（行政管理专业论文）东部发达地区县级政府财政现状与对策研究——以山东烟台地区为个案.pdf

硕士论文东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 摘要 1 9 9 4 年分税制改革提高了中央财政能力，然而伴生了基层财政困难和地区间财政收 入差距日益扩大等问题。我国财政管理体制的改革己有二十多年，政府间财政转移支付 制度的改革是其中的重要组成部分。财政管理体制在艰难的探索和实践中已逐步走向规 范化，但在运行中仍存在许多问题，特别是在基层政府的县级财政。由于省以下财政体 制还没有很好理顺，县乡两级政府的财政困难与日俱增，收支矛盾日趋扩大，转移支付 改革的艰巨性和复杂性表现更为突出。税收机制没有很好地调节地区间分配。鉴于此， 本文把县级财政为研究着眼点，围绕着财政管理体制的改革与完善，通过深入实地调查 研究，在已有的理论基础上，全面系统分析了现行财政管理体制的现状及改革的必要性、 紧迫性。紧密结合我国的国情，借鉴国外先进作法，进行比较深入的实证分析，提出完 善当前转移支付制度的对策和建议。 文章分成六个部分：第一部分是绪论。简要介绍论文的选题背景和研究意义，界定 本文的研究方法和篇章结构。第二部分是县级财政的发展历程。第三部分是介绍了东部 发达地区县级政府财政的现状分析。第四部分是东部发达地区县级政府财政职能财权与 事权不匹配表现，财政转移支付制度的滞后分析和政府间税收分割的失衡表现。第五部 分是东部发达地区县级政府财政的发展对策研究。第六部分是结束语。 关键词：县级财政转移支付制度县级政府分税制 a b s t r a c t 硕士论文 a b s t r a c t t h er e f o r m so ft h er e v e n u e s h a r i n gs y s t e mh a di m p r o v e dt h ec e n t r a lb u d g e ta b i l i t yi n 19 9 4 b u ti ta s s o c i a t e dt h ef i n a n c i a ls t r a i t so ft h eg r a s s - r o o t su n i ta n dt h eg r a d u a le x p a n d i n g d i f f i c u l t i e so ft h eb u d g e t a r yi n c o m eg a po ft h ed i f f e r e n ta r e a t h e r ei sm o r et h a nt w e n t y y e a r s r e f o r m a t i o no ft h ef i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r y t h eg o v e r n m e n t s t r a n s f e r p a y m e n ts y s t e m r e f o r m a t i o ni st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h a t f i n a n c i a l a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mn o r m a l i z e ss t e pb ys t e pi nt h ed i f f i c u l te x p l o r a t i o na n d t h ep r a c t i c e b u t t h e r ea r eal o to fp r o b l e mi nt h eo p e r a t i o n ，e s p e c i a l l yt h eg o v e r n m e n tf i n a n c eo ft h ec o u n t y l e v e lo ft h eg r a s s r o o t su n i t t h e r ei sn oc l e a ra n dw e l l - w r i t t e nf i n a n c es y s t e mi nt h e p r o v i n c e s t h ea r d u o u sr e f o r m i n ga n dc o m p l e x i t ye x p a n d sd a yb yd a y t h ef i n a n c i a ls t r a i t s a n dd i f f i c u l t i e so ft h et r a n s f e r r i n gp a y m e n ti n c r e a s ee v e r yd a y i ti sm o r eo u t s t a n d i n go ft h e i n c o m ea n de x p e n s e sc o n t r a d i c t i o n t h et a xr e v e n u em e c h a n i s mh a s n ta d j u s t e dt h ed i f f e r e n t a s s i g n sa r e a a c c o r d i n gt ot h i st h ef o c u so f t h i sa r t i c l ei