电子政务的效益问题讨论报告

电子政务的效益问题讨论报告 （ 2002年06月05日） 2002年5月31日，“中国信息协会电子政务促进会筹备成立发布会暨中国电子政务效益问题讨论会”在国家信息中心演播厅举行，来自国家机关，科研机构，大学，企业和媒体的专家，学者与记者共聚一堂，讨论我国电子政务的效益问题。 这次讨论会的议题主要有四项，一是我们应该期待电子政务取得什么样的效益，如何测量与评价这些效益？二是哪些因素会妨碍电子政务取得实效？如何避免投资失效？如何防止投资过热？三是作为民间团体的信息协会，如何在推动电子政务发展上发挥作用？四是电子政务成效的案例分析。 与会者认为，电子政务的效益问题涉及到三个方面：第一电子政务对社会的服务产生的效益问题；第二是电子政务管理的效益问题；第三是是电子政务建设的效益问题。（我们曾试图把讨论会的重点是放在第一个层面上，即如何应用信息通信技术改善政府对公众的信息服务，特别着重讨论如何通过电子政务改善政府和企业、居民的关系，进而提高电子政务的效益的问题。但是，在讨论中专家们对于电子政务在管理和建设中的效益问题也给予了同样的关注。）下面是讨论会的观点归纳。 1，实施电子政务，要不要将“控制成本”放在首位，计算投资的成本与收益。 一种观点认为： 政府是非常重要的，社会离不开政府，政府提供的产品是公共产品，维持的是整个社会的秩序，这是一个很重要的前提。我们在评价公共产品的时候，是不是可以用成本和收益来加以衡量，这在经济学里面是打了折扣的。 更多的观点认为： 电子政务必须考虑效益。应采取政务主导，技术支持，企业运转这样一种市场运作模式。 “政府是少有的几个有钱的领域”，摩根斯坦利的分析师菲利普如是说。相对于企业信息化来说，电子政务所受到的资金约束就要少得多。但是，财政资金也是国家物质财富的一部分，是纳税人对国家的一种奉献，因而同样也必须计算资金的成本与收益。可是，政府做电子政务这件事情，往往对投入的资金缺乏足够的控制和约束。政府项目经济上的控制不严格，效益测量又非常模糊，因此，在管理上能见度非常差，其经济上的效益也非常糟糕。本来我们的信息系统建设的效益就非常低，一般来说很难高于20%。 近日发布的中国电子政务研究报告表明，中国目前的电子政务度仅为22.6%。因此，采取哪些措施来加强对成本的约束和对效果的测定，是非常重要的问题。避免暗箱操作，通过招标等公平竞争方式都是有效的途径，再就是通过社会监督。如果没有必要的监督，做好与否无人知晓那肯定做不好。企业则不同，企业花的是自己的钱，花多了就会亏损，所以有经济压力；政府花的钱是别人的，是纳税人的钱。一般来说，花自己的钱会比较谨慎，花别人的钱往往是不谨慎的，所以花谁的钱谁就要进行监督。对于电子政务建设过程中公开的、必要的监督是下一阶段必须要提出来的重要问题。政府要公开搞电子政务的档案，公开经费开销的方向，并记录在案。有利于人们进行比较，比较不同城市的开销和效果，以此对主办人形成一定的压力。同时形成一种规范化的做法，成功以后形成规范化的开销，就容易制约。一般来说，规范化的做法贪污腐败的机会较少，那种特殊性的东西，一次性的工程，不可比较的事情，就是贪污腐败的根源。电子政务的标准化、规范化操作是减少和避免腐败、浪费的必要措施。 电子政务方面的浪费来自很多方面，比如说保密性问题，无节制的保密也是造成电子政务浪费的重要原因。意大利搞电子政务有一个失败的例子。意大利搞了一个电子政务项目，建立了一个独立的网。这个完全独立的系统在建好之后，由于大家在使用上都很不方便（物理上隔离）而没有成功，现在不得不推倒重来，办成与互联网相联的系统。这就是由于过份的保密，造成对成本的无节制的浪费。所以对过份的保密不约束不行，不约束就没有人负责任，就造成系统的极大浪费。我们认为，属于保密的东西要拿出去，不要作为电子政务的内容，我们需要的是为大众服务的，向群众公开的东西，开放的系统，而不要用太多的保密问题来增加电子政务的成本，使本来可以做成的事情也做不成了。 2，电子政务的管理效益以行业信息化，如金关、金税工程等所带来的直接的经济效益为最大。但是对政府内部管理比如说提高政府产出的效果，有些是不能用经济指标来衡量的。 电子政务的管理效益可以从两方面分析，一是对政府内部管理上可以带来哪些效益，比如说提高政府产出的效果。有些是不能用经济指标来衡量的，提高行政效率这是间接的经济效益，再有降低行政管理成本，减少人员，实现无纸化办公这些都属于间接效益。电子政务在管理层面的第二方面的经济效益是非常明显的。比如说，我们搞的行业信息化，金关、金税工程等，主要是政府通过对社会的监管带来经济效益。金税工程第一期投放23个亿，一年以后增加了250亿的收入。直接经济效益是它投入的10多倍。金税工程的第二期将要投入60个亿，现在10万元以上的增值税发票全部由政府稽核，杜绝了虚开行为，为政府减少了巨额损失，偷税漏税行为大幅度减少。这是管理层面上的第二方面的效益，即直接效益十分明显。这与中国的国情有关，也与中国推动电子政务的切入点有关。