及时遏制危机的爆发。针对不同的公共危机诱因，就 要采取不同的监测的手段和方法。对于由自然因素引起的公共危机，通常可以通过 科学观测仪器的探测，获取自然灾害的第一手资料，然后通过对资料的科学分析， 来了解自然灾害的相关信息，如爆发的强度、时间、可能性等，使公共危机管理者 及时做好应对危机的准备。对于由人为原因引起的公共危机，可以通过社会的调查 研究，透过社会现象分析其本质，掌握社会经济发展过程中凸显的问题和矛盾，对 潜伏的问题和矛盾及时化解。二是要完善危机管理预案。对危机的检测只是让危机 管理者以及社会公众对可能发生的危机做好准备，但是，有的危机虽然经过事先检 测，但仍然无法避免。因此，危机管理者在平时就应做好危机应对预案的制定工作， 并在危机来临时，针对危机的特点，及时对预案进行修正，才能做到有备无患。 张小l9 j 公共部门危机管j c j j _ m 北京：中国人民人学版社，2 0 0 6 ：p 8 1 1 0 第一章公共危机管理中的非政府组织 ( 二) 危机处理阶段 危机处理指的是当危机的爆发无可避免时，在危机持续阶段采取一系列措施对 危机进行有效治理的工作，其目的是把危机造成的损失减小到最低。当公共危机爆 发时，通过采取有效的手段及时对危机加以控制，危机的局势仍有转危为安的可能。 倘若对危机缺乏敏感性，没能意识到危机的存在，进而错误地判断危机的形势，没 有及时采取措施或采取了错误措施的话，公共危机将会持续升级和扩散，严重时可 能造成不可收拾的后果。当公共危机出现升级扩散的趋势时，就需要启动危机紧急 管理预案，动员和调动社会力量、物资，全方位地投入危机处理。 ( 三) 危机评估阶段 危机评估是在危机正确处理并被化解之后，对先前的危机管理进行系统分析与 总结，防止再次发生类似公共危机，为将来的危机积累经验，提高危机治理水平的 一个重要环节。对危机进行评估，首先要对危机产生原因进行调查。通过对危机产 生原因的深入调查，既可以改进工作，预防类似危机的产生，也可以查出相关责任 人的责任轻重并进行处罚。对危机产生原因进行调查，必须要有专人进行，可以成 立一个危机调查小组，并通过制定相关的调查制度，确保该调查小组的独立性。“探 究危机事件诱因需要有一个独立于行政之外的司法体系和独立调查制度，具有相对 的独立性并具有相当的权威性，以公j 下甄别事件的诱因”。其次是要对危机造成的 损害进行评估。危机损害评估既是分清相关责任人责任轻重的依据，也是确定救灾 物资数量以及灾后赔偿数量所必需的。再次是要分析现有危机管理体制和管理方式 的缺漏，找出不足，提出进一步改进与完善公共危机治理的可行性意见，提高危机 管理者的治理水平。 ( 四) 危机恢复阶段 所谓危机的恢复，是指在危机结束后，及时修复与重建危机造成的破坏，恢复 正常的社会秩序，安抚稳定公众心理。危机恢复阶段是完整的公共危机管理所不可 缺少的组成部分，尤其是其具有的独特作用。因为经过之前三个阶段的努力，公共 危机虽然被成功的化解，但是由于公共危机的影响，使社会出现一种持续时间长的 失衡状态。对于这种失衡状态，就需要进行及时的处理解决，否则可能会埋下新危 机的种子，诱发新的公共危机。 对危机恢复期的处理，主要处理好危机的善后事物。即进一步解决一些由危机 薛澜等危机管理一转型期中国面临的挑战【m 】北京：清华人学出版社2 0 0 3 ：p 8 8 福建师范大学管理学硕士学位论文 引发或与危机相关的各种社会问题，巩固危机治理的成果，预防危机的再度发生。 例如在社会方面，包括法律和社会秩序的恢复和重建；物质方面，包括对于受到破 坏的建筑物、道路桥梁、通信设施等进行恢复建设；精神方面，包括对社会公众特 别是危机当事人与受灾者提供精神和心理救助，帮助他们从危机的阴影中走出来， 恢复生活的信心，恢复对社会的信心；组织方面，包括依据危机评估过程中提出的 改进意见，对组织的人员进行更换和补充，健全组织的结构，合理定位组织机构的 职能。总之，危机管理者要做好详尽的危机善后工作，从多方面着手，恢复危机造 成的损害，稳定社会秩序，帮助社会公众建立信心。 二、非政府组织参与公共危机管理的理论基础、必要性与现实可能性 ( 一) 非政府组织参与公共危机管理的理论基础 非政府组织有效地参与公共危机管理，需要一定的理论基础，具体来说，非政 府组织参与公共危机管理的理论基础主要包括以下几种： 第一，市场失灵理论。在自由竞争的市场经济时期，古典经济学家亚当斯密 的国富论被认为是市场经济活动的神圣经典，认为“看不见的手”能够自动协 调供给和需求，单纯依靠市场机制就完全可以实现国民资源的最优配置，使社会福 利最大化。在这一过程中，政府无需发挥太大作用，只需要做好“守夜人”的角色。 实际上，虽然市场机制有其优越性，能够提高社会资源的配置效率，但也不是万能 的，它会造成公共产品供给失衡、贫富分化以及市场垄断等问题，对于公共事务的 处理以及公共产品的供给，市场经济更是无能为力。由于市场本身的缺陷，公共物 品领域常常出现“搭便车 行为，就是由于市场经济自身的缺陷所致。所谓“搭便 车”行为，即指在一个群体里，在自身不支付代价或者代价很少时，借助群体获得 超过自身应获得的利益的行为。 在这种情况下，“理性经济人”所具有的追求成本最小化、效益最大化的本性， 就会毫无遮掩地暴露出来，由于提供公共物品会导致资源配置的损失，他们往往不 愿投资，而是充分利用这种搭便车的行为，为自己谋利益，进而造成公共物品的短 缺。搭便车行为是一种对集体活动具有极大破坏性的行为。它带来的不仅仅是经济 上的个体损失，而