st h ec o u n t yl e v e lf i n a n c e t h em a i n b o d yo ft h eb o o ki st h r o u g hc o u n t yl e v e lr e f o r m si m p r o v e m e n ta n dp e r f e c t ，t h et h o r o u g h s t u d i e sa n ds o m er a t i o n a l e st oa n a l y z et h ef i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e m c u r r e n ts i t u a t i o na n d t h eu r g e n c yr e f o r m a c c o r d i n gt oo u rn m i o n a lc o n d i t i o n sa n dt h ea d v a n c e dp r a c t i c eo fa b r o a d a n dt h et h o r o u g ha n a l y s e sw eu s es o m ec o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o nt oi m p r o v eo u r p r e s e n tt r a n s f e r s p a y m e n ts y s t e m t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xp a r t s ：p a r tii sa l li n t r o d u c t i o n p a r tib r i e f l yi n t r o d u c e st h e b a c k g r o u n do ft h es e l e c t e dt o p i ca n dt h es t u d y i n gs i g n i f i c a n c eo ft h et h e s i s i ta l s os h o w s t h e m a i nb o d yo ft h ea r t i c l ea n dt h er e s e a r c hm e t h o d p a r ti ii sd e v e l o p m e n to ft h ec o u n t y1 e v e l f i n a n c e p a r ti i ii n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n tf i n a n c eo ft h e d e v e l o p e de a s t e r nr e g i o n p a r ti vi st h ei n h a r m o n i o u sb e h a v i o r sb e t w e e ne c o n o m i cr i g h t sa n d t h ea u t h o r i t yo fo f f i c e sp o w e r so ft h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n tf i n a n c eo ft h ed e v e l o p e d e a s t e r nr e g i o n ，t h el a g g i n ga n a l y s i so ft h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n dt h eu n b a l a n c es h o wo f t a xr e v e n u eo ft h ep a r t i t i o n e dg o v e r n m e n t p a r tvi st h ec o u n t e r m e a s u r es t u d i e so ft h ec o u n t y l e v e lg o v e r n m e n tf i n a n c e sd e v e l o p m e n to ft h ed e v e l o p e dr e g i o n p a r ts i x t hi st h ec o n c l u d i n g r e m a r k k e yw o r d s ：t h ec o u n t yl e v e lf i n a n c e t h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t h ec o u n t yl e v e l g o v e m m e n tr e v e n u e - s h a r i n gs y s t e m i i 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名：_ 圣兰翊垂 f叩钥川日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：盈l 卑 唧引月刁日 硕上论文 东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 1 绪论 1 1 选题背景 县级财政是我国现行五级财政的重要环节。