在提高电子政务的管理效益方面，我们的切入点应该首先考虑加强政府对社会的监管上。 3，电子政务建设的基本思路应该是政务主导，技术支持，企业运转这样一种市场运作模式。要让企业参与电子政务建设，不仅可以降低政府的投入，而且可以使投入发挥更大的效益。 中国的电子政务究竟要采取怎样的投资策略，这是非常大的战略问题。 现在各地投资电子政务的积极性很高，从数以亿计已经到了数以十亿百亿计的。这就有很多问题。在推动中国的电子政务建设时，政府是当裁判员还是当运动员，还是既当裁判员又当运动员。如果各级政府把电子政务建设大包大揽过来，不仅会培养一大批贪官污吏，而且还会给国家造成巨大的损失和浪费。所以，在推动电子政务时的基本思路应该实行政务主导，技术支持，企业运转这样一种运作模式。要运用市场机制为市场服务，坚决不能用过去搞两弹一星的办法，搞计划经济，国家拨款，政府立项，钱都扔到海里去了。要让企业参与电子政务建设，不仅可以降低政府的投入，而且可以使投入发挥更大的效益。 在社会主义市场经济条件下，不能沿袭计划经济的老定式，一讲政府行为就什么都由政府负担。这个观念要转变。政府向公众提供信息和服务是免费的，这不能理解成电子政务信息网的一切活动所产生的费用都要由政府开支，这里还应指出电信资费的收取要合理，不能借机变相提高收费标准。南海市电信部门采取的方针是放水养鱼、薄利多销、培训用户，很受群众欢迎，支持了南海市电子政务的建设和发展，他们的经验值得总结和推广。 对中西部地区特别是西部12个省区市中的贫困市县要采取一些扶植政策，比如将十二个省区市的基础传输网的建设、加快发展通信信息业务网列入基础设施建设规划和年度计划，切实组织实施；再如网络电信资费不按经营性网络收取，由此而引起电信企业的亏损可由其大公司采取内部调剂补助的办法解决；或者可否考虑在财政转移支付的费用项目下补助。这样提出问题出于下述考虑：以前国家区域经济政策是向东部倾斜时，西部地区对东部地区的发展是做出过很大贡献的；电信行业发展到今天这样的规模和水平得益于全国人民的支持和政府优惠政策，在推行普遍服务原则时电信行业的集团公司对西部电信企业支持一点是合乎情理的。 4，电子政务的动力机制在哪里？在广州，南海或番禺如果你去问当地的政府部门，在上级政府、企业家和市民三者当中，你首先讨好谁？他们会说，我首先讨好企业。因为企业自身发展的同时，也会给地区经济带来效益。当地区之间的竞争与政府的形象、对公众的服务水平的改善有直接关系时，政府搞电子政务的动力才会持久。这种电子政务的联动效应所形成的巨大的潜在的经济效益，正是电子政务的动力机制所在。 电子政务不是一个短时的工程，它和修路不一样。如果修一条路，用了一年的时间，工程完了也就完了，但是电子政务只要开展就是长期的业务。这个业务的持久性将决定电子政务的命运。包括政府上网，我们目前的政府上网的情况是虽然有2000多个政府部门都有网页，但是一看更新率你就会发觉，很多东西都是长期不更新的，也就没有生命力了。是什么东西决定了它们的半途夭折呢？非常主要的原因就是动力机制问题。如果你的业务是长期的，动力也必须是持续的。但是，我们现在行政领导决定搞电子政务时，追求的都是一种自己任期内的业绩，这种动力就无法持续，使工作半途而废（随着单位领导任期的结束），造成以前的投入都白白浪费，所以，动力的持续性问题是非常关键的。 国外有这样的统计，政府信息公众化以后，给企业特别是中小企业的经营带来了极大的改善，由此不但提高了企业的经济效益也提高了地区的经济效益。也就是说，没有政府信息化，就没有全面的企业信息化；没有电子政务，就没有真正的电子商务和企业信息化。电子政务不仅为电子商务和企业信息化提供了良好的支持环境和对接方式，而且也是电子商务的服务对象和客户。这是电子政务的联动效应，也是电子政务的动力机制所在。 专家们在广东、南京、西安考察电子政务时发现，南方的一些经济发达的省份和其他经济欠发达地区在对电子政务动力机制的认识上有相当大的差距，比如在广州及南海番禺等地方，他们搞电子政务时都有一种非常强的经济动机。他们发现搞电子政务，改变政府形象，提高服务水平是发展本地区经济的关键。近几年，当地发生了一种变化，原来政府是通过办企业挣钱，但是后来发现，凡是政府办的企业，都不挣钱，有些企业虽然挣钱，但也是管理企业的人挣了，政府还是没有收益，因此，政府办企业挣钱的办法是失败的。于是，他们提出新的思路，即如何把外面的企业引进来即招商引资。各地很多地方都有这样的口号，不求所有，但求所在，只要你能在我这块地方生产经营我就有税收。比如说，华为现在在深圳，它每年的利润都在30亿左右，税也相当可观。这样的企业放在哪里都会给哪里带来繁荣。于是上海就找到华为，说你到我这里来办企业，我会给你比较优越的条件，结果，华为就到上海去开办了一个分公司。这样，政府就会发觉，地区的竞争与政府的形象、服务水平的改善有直接关系，他搞电子政务的动力就不一样了。现在如果你去问当地的政府部门，在上级政府、企业家和市民三者当中，你首先讨好谁？