它事关我国基层政权组织建设与巩固， 事关我国最广大弱势群体的福祉。目前，我国西部地区县级财政大多处于收不抵支、入 不敷出的困难境地，已导致部分地区出现集访、阻碍学校正常行课、围攻基层政府及相 关部门的恶性事件，相当多的贫困山区县受自然条件限制，比如地理环境、海拔高度、 气温和交通条件等，使耕种的粮食和经济作物还得靠天恩赐，加上相对落后的耕作技术 和农业病虫害的发生，农业产出比相对较低，经济上难以有较大增长，财政收入也就没 有快速增长的潜力，已引起各级政府的高度重视。与西部地区相比，造成我国发达地区 县级财政困境的原因也很多，主要是县级政府间税收分割的失衡和财政转移支付制度的 滞后、税源不足、收入上移、支出下移和体制不顺等因素。造成东部地区县级财政困境 的主要因素既有上级政策、财税管理体制方面的因素，也有自身客观条件、经济发展水 平及管理等其他方面的因素。“造成县级财政困难的基本原因是农业财政、则源衰竭、 负担过重和财政职能弱化，因而走出困境的基木对策是实施工业财政、调整结构、减少 负担、强化功能。 1 2 理论与应用意义 西方公共财政产生于近代西欧国家，起源于资本主义市场经济，是建立在市场经济 基础上的一种财政类型。在经历了数百年的实践过后，西方发达国家已形成了较为完善 的公共财政体制。西方公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥资源配置 的基础性作用，但仅靠市场机制来配置社会资源是不够的。在社会公共需要领域，市场 机制通常是无效的，必须借助市场机制之外的资源配置机制，即建立政府配置资源的机 制。也就是通常所说的，公共财政必需弥补“市场失灵”。财政的公共性在资本主义发 展进程中的体现是一个复杂的过程，具体来讲，大致可以分为以下几个阶段：圆 1 2 1 古典学派和庸俗学派的观点 1 7 、1 8 世纪，在重商主义的影响下，德国官房学派就以国库行政为中心，讨论租税 征收和费用管理的方法，这可以说是财政学的原始形式。亚当斯密在国富论中， 系统地论述了财政赋税等问题，专门讨论了国家财政问题，包括国家经费，其收入源泉、 各种赋税和公债以及征税的原则方法等，形成了比较完整的财政学体系。所以，恩格斯 。湖南省县级财政课题研究组湖南省县级财政考察报告湖南经济2 0 0 1 ( 8 ) 。 崔学贤从西方国家财政发展的j 力史看我国公共财政模式的建立地质技术经济管理2 0 0 3 ( 5 ) 。 l 绪论 硕十论文 说亚当斯密首创了财政学。大卫李嘉图讨论了公债；约翰穆勒讨论了财政，尤其是 租税与公债；法国的西斯蒙第把财政同国民收入结合起来。自由资本主义时期古典学派 和庸俗学派的财政学，只限于赋税、支出和公债等几个范畴。1 9 世纪末和2 0 世纪初， 资产阶级的经济学替代了资产阶级政治经济学，出现了财政学专著，但这些财政学书籍 的内容仍是沿袭古典学派和庸俗学派的财政学体系。 1 2 2 现代资产阶级学者的观点 1 9 2 9 年的大危机以及二战期间的通货膨胀标志着资本主义国家经济的重大变化。为 挽救资本主义危机、维护资本主义制度，强调国家干预经济必要性的凯恩斯主义应运而 生。在国家干预这个问题上有两大基本思潮：一是个人主义的国家观。这种观点认为： 国家不应该也不能够通过财政来干预市场经济。二是全体主义的国家观。这种观点认为： 国家的意志和行动代表全体个人，所以国家是能够通过财政干预经济的。在这一时期， 有几种主要的观点对财政学产生了巨大的影响。包括： 第一，福利经济学的观点。1 9 世纪后期产生的福利经济学认为：国家财政应以增加 社会公共福利为目标，要考虑财政收支对社会公共福利的影响。福利经济学的观点对财 政学产生了重要的影响。 第二，凯恩斯主义的观点。1 9 3 6 年，凯恩斯发表了通论，不仅在资产阶级经济 学上，而且在财政学上，都是划时代的著作。凯恩斯认为，传统的财政范畴( 如：税收、 支出、公债、预算等) 仅仅是财政学主题的一部分，财政学的范畴远不止于此。他还系 统地论述了政府政策的实施对总体经济活动( 如失业和通货膨胀等) 水平的影响。政策 的影响被提高到相当高的地位。凯恩斯主义者的观点对后来的财政学产生了重大的影 响。 第三，马斯格雷夫的观点。马斯格雷夫在财政学理论与实践中对财政定义作了 新的阐述。他在该书中指出：公共部门经济，不仅包括其资金，而且包括其对资源的利 用水平，以及在消费者之间分配收入的全部关系。虽然其归属于财政学，但其涉及到问 题的资金方面，也涉及到实物方面，且不单纯是个公共经济问题。总之，西方公共财政 理论的主题已不限于财政收支管理，更不限于货币资金管理，而是结合资源的配置、收 入的分配、经济的稳定，从公私部门经济的相互作用、宏观和微观的角度进行分析，强 调财政是经济范畴的一部分。 公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为， 它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营 主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活 动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。 左敏，朱德云，李森财政学济南：山东大学出版社2 0 0 2 。 2 硕上论文 东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为，其分配具有公共 性和非市场寻利性两个基本特征，其收支活动要通过公共财政预算来体现。公共财政支 出是公共财政的一个重要内容，财政支出管理所寻求的目标就是经济增长、社会稳定、 效率和公平等等。为了履行好财政职能，在经济实际运行过程中，必须以高效的方式对 采集的公共资源进行分配和运用。从社会资源的角度看，资源永远是稀缺的，资源的稀 缺性正是公共财政研究的理论基点。既然社会存在着资源稀缺问题，就有一个如何提高 资源配置效率的问题。财政支出的效率性体现在政府对公共商品的资源配置是否达到最 优化，公共商品的提供成本是否最低，提供的水平和结构是否合理，从而能达到社会福 利最大化的目标，这是公共财政研究所追求的永恒主题。“效率优先、兼顾公平”是公 共财政分配的重要原则，财政支出的配置模式及最终支出必然要体现这一原则。资源稀 缺反映到政府支出上来，就是财政不能满足支出需要，必然存在一个节约资源和讲求效 益的问题。这就要求对财政支出的资金去向合理性及资金使用效果两个问题做出解释， 进行科学的描述。这也是财政支出绩效评估存在的前提。 事实上，通过对财政支出进行绩效评估，就可以及时有效地改变公共财政支出过程 中出现的不良现象，改变支出过程中的“人为 或“人情因素，提高财政支出分配与 使用情况透明度，较好地控制资金的支出，从而提高财政管理水平。同时，也只有通过 对单位支出效益进行评价，刁一可以了解单位预算编制是否科学、合理，预算执行是否 符合规定的要求，以便及时发现问题，采取措施，避免或减少实际工作中可能出现的偏 差，保证预算圆满实现。最后，通过对支出效益进行评价，可以反映单位财务活动是否 认真执行财务制度和财经纪律，有无违法违纪行为，以便促进单位财务管理工作健康、 有序地开展。总之，只有财政支出效益得到提高，公共财政框架才能真正建立起来。而 财政支出绩效评估是提高财政支出效益的一项基本工作。因此，可以说，开展财政支出 绩效评估是公共财政发展的需要。 县是以县级政权和县级财政为调控主体，具有地域特色和完备功能的行政区域。县 级财政是地方财政的基础，是国家财政体系的重要组成部分。受经济发展水平、财源结 构和传统体制的影响，目前县级财政占全国财政收入的比重虽然不高，但在财政经济发 展中的地位非同一般。随着城乡统筹发展战略目标的实施和分税制财政体制的逐步到 位，县级财政的任务将更加艰巨，其基础地位也应进一步巩固和加强。本课题以烟台地 区县级财政为调查背景，针对东部发达地区县级财政中存在的问题展开研究，并就完善 县级财政体制，建立健康、稳定的县级财政提出一点建议。 一定的财政体制是在一定历史时期内政府经济政策和财政制度的具体体现。我国有 20 0 0 多个县，集聚着全国7 0 的人口、创造5 6 的生产总值，县级财政一般预算收入 占全国地方收入的1 3 、支出的2 5 ，县级财政运行状况不仅直接影响县级经济发展和县 朱志刚财政支出绩效评价研究北京：中国财政经济出版社2 0 0 3 ：1 2 1 5 。 l 绪论硕十论文 级财政平衡，而且关系到全国经济发展和社会稳定。县级财政是地方财政的基础环节， 县级财政困难和县级经济发展不够是当前突出的问题。长期以来由于诸多方面原因，部 分地区县级财政困难问题较为突出，影响了基层政府的j 下常运转和经济社会的健康发 展。有效缓解县级财政困难，促进县级财政良性运行和可持续发展，关系到和谐社会的 构建和科学发展观的贯彻落实，也是我国政府当前面临的现实而紧迫的任务。 本课题的研究，无论是理论上还是实践中都有着重要意义。县级财政在我国财政体 系中处于基础地位。县级财政的收支直接影响到中央、省、市财政的收支。加强县级财 政收支管理，对促进县级经济发展，维护社会稳定，具有重大的现实意义。具体分析东 部发达地区县级财政存在的主要问题及其原因，并就如何发展东部发达地区地方经济、 加强预算监督、解决县级财政困难等问题进行有益探索。因此，直面县级财政难题，积 极探讨解决对策，促进财政工作良性发展刻不容缓。目前对政府财政的研究主要集中于 中央与地方财政中，与其他学术问题的研究比较来看，对东部发达地区县级政府财政问 题的研究还是一个薄弱环节，还没有相关的书籍出版。因此可以判断：有关东部发达地 区县级政府财政问题是一个非常有价值的课题，这也给关于这一问题的相应探索提供了 一个相对广阔的空间。 1 3 国内外研究现状综述 县以县级权力和县级财政为调控主体，以市场为导向，具备地域特色和完备功能的 行政区域。县级财政随着县级政府的产生而产生，并随着县级经济发展而不断增强地位、 完善功能。本选题主要试图通过对个案的深入分析，通过对建国以来县级政府财政体制 变迁的宏观分析，以及对分税制改革后烟台地区县级财政进行实证考察。 现代西方公共财政理论是以市场经济为立足点，把市场失灵作为公共财政存在的根 本理由，把提供公共产品和满足公共需要作为财政活动的目的。政府与财政的依法理财 是市场经济的根本要求，社会抉择作为财政决策的政治过程。借鉴现代西方公共财政理 论，加快我国财政理论的创新和财政职能的转变，努力构建与我国社会主义市场经济体 制相适应的公共财政分配框架。县级政府的财政努力对于中央政府而言，一直是一个重 要的问题。这是因为县级政府作为中央政府在地方的代理人，其努力程度不仅决定了中 央政府能拥有多少收入，同时也决定了县级政府能否很好地履行财政职责。当然，中央 和地方这种委托和代理人的关系也意味着，如何提高县级政府的积极性对于中央政府而 言是一个很大的挑战。县级财政在运行过程中，由于财政体制不合理或者体制外因素的 影响，造成连续性的财政赤字和债务膨胀，导致经济增长乏力、政府机器难以正常运 转以及社会稳定受到威胁的可能性。 