他们会说，我首先讨好企业，因为企业会带来效益。这就是动力机制，这种动力机制相对来讲会比较持久。政府换了一任下一任还得这么做。从电子政务的系统规模来看，他们着眼于小型化，具体解决实际问题。而西北部的情形往往不同，往往是搞一个全方位的系统，对政府形象来一个全面的改革。很多地方都提出通过电子政务提高政府的决策能力。通过电子政务系统，你政府的决策能力能提高吗？这是一个非常模糊的概念。他们的动机何在呢？有的地方把搞电子政务系统当作一个圈钱的机会，圈了钱好干事，好安排人，而不是为了真正解决政府工作中的实际问题。动机不纯，事情也就不可能真正办好。所以，动力机制问题是一个非常重要的问题，它将是一个长期起作用的决定因素，必须很好地解决。 5，电子政务具备什么样的目标和功能？这些功能的有效性在哪里？这决定你的系统为谁服务，有什么样的服务效果，实现一种什么样的效能的问题。还有一个重要的问题就是对这种功能如何进行测量？ 电子政务工程实际上也是一个系统工程。一个系统有各种各样的目标，在内部的管理上要有一个考虑，最终你的目标是为谁服务的？我认为最终的目标要体现在外部，为社会，公众和企业服务。关键是引起外部效果。这就要仔细想一想，我们系统具备什么功能，这些功能的有效性在哪里？最重要的是对这种功能进行一下测量。如果我们对这种功能没有测量的话，你所有的功能就是假的。因为任何人都可以说一句话，我有社会效益。这个社会效益就像一个筐，将掩盖所有管理上的失误。所有的失败都可以用社会效益这个词一下子掩盖住了。我们必须仔细地考察系统的效益到底在哪里？比如说对社会的信息开放。不是说把一堆资料往网上一放就叫做信息开放了，而是要认真地想一想，用户需要的到底是什么数据，什么是有价值的，要精确地从用户的角度去设计功能，从社会效益的观点对它进行评测，要测评一下你到底实现了没有。所以，从用户角度去设计功能，从用户的角度测量是很重要的问题。 再比如说，电子政务要提高效益，在强调监管的同时更要强调服务，要给老百姓和企业提供更多更好的服务，服务搞好了，企业在国际市场上更有竞争力，效益会更好，政府的税收也会增加，所以从电子政务系统的设计上更要突出服务功能而不是政府的调控功能。 6，电子政务需要设计。电子政务如果在功能设计上没有投入足够的智慧，其效益也必然是低下的。 如何实现我们的功能设计问题，通常我们都是把功能的设计委托给计算机的开发人员，这是不对的。是把电子政务建设看得过于简单。行政组织结构的调整和行政业务流程的整合是电子政务功能设计中的大问题，如果计算机的开发人员只是把传统的政务流程简单地搬到网上去，是没有多大价值的。人们经常认为计算机能够解决一切问题，这是不对的，实际上真正解决问题的是人。计算机只是重复你解决问题的过程，它只是一种工具，但它与我们以往的任何一种工具都有一个巨大的区别，即以往的工具都是一次性工具，但计算机是间接性工具。它拿来之后是不能直接使用的，你必须对它进行新的加工改造，把你的新的东西输入进去才能使用。它是制造工具的工具。计算机又是个智慧复印系统。如果你给它智慧的东西，它就重复你这个智慧的指令；如果你给它愚蠢的东西，它就会放大的你的愚蠢。我们搞的电子政务系统到底是放大我们的智慧还是放大我们的愚蠢，取决于我们的设计。而这个过程我们把它叫做整个系统的设计，其中包含有程序的设计。这个设计的好坏将决定你的计算机系统的价值。但是这个功能不会自发地产生，所有的功能都来源于认真的设计和严密的控制。做过计算机设计和没做过设计的人通常有一个很大的区别，没做过程序的人往往是简单地实现既定的目标就行了，但是做过程序的人则不是这样考虑，他不但要实现既定目标，而且要把实现这个目标的过程中所有可能出现的漏洞全部堵住，这必须是仔细思考、设计才能实现的。目前各级领导对认真的设计普遍认识不足。北京市政府对网上审批方面的工作很重视，有很高的积极性，它的积极性来自一种压力，即国外企业（在中国）要求政府进行改革，通过电子政务、网上审批项目改善政府形象，所以政府有动力。但政府在办这件事情时有一个失误，他们要求开发人员在几个星期之内就要拿出一个系统，两到三个月完成，而正常情况下研制开发一个系统要经过两到三年时间。由于时间短，设计没有投入足够的智慧，结果使系统非常粗糙，其效益也必然是低下的。 7，搞电子政务要用标准化带动产业化。当前在缺乏统一规划和统一技术标准的情况下出现了一哄而起的迹象，如不制止有可能给我国的电子政务建设带来难以估量的损失。这个损失将比1958年造成的浪费还要大。 推动电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准，用标准化带动产业化。这是国外发展电子政务普遍的一条经验。我国当前在电子政务缺乏统一规划和统一技术标准的情况下出现了一哄而起的迹象，如不制止有可能给我国的电子政务建设带来难以估量的损失。比1958年造成的浪费还要大。国家虽然在这方面作出过一些具体规定，但至今还没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。如果继续让这种各自为战、各搞一套的局面发展下去，将来政府间、部门间的互联互通势必难以实现，给国家造成巨大的浪费。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，已经成为我国电子政务发展中的关键所在。 当前有三个标准化的问题是我们必须要抓紧时间做的，一是要抓信息安全基础设施的标准化；二是是网络基础设施的标准化；第三是应用领域的服务标准化。 政府是一个非常庞大的系统，从中央到地方还有各个部门之间都要互联互通。因此中央政府在标准化问题的整体建设上决不能有盲目性。全国必须统一规划统一标准，坚决不能各行其是。 8，电子政务的需求主要来自于政府外部，来自社会、民众包括企业,而变化要从电子政务的内部开始。因此，不能把电子政务建设看得过于简单，只关注国家的硬投入，而忽视行政组织结构的调整和行政业务流程的整合。 政府管理本身的复杂性，决定电子政务结构的复杂性。因为未来的电子政务，要实现的是一站式的办理和不受时间空间限制的在线服务，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项；而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到一线式服务，是一个非常复杂的问题。这就要求，在电子政务的建设中，不仅每一个部门要根据电子政务的要求，首先在单位、系统内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整，而且还要按照互联互通的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行对接。因此，虽然电子政务的动力来自外部，而变化则要从电子政务的内部开始，从行政组织结构的调整和行政业务流程的整合开始。 当前有一个很重要的倾向是，当我们对已经建立的行业或部门的信息化系统在没有进行有效整合的同时，新一轮上新的项目的竞争有已开始，这将使未来的整合更加困难。 从上个世纪80年代以来，我国就开始机关办公自动化的建设。这实际上就是中国政府信息化的开始。经过十多年的努力，特别是从90年代中期以后，我国围绕金字头所进行的一系列重要信息化工程，已经取得了重大成效。这些在一定程度上为我国的信息化工程起到了一种示范效应。但是由于这些工程基本上是在不同的行业或部门内部进行的，因此也为当前的互联互通带来一定困难。这就是说，中国的政府信息化建设不仅面临着新的建设任务，而且首先有一个对以往建设的项目进行整合和互联互通的任务。而目前的情况是，一些行业、部门在没有对以往的系统进行整合和同时，继续上新的信息化项目，使已经积累的问题更加突出，因此，如何把解决原有问题和新的发展目标结合起来就成为一贯十分紧迫的问题，搞得不好，有可能使我国的信息化建设陷入新的误区。 9，当前在政府信息化建设中，有一种重监管、轻服务，重视政府机构内部的信息化，忽视政府对企业、公众服务的信息化的倾向。 政府信息化的核心价值之一，就是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。这因为如此，国外在推动电子政务发展的过程中，普遍把政府为社会、公众提供的公共服务作为优先实现信息化的内容，以此来提升政府管理的透明度和公开性，增强公众对政府的信任感。我国在电子政务建设中，虽然在理论上也承认这一点，但在一些地方或部门的实践中，却出现了另外一种情形：过多地重视了政府机构内部的信息化和政府后对社会监管的信息化，而有忽视政府对社会、公众服务信息化的倾向。当然，一个国家的政府信息化，实际上不可能只是要解决政府对社会公众的服务问题，或者说，要实现政府对社会、公众服务的信息化，不可能离开政府自身管理的信息化和政府对社会监管的信息化，我们认为这中间确实存在一个孰重孰轻的问题，或者是有一个侧重点问题。从中国的实际情况看，只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发，通过政府为社会、民众服务的信息化，来带动政府内部管理以及政府对社会监管的信息化，才是比较正确的选择。这就是说，只有在有选择地把政府对社会、公众服务的最主要业务率先实现信息化，才能真正体现电子政务的价值，并通过这样的应用，带动政府对社会监管以及政府内部的信息化。 10,中国推进电子政务的阻力将来自政府内部。政府信息被信息化以后，一些人的特权没有了，职位丧失了，这些人就会成为信息化的抵抗力量反对信息化。这些都会成为我们搞政府信息化的阻力。这也是中国整个社会变革当中更深层次的东西。 中国的政府信息化是整个中国信息化进程的新的发展，是一个进程的开始。这个进程可能是10年、20年甚至更长。中国的电子政务会不会成功，怎么样来衡量它，关键是看政府的决心和力度，看政府怎样给自己怎么定位。