分税制下县级财政困难成因的问题大致形成两种：一县级财政困难的主要原因在于 县级经济欠发达，解困根本之策在于发展县级经济，地方县级财政经济发展不快是县级 4 硕士论文东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 财政困难的根本原因。大部分县乡经济是以传统农业为主，财源单一，呈现“粮食人县， 财政穷县 的状况。造成县级财政困难的基本原因是农业财政、财源衰竭、负担过重和 财政职能弱化。二县级财政困难主要源于财政体制的缺陷。县级政府事权划分的错位导 致县级财政公共支出的恶化；税收分割的失衡导致县级财政规模缩小，难以满足相应事 权的实现；转移支付制度的严重滞后使得县级财政失衡加剧、财政赤字难以弥补。而造 成以上制度缺陷的根源是是由于高度集中的政治体制。因此，如何从根本上治理县乡财 政困难，对县级财政体制如何进行完善与创新，对整个政治、经济体制改革的全面推进， 为新的县级财政体制实施提供一个优良的政治经济制度环境有着重要的意义。 我国现有2 0 0 0 多个县，集聚着全国7 0 以上的人口、创造5 6 以上的生产总值，县 级财政一般预算收入占全国地方收入的1 3 、支出占2 5 ，县级财政的运行状况不仅直接 影响县级经济的发展和县级财政的平衡，而且关系到全国的经济发展和社会稳定，对整 个国家财政的影响举足轻重。烟台，自古是一个富饶美丽的地区，是中国近代工业的发 祥地之一。烟台市的航海业在全国占有重要地位。全国评价县级竞争力， 烟台五县级 市进入“百强 。第七届全国县级经济基本竞争力评价结果同前揭晓，烟台市的龙口、 莱州、招远、蓬莱、莱阳分列第1 1 位、3 2 位、4 6 位、6 0 位和9 4 位。据悉，参加第七 届全国县级经济基本竞争力评价的县级经济单位共计2 0 0 2 个，我省有2 5 个县市入围。 山东省烟台地区各县级财政困难也较突出，县级财政总体运转困难，保工资、保运转的 能力有限，职工收人水平低，财政对经济建设投人不足，县级财政风险也较突出。 在研究的县级财政问题时，必然要以分税制及其公共财政理论研究为基础，我国早 在2 0 世纪8 0 年代中期就开始了分税制财政理论的探讨研究，将近三十年来在分税制及 公共财政理论研究方面取得颇为丰硕的成果。县级财政总体运转困难。受经济总量不足、 财政收入增长乏力、财政负担沉重的影响，县级财政总体运转困难。不仅经济欠发达地 区，即使是东部沿海较发达地区也有不少县级财政因保障能力有限而影响政府运转。比 如，2 0 0 7 年烟台市芝罘区地方财政收人完成9 0 2 3 6 力元，加上中央和省税收返还、扣 除体制递增上缴，当年实有可安排财力1 1 2 2 2 9 万元，而人员经费就需4 7 0 0 0 万元。在 支出安排上，县级财政不得不通过压缩公用经费来确保收支平衡，许多单位因经费不足 不能很好地开展工作；同时，也导致一些执法部门乱收费、乱罚款且屡查屡犯，降低了 政府部门的办事效率，影响了政府部门的形象。 对于公共财政以及县级政府财政的相关研究主要有徐雅萍中央与地方政府间的财 政关系一制度思想研究，中国社会科学院博士论文，1 9 9 3 年；叶振鹏中国财政改革： 难点与热点，中国经济出版社，1 9 9 9 年版；保罗a 萨缪尔森威廉d 诺德豪斯，经 济学( 第1 2 版) ，中国发展出版社，1 9 9 2 年版；冯健身中国公共财政，经济科学出 版社，1 9 9 9 年版；卢洪友，朱德云，徐晓云，公共财政学，经济科学出版社，2 0 0 2 数据来源：山东省统计年鉴2 0 0 8 年山东省统计局。 1 绪论硕士论文 年版；佘国信，陈秋华，地区间财力差异与调节，中国财政经济出版社，1 9 9 9 年版。 高培勇市场化进程中的中国则政运行机制，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年；高培勇 主编论我国公共政策的构建，中国则政经济出版社，2 0 0 0 年；高培勇公共则政： 经济学界如是说，经济科学出版社，2 0 0 0 年；张馨的公共财政论纲，经济科学出版 社，1 9 9 9 年；吴俊培土编的公共则政研究文集，经济科学出版社，2 0 0 0 年。项怀诚 主编财政改革和财政政策研究，中国经济出版社，1 9 9 4 ：孙丌著政府间财政关系 研究，东北财大出版社1 9 9 4 年；贾康、阎坤著转轨中的财政制度变革，上海远东 出版社1 9 9 8 年；胡书东的经济发展中的中央与地方关系一中国财政制度变迁研究， 上海人民出版社2 0 0 1 年等。以上大量的研究均以现代市场经济原理、公共财政理论、 分权理论为基本原则，为我国现代化则政管理体制改革设计了大致框架。 很多学者在诸多方面都作过一定的探讨，特别是在分税制及其公共财政理论研究领 域方面已经取得较为彻底深入的研究成果，以后研究的关键之处就是要把相对成熟的市 场经济理论、财政转移制度及公共财政理论，国体制改革的历程与现实，中国国情，应 用于县级财政的改革与发展之中，为县级则政的解困及适应市场经济的进一步发展做出 系统深入、具历史性与前瞻性的研究与思考。 6 硕士论文东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 2 县级财政体制的发展历程 县级财政体制是指县级政府与上下级政府之间、县级政府与所属企事业单位之间， 处理有关财政分配关系的基本制度，它受到中央与地方财政体制的制约。建国以来，伴 随各个时期政治经济形势和国家财政体制的变化，县级财政体制的演变历经了三个阶段 性的变化。本文对三个阶段不同县级财政体制的演变背景、核心内容及其变化原因进行 分析，探讨5 0 年县级财政体制变革的得失，以图能为我国县级财政体制甚至是整个财 政体制的进一步改革理清一点方向。 2 1 县级财政体制发展历程的基本概况 建国之初，百废待兴，国家财政经济状况极为困难，因而实行高度集中的统收统支 财政体制，设中央、大行政区、省三级财政。县一级还没有建立较为独立的一级财政， 列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过1 5 的地方附加，县级财政作 为一级独立的财政始于1 9 5 3 年，随后县级财政体制伴随国家财政体制的演变而发展变 化。 2 1 1 “一灶吃饭”下的各种分成体$ g ( 1 9 5 3 1 9 7 9 年) 从1 9 5 3 年建立县级财政到改革开放前，县级财政体制在“一灶吃饭”财政体制下 经历频繁调整。1 9 5 3 年初建县级财政，实行“划分收支，分级管理的高度集中财政体 制。即实行中央、省、县级三级预算管理，划分了各级预算收支范围，地方收多于支者 上缴，收少于支者补助。 1 9 5 4 1 9 5 8 年实行“分类分成财政体制，即按收入的性质和各级人民政府收支的 情况，收入上分为中央与地方的固定收入、固定比例分成收入与中央调剂收入三种，支 出按行政隶属关系划分。 1 9 5 9 1 9 6 0 年实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变的体 制。1 9 6 1 年进行了大调整。国家财权应当基本上集中到中央、大区和省、市、自治区三 级，同时适当缩小了县( 市) 公社的财权，对各地区、各部门单位的预算外资金，采取“纳、 减、答”的办法进行整顿。1 9 6 2 年，省对县市实行“总额分成，加一部分固定收入”。 1 9 6 8 年省对县市实行“收支两条线”办法，即收归收、支归支，收入全部上缴，支出由 中央分配。1 9 7 6 ，1 9 7 7 年实行“收支什钩，总额分成，一年一变”体制。1 9 7 8 年除实 行原有体$ u 夕i - ，又在部分省市试行“收支什钩，增收分成 体制。 7 2 县级财政体制的发展历程 硕士论文 2 1 2 “分灶吃饭 下的各种包干体f l ；l j ( 1 9 8 0 1 9 9 3 年) 党的十一届三中全会以后对经济答理体制逐步进行全而改革。这个阶段改革的主调 是“放权让利”，“放权”的核心内容就是财政答理权限的下放，“让利”主要指政府向 企业让利、这种放权让利的改革在财政体制上的体现就是实行“分灶吃饭 的包干体制。 这十三年的包干体制具体有三次调整，县级财政体制就是在这种大背景下进行改革的。 1 9 8 0 1 9 8 4 年实行“划分收支、分级包干”的体制。1 9 8 0 年2 月国务院颁发了关 于实行“划分收支，分级包工”财政答理体制的暂行规定，除北京、天津、上海三个 自辖市继续实行“收支什钩，总额分成，一年一定外，对各省、自治区统一实行“划 分收支、分级包干 的财政体制。1 9 8 5 1 9 8 7 年实行“划分税种、核定收支、分级包 的体制。 1 9 8 4 年实行利改税第一步改革后，财政分配关系发生很大变化。根据党的十一届三 中全会关于经济体制改革的决定的精神，国务院决定从1 9 8 5 年起，对各省、自治 区、自辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制。1 9 8 8 1 9 9 3 年实行全方位的“大包干”体制。 2 1 3 分税制下的县级财政体$ | j ( 1 9 9 4 年以来) 1 9 9 4 年至今，实行和不断完善“分税制”财政体制。分税制是按照市场经济的原则 和公共财政理论确立的，是市场经济国家普遍实行的一种财政体制形式。圆分税制是市 场经济体制下处理中央政府和地方政府问财政分配关系以及各级政府与企业间分配关 系的一种财政管理体制。1 9 9 4 年的分税制改革，奠定了适应社会主义市场经济体制的政 府间财政关系的基本框架。分税制改革的着眼点是规范中央与省级之间的财政收入与支 出关系，对省级以下财政体制尚未明确规定，为后来基层财政困难埋下了隐患。1 9 9 4 年改革这种以解决财力为主要目标的渐进式做法虽然在短期内有利于减小改革的阻力， 但是体制的不完善在随后的运行中必然加剧政府间的冲突。其中基本的矛盾有两个：一 是财政收支矛盾随体制运行而越来越集中于基层的县和乡，一些正常的支出无法得到保 证。在实践中，部分省在一定程度上效仿了中央对省的体制，在支出格局基本不变的情 况下，层层向上集中财力，从而产生了省、地、县财力的纵向上移，而体制矛盾纵向下 移，逐步集中于县、乡层次。二是基层财政矛盾已呈现向中央财政集中的趋势，逐渐形 成支出的倒三角形式，中央与地方的财权、事权关系可能重新陷入不清晰状态。在省以 下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不在工资性支出、农村税费改革等方面实 施专项转移支付，因此也加剧了中央财政收入与财政支出之间的矛盾。 分税制的主要内容包括：一是根据中央与地方政府的事权来确定相应的财政支出范 财政部综合计划司中华人民共和国财政史料第二辑财政管理体制( 1 9 4 9 1 9 8 0 ) 北京：中国财政经济出版社 1 9 8 2 ：6 5 6 6 。 朱宪堂，孙茂张9 4 财税大变革分税制和新税法北京：煤炭工业出版社1 9 9 4 ：5 。 