现在从政府的定位来看主要有三个，一个是提高政府本身的办事效率（GtoG），第二个是政府给企业打造更好的公共运行秩序，就是监管（GtoB）,第三个是为社会提供一种更加普遍化的服务，即社会服务（GtoP）。在这三个定位当中，难度最大而且最具有挑战性的是GtoG，就是政府愿不愿意用信息化来改变自己。因为GtoB和GtoP的发展都是基于政府本身是不是能够变成一个高效、简洁、节简和透明的政府。信息化的一个最重要的功能是创造一种协作的环境，打破地方之间，政府部门之间在沟通和交流上的障碍，政府本身应该是开放透明的。只有在这方面做好了，政府的高效、协作才能体现出来。而这种GtoG的变革对政府来说就是一场革命，因为这个过程会涉及到政府工作流程的改变，组织结构也会发生变化，一些人的特权没有了，职位丧失了，这些人就会成为信息化的抵抗力量反对信息化。这些都会成为我们搞政府信息化的阻力。这将是一个非常痛苦而且阻力很大的过程。实际上也是中国整个社会变革当中更深层次的东西。 11，来自百姓的声音：老百姓认为，电子政务对我最有意义的是：我可以知道更多我应该知道过去却不知道的事情，同时也让我知道了政府都为老百姓做了哪些事情。电子政务为政府服务，为企业服务，最终还是为老百姓服务，要诚心诚意为老百姓办事。这是本质。 电子政务首先要想清楚本源的问题。电子政务是政务在前，电子在后。还是真正的为人民、为经济建设服务，才是电子政务的准确定位。首先要弄明白政府是干什么的，然后再用电子化的技术去丰富它，完善它。人的需求有一部分是原始需求，有些需求是制造出来的。新的需求是原始需求派生出来的。人为什么要有政府，政府和民众有什么关系，其基本功能是什么？需要搞清楚。 政府部门的工作分两大部分，一部分是个性的，另一部分是共性的东西。不管哪个政府，共性的东西都应该向民众开放。政府和民众是什么关系呢？政府从民众哪里征集了他的自由和权力，你就有义务向他说明，你为他做了什么事情。现在有了网络这样好的工具，政府可以通过网络告知民众他们应该知道的东西。有些地方政府部门与民众之间的关系较紧张，很多情况下是百姓不知情，该让他知道的事情他不知道，即所谓的信息不对称，所以他要骂。电子政务特别有意义的事情是，老百姓能直接了解到政府的动态。你告诉他政府都为他做了哪些事情，他反而没意见了。是真佛只说家常，政府只要把该告诉老百姓的事情告诉他，事情会简单许多。 政府不是追求经济效益的，它跟企业不一样。企业的目的是利润最大化。政府的功能是什么，政府的第一个功能是主持社会的正义，老百姓受到冤屈，由政府出面主持正义，赚钱是企业的事。我们国家由于经济发展的地区差异，使西部地区的政府非常困难，有的地区工资都发不出来，所以政府的服务也就越来越差，越来越没有人理它，经济也搞不上去。现在从中央政府到地方政府都有一个共同的问题，即把发展经济看成是政府的第一任务。但是，发展经济不是政府的第一任务，政府是主持正义的，正义主持好了，每个人都有充分的自由，老百姓生活得很放心、很融洽，只要不侵犯别人的自由，他会活得很自在。每个人在守法的情况下，可以自由地选择，这个社会就自然地繁荣起来了。经济自然就上去了，这是微观经济学告诉我们的最基本的道理。钱不是人最主要的追求，人最害怕的也不是没有钱，而是丧失自由，受到伤害，政府要防止这些事情。互联网是一个非常好的工具，会使政府的透明度大大增加，提高老百姓对自由安全的感受。 搞电子政务是要使老百姓得到好处，让百姓真心拥护，积极参与。没有这一条，别说经济效益恐怕连社会效益也发挥不出来。要使老百姓积极参与，必须保证网上有丰富、适用的信息资源，有些信息还能够给百姓带来商机。过去我们搞的很多数据库系统都是专用的，有很大的局限性。我们不排除专用系统外用的功能，但是，不应该搞成封闭的、独立的体系，要向社会开放。网络经济就是开放经济，不开放就死，这是趋势。至于有些保密的东西可以不放到网上来，还可以隔离，搞虚拟网。为此，政府部门要制定规章制度，把握好密与非密的界限，保证把非密信息及时公开。电子政务为政府服务，为企业服务，最终还是为老百姓服务，要诚心诚意为老百姓办事。这是本质。 11，来自政府的声音：如何建立目前广泛应用基础上的政府服务，是电子政务的一个很重要的出发点。 政府必须从自己职能的定位、功能性的服务、自身的效益以及它所提供出来的到底是一个什么产品去考虑，政府是非常重要的，社会离不开政府，政府提供的产品是公共产品，维持的是整个社会的秩序，这是一个很重要的前提。我们在评价公共产品的时候，是不是可以用成本和收益来加以衡量，这在经济学里面是打了折扣的。第二就公共产品而言，所带来的问题是外部性，有些人得到了，有些人没得到，从目前的时间来看在很大的程度上无法消除这种外部性，这是讨论电子政务效益的两个特定问题。在评价公共产品的时候，我们都应该有一个基本的价值判断，就是它是不是改善了我们的生活质量和福利水平。如果不从这一点出发去对电子政务的效益进行判断，那么在逻辑上是有问题的。第三，目前电子政务建设的状况，现在是非常热的，投资已经从几百万上升到千万，亿级。电子政务是什么呢？是基于信息通信技术（ICT）的发展环境实现老百姓与政府间互动，可以改进公共政策质量，促进整个国民经济和社会效益改善的东西。这个流程之下有几个重要的出发点。首先是应用，现在大家都自弄一套，那就很有问题。如何建立目前广泛应用基础上的政府服务，是电子政务的一个很重要的出发点。第二个出发点是，基于对信息通信技术（ICT）本身的认识。有一个很重要的问题，对信息通信技术（ICT）的理解到底是什么？如果跟工业革命相比，它带来的是人的智能对社会经济活动的推进和扩大增量，而工业革命带来的是肌肉能力的扩大。电子政务的一个重要目标是充分强调整个参与社会活动的人的综合素质。这是电子政务的一个重要的出发点。第三个出发点是，目前国内电子政务的不断生温，需要政府从规范的角度加以监管。按照世界银行对发展中国家的电子政务评价时有三条标准，一是要有一个好的网络，二是要有好的应用程序，三是要有非常好的维护队伍和机制。我们目前在这几方面还有欠缺。在评价时还应考虑信息通信技术在政府中应用的阶段和过程。从目前看，很多地方和部门的电子政务方案都没有认真思考过这个问题，在美国，有专门的机构评价各个州的电子政务进展情况，要打分。信息通信技术在政府部门的应用走过三个阶段，一是所谓的I化，是政府部门信息被信息化了，二是这些信息尚未被发布，这个阶段是政府被电子化了，第三个阶段是通过有效的电子手段来进行社会的治理。在评价电子政务效益的时候，一定要考虑信息通信技术在政府部门中到底应用的怎样，这是非常重要的。 12，专家们提倡当前要有四种观念上的转变 第一是搞电子政务不能再靠推动，应该重视拉动的效应。过去一直是推动，有人向中央建设要像搞两弹一星一样，大搞信息产业，推动信息化建设，这个口号是很诱人的，但是此时此地再靠两弹一星的机制已经没有当时的效果？这个观念要改变。 第二个观念是由专用到开放的转变。过去我们搞系统都是专用的，有很大的局限性。我们不排除专用系统外部的功能，但是，不应该搞成封闭的、独立的体系，需要向社会开放。 第三是从单一目标向多目标转变，要考虑到整个价值链，光靠自己不行。有的网站经营困难，主要原因是没有把价值链搞清楚。因为网是一体化的东西，此处投入彼处产出，受益和投入点不一致，或是错位。网站投入很多，也办得不错，很多人上它的网页，但是网站挣不到钱，电话公司倒挣了很多钱，这就是一种错位。 第四个转变是要把内部性和外部性结合起来。过去讲社会效益、经济效益，大家都说不清楚。现在看来，由于网络的发展，你做了对社会有益的事情，产生社会效益了，社会就得承认你，就有可能给你相应的回报，抵偿你的成本，现在已经有了这种机制。过去政府干不好的事情，现在应转给企业，转给社会去干。 13，不同的声音：讨论会上专家观点碰撞 *中国推动电子政务的切入点在哪里？或者说电子政务系统的设计上是突出服务功能还是突出政府的调控功能？ 一种观点认为：电子政务的切入点是首先考虑加强政府对社会的监管。社会离不开政府，政府提供的产品是公共产品，维持的是整个社会的秩序，这是一个很重要的前提。中国的电子政务推动，不能从IT的角度去推动，也不能从潮流的角度去推动，而要从政府职能入手去推动。 更多的观点认为： 电子政务要提高效益，在强调监管的同时更要强调服务，要给老百姓和企业提供更多更好的服务，服务搞好了，企业在国际市场上更有竞争力，效益会更好，政府的税收也会增加，所以从电子政务系统的设计上更要突出服务功能而不是政府的调控功能。 电子政务的核心是政务，是普天之下莫非王土，还是真正的为人民、为经济建设服务，要准确定位。 电子政务能否成功，最要紧的是要使老百姓得到好处，真心拥护，积极参与。没有这一条，别说经济效益连社会效益也发挥不出来。 政府部门的工作分两大部分，一部分是个性的，另一部分是共性的东西。共性的东西应该向民众开放。政府和民众是什么关系呢？政府从民众哪里征集了他的自由和权力，你就有义务向他说明，你为他做了什么事情。现在有了网络这样好的工具，政府可以通过网络告知民众他们应该知道的东西，这是对中国几千年封建社会残余的一场革命，在政治学上具有非常重要的意义。许多政府部门与民众之间的关系较紧张，关键是百姓不知情，该让他知道的事情他不知道，即所谓的信息不对称，所以他要骂，告诉他你为他做了哪些事情，他反而没意见了。是真佛只说家常，政府只要把该告诉老百姓的事情告诉他，事情会简单许多。 电子政务特别有意义的事情是老百姓能直接了解到政府的动态。 政府的第一个功能是主持社会的正义，老百姓受到冤屈，由政府出面主持正义，正义主持好了，经济自然就上去了，这是微观经济学告诉我们的最基本的道理。每个人都有充分的自由，每个人在守法的情况下，可以自由地选择，这个社会就自然地繁荣起来了。钱不是人最主要的追求，人最害怕的也不是没有钱，而是丧失自由，受到伤害，政府要防止这些事情。 电子政务要不要考虑效益？ 