8 硕士论文 东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 围。根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国 家机关运转所需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支 出和中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区国家机关运转所需支出基 本地区经济、事业发展所需的支出。二是根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中 央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将于经济 发展直接相关的主要税种划分为中央和地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方 税，并充实地方税税种，从而增加地方税收入。三是实行中央财政对地方税收返还制度。 四是原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为保证分税制改革在全国范 围内的顺利推行，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时期再逐步规范化。原体制中 央对地方的补助继续按原规定补助，原体制地方上解仍按不同体制类型上解，原中央拨 给地方的各项专款，该下拨的仍继续下拨。这一体制的初衷是要建立与国际上市场经济 国家通行做法的中央政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。1 9 9 4 年的分税制是在 财政包干体制的弊端严重的情况下推出的，与之前“分灶吃饭 的包干体制相比，是向 适当集权的方向改进。但在一定程度上分税制改革，奠定了适应社会主义市场经济体制 的政府间财政关系的基本框架。 在5 0 年的县级财政体制变迁的过程中，一个基本的轨迹是：“分成体制一包干体制 一分税体制”，即从高度集中的“一灶吃饭”的分成体制逐渐转变到“分灶吃饭 的包 干体制，最后再演变到相对规范的分税制财政体制。 财政体制的发展是随着经济发展而发展的。在某种程度上是适应经济发展趋势的。 但体制的往往跟不上经济发展的速度。县级财政体制形成的原因很多，既有财政制度本 身的原因，也有财政制度外的原因。县级财政体制反映出来的问题，表面上是地方政府 管理不善，是一个工作问题、经济问题。但归根到底还是行政体制、财政体制、经济体 制问题，等各种影响因素。“分灶吃饭”的主要问题虽然8 0 年代以来财政改革有所进 展，但直至1 9 9 4 年实行分税制改革前，普遍实行的“分灶吃饭 框架内的财政包干制 仍然有很多问题。下面我们主要看看县级财政体制发展的一些问题。 2 2 县级财政体制发展的问题所在 2 2 1 中央和地方的关系仍缺乏稳定性和规范性 各级财政支配的财力在极大程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和 基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种讨价还价因素。各地在 许多具体事项上并不能划清范围，结果包而不干，最后矛盾集中反映为中央财政打破了 统收，却实际并未打破统支的困难局面。中央财政出现困难时，又反过来向地方财政寻 求财力帮助。没有很好的确定中央和地方的稳定关系。 9 2 县级财政体制的发展历程 硕士论文 2 2 2 在一定程度上助长了低水平重复建设与投资膨胀 “分灶吃饭”财政体制固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加 本级收入动机上，必然地倾向于多办自己的企业，多搞那些生产高税产品和预期价高利 大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工 业项目，不顾规模经济效益和环境的代价，并且对本地生产所需的优质原料向其他地区 实行封锁，本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。但从全局上构成了 推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平 竞争和国民经济协调发展产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般赢 利性企业，向注重基础设施、公共服务和第三产业发展的方面转变。 2 2 3 企业活力的发挥受到限制 各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所 在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政 府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续。 2 2 4 国家财力分散，“两个比重 过低 由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度，也不能合理对中央地方进行分 配，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入占国内生产 总值的比重由1 9 7 9 年的2 8 4 滑落到1 9 9 3 年的1 2 6 ；另一方面，随地方分权，中央财 政收入占全国财政收入的比重由1 9 7 9 年的4 6 8 下降为1 9 9 3 年的3 1 6 。