一种观点认为： 政府是非常重要的，社会离不开政府，政府提供的产品是公共产品，维持的是整个社会的秩序，这是一个很重要的前提。我们在评价公共产品的时候，是不是可以用成本和收益来加以衡量，这在经济学里面是打了折扣的。 更多的观点认为： 电子政务必须考虑效益。应采取政务主导，技术支持，企业运转这样一种市场运作模式。 电子政务最大的难点是外部还是在内部？ 更多的人认为是在内部。 电子政务是政府推定还企业拉动？ 更多的人赞成应该重视企业拉动的效应。 小资料：时代财富研究表明中国电子政务度为22.6% 时代财富科技公司(www.FortuneA)近日发布的中国电子政务研究报告表明，中国目前的电子政务度为22.6%。这项指标是在对196个政府网站的内容、功能及问题进行详尽的分析的基础上，根据评价电子政务水平的指标体系得到的。该指标体系包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能、以及电子政务的推广应用四个方面共计30项评价指标。 根据时代财富公司的观点，中国电子政务将经历四个发展阶段：政府信息公众化、准电子政务、区域电子政府、统一电子政府。在每个阶段电子政务的功能和服务对象有一定差别。从全国平均的水平来看，还有很多政府机关没有上网，根本谈不上电子政务，即使建立了网站的一些政府机关，网站的实用性也很差，信息量少且很少更新、功能不完善等现象十分普遍；同时也有部分已经上网的机关正处于从第一阶段向第二阶段发展时期，少数地区和领域出现了电子政务第三阶段的信号。 该研究报告认为，电子政务的根本意义不在于表现形式上，更重要的在于为公众提供实用的信息和服务，在线提交和审批等功能只是电子政务的部分内容。研究结果表明，目前我国的电子政务还处于比较低的水平，无论是信息的实用性和完整性还是实质性的电子政务功能都还离公众的期望有很大差距。 在被调查的196个政府网站中(其中国务院各部委的网站、部委所属国家管理局、各省自治区人民政府网站共计96个，广东省省直机关和各级市政府网站100个)，可以正常浏览的为172个，有效阅览率为87.8%。在可以正常浏览的网站中，只有7.6%的政府网站有1项或者1项以上的政府表格下载功能，可以实现网上提交申请/申报的网站只有6.4%，而可以在一定范围内在线查看处理结果的政府网站只有2.3%。尽管具有网上投诉/网上举报功能的政府网站为18.6%，但对于网上投诉具有反馈或者回复查询功能的政府网站只有2.2%。 调查结果也表明，政府网站信息的不完整性比较突出。政府机关的一些基本信息对用户来说很难从网上获得，如办事指南、政府机关的联系信息等。调查发现，73.2%的用户认为“办事指南以及网上联系方式”为电子政务的基本内容，但实际上只有21.5%的政府网站设有“办事指南”栏目，提供政府公告的网站为13.4%，网站上同时列有地址、电话、Email三种联系方式的只有22.7%。而公布机关内部具体办事部门联系方式的比例更低，分别为：联系电话(25.6%)、联系Email(5.2%)，同时公布电话和Email的只占4.7%。 时代财富科技公司的中国电子政务研究报告共计6万多字，各种调查数据近千项。主要包括四个部分的内容：(1)全球电子政务发展状况，其中分析了美国、香港、台湾等电子政务发达国家和地区的现状；(2)对196个政府网站的内容、功能及问题进行详尽的统计和分析；(3)对互联网用户进行的关于电子政务问题的在线调查结果；(4)对政府机构信息部门主管进行深度访谈，了解政府机关在电子政务建设中遇到的实际问题。 “2010国际电子政务理论与实践交流会暨第五届中国电子政务论坛”电子政务专刊稿件，转载请注明。 2010年是值得总结的一年。因为过去的5年对于中国的信息化进程有着非同寻常的意义。随着20062020国家信息化发展战略和“十一五”信息化规划的制定与发布，我国电子政务建设取得了重大进展。本文拟根据我国推进电子政务的部署，总结中国电子政务建设取得的主要成就、探讨存在的问题，以便统筹规划，走电子政务的科学发展道路。一、中国推进电子政务的部署20062020国家信息化发展战略和“十一五”信息化规划确定了电子政务发展的方向和任务。中国政府推进电子政务的部署表现在以下四个方面：（一）改善公共服务逐步建立以互联网为基础、以公民和企业为对象、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村，逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。（二）加强社会管理整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力；协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。（三）强化综合监管满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设。围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力。建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。（四）完善宏观调控完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。以上四个方面是2006年到2020年我国电子政务发展的主要任务。“十一五”期间，我国电子政务也正按照这个方向逐步推进。二、中国电子政务建设在四个领域取得显著成绩（一）政府业务数字化网络化进程加快，有力促进了政府职能转变“十一五”期间，中国政府部署了一系列重大信息化工程，五年来，政府一系列核心业务的数字化、信息化发展速度加快，水平提升。海关、税务、工商、公安、农业、国土、环保、统计、水利、铁路、交通、社保、民政、财政、商务等政府机构的核心业务的数字化、网络化进程加快。例如：海关总署以“系统统一”为信息化建设目标，全国各地的300多个海关均使用一个系统，通过统一的规范流程来实现通关。在政府业务数字化、网络化进程中，电子政务建设在优化流程，改善服务，提高效率方面起到了十分重要的作用。电子政务带来的不仅仅是政府工作方式、工作效率、运行成本的变化,更多的是政府业务流程再造和政府机构重组等问题。电子政务以新方式重塑政府的运行机制，推动了由“管理型”向“服务型”的政府职能转变。（二）政府网站成为建设服务型政府的重要内容截至目前，绝大部分的县级以上政府部门都建立了基于互联网的门户网站，一些乡镇、街道、村和居委会也建立了自己的网页。政府网站成为中国推进服务型政府建设的重要内容和手段，成为政府信息公开和获取的主渠道。做好政务信息发布，推进政务公开，也是中央政府门户网站的基本功能。中央政府门户网站成为政府信息公开、网上办事和政民互动的旗帜。商务部网站从08年开始，日均点击量超过一亿次，这说明商务部网站上有十分丰富、有用的信息，有多样的服务和方便的互动交流。它的信息公开，网上办事，交流互动都十分完整地展示了政府门户网站三个主要的功能。政府网站，特别是中心城市的政府网络，成为政府为民服务的主渠道。广州、杭州、深圳、青岛、厦门、成都、邯郸、佛山等许多城市平均有2000多项政府服务部分或全部由网站提供，政府服务更加公开、透明、高效、便捷。不少地区的工商、税务等政府机构提供完整的网络化服务。从中央到地方、从东部到西部、从综合到专项，全国各地通过互联网提供政府服务蔚然成风，展示了广阔的前景。（三）信息技术支持管理创新的典型大量涌现1、创新城市设施管理由北京东城区创新出来的“数字城管”，把信息技术与城市设施管理有机结合。运用GPS、GPRS、MMS、SM、GIS、RFID等技术，在城八区建立了“1+8+N”的网格化城市管理体系。几年时间，“数字城管”的经验推向了全国，现在有数以百计的城市在开展“数字城管”工作。2、创新公交等市民服务市政交通一卡通的实施是近年来城市管理的重要创新。以北京市为例：北京目前发卡量已超过3000万张，每天有超过86%的公交乘客和超过75%的地铁乘客使用一卡通刷卡乘车，为城市公共交通的发展起到了积极的推动作用。3、创新车辆管理对车辆加装具有卫星定位和移动通讯基站定位功能的监控终端，采集车辆运行数据，并通过GPRS网络，将数据传送至后台管理服务器，从而实现对车辆的实时监控和远程调度，达到降低车辆使用成本、提高车辆监管工作效率、降低安全事故等目的。4、创新交通管理北京市智能交通形成了交通信号区域控制、交通综合监测、实时交通信息服务与诱导、快速路交通控制、智能化交通应急指挥等基础应用系统。5、创新城市环境管理在大气治理、水环境监测、园林绿化、气象预报等方面综合利用信息技术，建立了智能城市环境管理体系，为城市环境保护和管理奠定基础。6、创新应急指挥与安全生产管理目前，大中城市基本上已经全面建立了基于信息和网络技术的应急指挥系统。在公共安全与突发事件处理、危险源监控与安全生产保障、动物检疫、食品安全等方面起到了显著作用。7、创新城市运行监测和管理城市运行监测平台可以对城市电、水、燃气、供热、交通、环境、防汛、气象、市场供应、通信保障和信息安全、安全生产、市容环境、旅游接待、文体活动、公共卫生等方面的城市日常运行“体征指标”进行信息监测和数据分析，为城市总体运行状态把脉。这些创新，充分说明信息技术与公共管理相结合，是深化行政管理体制改革，建设服务型政府，提高政府办事效率和决策质量的重要途径。（四）发展路径日益清晰，最佳实践逐步成型五年来，电子政务建设在科学性、成本、质量和效益上都有了明显改观，在业务、网络、资源、安全、运行机制等各个方面，最佳实践正在逐步地形成。1、业务系统的最佳实践以审计应用系统为例，信息技术新环境下的审计业务，梳理为审计管理系统、审计业务系统两类。审计业务系统中设置现场审计系统、联网审计系统、全国统一审计项目的组织管理系统、中央地方信息共享交互系统。审计应用系统建设，不是以各个业