就财力分配关 系而言，地方中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地 实际出发建立、健全地方税种的权力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方 无设税权，不利于因地制宜筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言， 中央财政本级组织收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政收入的上解来 平衡中央级收支，这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控 能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。 分税制财政改革的突出特点之一，是在保证地方利益的前提下，实行渐进的体制转 换和增量调整，过渡色彩比较浓重。在体制方面，仍遗留有三个较大的问题：一是事权 划分上，对最为关键的生产建设项目投资权尚未做出清晰规定，实际上各级政府仍然都 可以搞一般赢利性项目，不利于理清政府级次间的事权纠葛和使地方政府职能调整不到 位；二是仍然保留了企业所得税按行政隶属关系划分这条旧体制的尾巴，与企业深化改 革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐：三是共享税在全部税收收入中的比重相当高( 6 0 左右) ，与比较彻底的分税制表现出很大的距离。 将分税制作为财政体制改革的总体框架，从理论上讲是符合市场的改革需要的，但 l o 硕士论文 东部发达地区县级政府财政现状与对策研究 应在什么样的基础上实施，我们应注重研究。传统财政管理体制是一种统收统支的集权 财政，整个社会只有财政唯一的资金运营主体，银行不过是政府的出纳，企业也带有公 共部门的性质。随着财政制度不断调整，资金的支配主体多元化日益明显，银行的筹集 与支配社会资金的职能大大加强，财政逐渐从一些资金运营领域退了出来。改革的十几 年，地方经济高速发展，非国有经济不断成长壮大，并成为支撑中国经济保持迅速增长 的重要基础，这一成就为世界所瞩目。然而，由于财政的改革属于一种被动性的调整， 相继而来的是财政收支状况日趋恶化，其主要表现一方面是收入日益拮据、赤字连年发 生；另一方面是分配手段不规范，分配秩序极端混乱。市场经济的成长需要宽松的环境， 也需要公平的竞争和公平的积累，如何在改革中逐步消除庞大的赤字、规范财政收支的 秩序，才是财政改革的当务之急。 实施分税制财政体制还仅是财税制度改革的一部分，如果不重新界定财政预算范围和 整顿收支秩序，那么，旧体制所固有的症结，依旧难以整治，市场经济运行所需要的公 平与效率仍然难以实现。财政改革依旧是路漫漫，需要理论家与决策者们在欣喜之余， 仍保持一份冷静，以求实的态度面对时下的形势，既要对刚刚出台的举措予以修整与完 善，亦应寻找根治旧体制之良策，建立起兼顾公平与效率的新财税制度，保证社会主义 市场经济的迅速形成和良性运转。 2 3 县级财政体制的地位和作用 市场经济条件下的财政从其本质讲已变为以政府为主体的公共管理问题。财政的本 质决定了财政的职能，财政的职能是指财政在社会经济活动中所具有的职责和功能，它 是财政本质与经济运行规律在财政活动中的客观体现，是政府职能和经济职能的延伸和 发展。经济运行中公共财政的作用主要表现在资源配置、收入再分配和稳定经济。山 财政的分配功能，指的是通过税收和转移支付政策调节收入分配格局，既使最低收 入人群获得基本的生存保障，又将收入不均等程度调至社会可接受范围之内，还不至损 及个人储蓄和投资的积极性。财政之所以能够承担稳定功能，是由于税收和支出政策直 接影响着总需求和经济活动的水平，从而可以作为一个重要的“杠杆”，发挥促进经济 适度增长、保持高就业率和稳定物价的作用。财政是实施资源二次配置的部门，取之于 民，用之于民，取得有序、有度，用得合理、有效，就说明财政运行是积极的，是有作 为的。在经济转轨的背景下，财政的积极性表现在以下几个方面： 一是财政的收入分配功能指通过财政收支活动，对由市场机制形成的贫富悬殊的个 人收入及地区间收入进行再分配，实现公平的社会目标。效率和公平是经济学的两个最 基本问题。市场机制可以促进效率，却不能自动地实现公平，市场经济的增长和其他的 社会原因，会对收入分配产生不同程度的影响，需要政府对不同收入阶层和不同地区间 穆斯格雷夫美国财政理论与实践北京：中国财政经济出版社1 9 8 7 。 l l 2 县级财政体制的发展历程 硕1 二论文 的收入进行再分配。除了政府的收入分配政策以外，还要通过合理的税收政策和社会福 利政策来实行收入再分配，缩小收入差别，维护社会公平。 二是财政对整个经济体制转轨的适应和推动作用。在市场机制主导的经济运行中， 财政支持改革主要表现为两个方面：一方面要考虑如何适应市场机制的要求，弥补市场 配置的缺陷与不足，完善对公共资源的配置，使市场机制和整个经济制度的效率得以发 挥；另一方面，财政要继续承担和支付一部分转轨成本，协调转轨中后期所积累的各种 矛盾。在经济转轨背景下，处于过渡期的体制尚不稳定，市场机制虽然在资源配置中发 挥基础性作用，但市场机