农民自主型城市化与小产权房整治.ppt

蔡继明教授/主任,农民自主型城市化与小产权房整治,一、政府主导型城市化与城乡二元土地制度,政府主导的城市化即地方政府以土地国有化为杠杆，通过创办园区推进工业化，以城市规划控制（城市规划修编）和区划调整（县改市、市改区、村改居）加速推进城市化的过程。,1.政府主导型城市化的弊端,1）被征地农民不能分享城市化带来的土地增值。地方政府在城市扩张中通过对农村土地的低价征收与高价出让，将数万亿资金从农村转移到了城市，被征地农民完全被排斥在城市化进程之外，数千万被征地农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。,我国城市化速率严重滞后于工业化进程和经济发展速度。我国从1978年到2011年33年中，国内生产总值年均增长.8，大大高于同期资本主义发达国家年均增长.、世界年均增长和发展中国家年均增长的速度。但我国的城市化水平仅从1978年的17.92，提高到2011年的51.27%。,2）城市化进程缓慢,考虑到目前我国城镇化水平是以城镇非农业人口占总人口的比率测算的，而城镇人口既包括城镇户籍人口，也包括在城镇有固定工作、居住半年以上的非户籍人口，所以，在51.27%的城镇人口中，至少1.5亿进城的务工农民，并未享受到城市的福利和保障，他们并没有真正变成城市居民！由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多，也许只有35%左右。,人口城市化滞后于空间城市化：在经营城市的口号和土地财政的驱使下，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵制进城的农民落户、迁徙的民工定居。30年来，我国城市仅建成区面积扩张了5倍，而真正的城市居民只增加了2倍。,1981年我国城市建成区面积仅7438平方公里，而截至到2007年，城市建成区面积已扩张至35469.7平方公里，是原先面积的4.77倍，平均每年城市空间扩张5.3个百分点。早在2006年，我国城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够未来中国15-16亿人口（预期的人口高峰）达到世界发达国家的用地水平。,截至2010年末，深圳市实际管辖人口超过1300万，但本地户籍人口总量仅为250多万人，而常住人口高达900多万人，人口结构倒挂严重；广州市外地人口占常住人口三分之一；在东莞822万常住人口中，至少630万以上的人口为非东莞户籍人口,城市化进程落后于周边国家和地区比较,韩国在19601985年的经济起飞期间，城市化水平从36%上升到了74%，年均提高1.52个百分点。战后日本在创造举世瞩目的经济高增长奇迹的同时，也创造一个至今无人打破的城市化发展纪录：1947年到1965年，其城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94个百分点。台湾在经济起飞期间，城市化从1946年的19.7%上升到1985年的71%，近40年中提高了51个百分点，年均提高1.28个百分点。,中国城市化的战略目标,从“十二五”时期开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使我国的城市化率在2030年达到65%。这意味着要以平均每年2000万人的速度，到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。2050年城市化率达到80%。,3）城市土地资源严重浪费,世界的中国大院,河南省郑州市惠济区政府占地500亩传世界第一,大楼本身占地158亩，加上古树苑、人工湖等总共约占地530亩。对于“世界第一区政府”的说法，区委宣传部的一个官员表示出极大反感，“我们算什么第一？市市政府占了1000多亩地，比我们大得多。”,惠济区政府办公新址内一个超过10米高的人工瀑布，而郑州是个严重缺水的城市！,重庆忠县黄金镇政府办公大楼,濮阳县委县政府综合办公大楼,安徽阜阳颖泉区办公大楼,红河哈尼族彝族自治州政府新大楼广场,4）土地出让金构成地方政府重要预算外收入,2010年全国国有土地有偿出让收入超过2.9万亿，同比增长106.2%。而同期，全国财政收入的总量仅为8.31万亿（不含土地出让金）。地方的土地出让金收入的总量超过国家全年税收总量的1/3。,5）高地价导致的高房价阻止了农民工进城落户,7）农村家庭耕地规模过小，农业产业化和现代化难以推进：正是由于我国目前城市化真实水平过低，18.2亿亩的耕地分摊到2.2亿多农户，户均不到10亩地，不仅远低于美国（300倍）、欧盟（30倍）和日本及韩国（3倍），而且远低于农地适度规模经营的最低水平（50亩）。以如此世界上几乎是最小的家庭耕地规模，要让农民脱贫致富奔小康，是完全不可能的。,由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，从而阻碍了农地向种粮大户的集中即农地的规模化经营，使农业产业化和现代化难以推进。,我国的宪法规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。虽然土地的国家所有制和集体所有制都属于公有制范畴，但国有土地产权和集体土地产权的法律地位并不平等，没有做到同地、同权、同价。这突出表现在农村的土地要变成城市建设用地，即使在符合城乡规划的范围内以及本身已经被确认为是建设用地，也必须首先通过政府的征地行为将集体所有的土地变成国家所有，然后再由政府作为城市土地所有者通过划拨或招、拍、挂转到土地使用者手中。,2.我国城乡二元土地制度,1）征地范围无限扩大,我国宪法一方面试图与国际接轨，规定只有涉及“公共利益”的需要才能征用土地。而另一方面又规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。集体所有的土地不能进入城市。也即是，工业化和城市化进程中无论公共利益还是非公共利益用地，都必须通过国家行使征地权获得。这就使得我国宪法所规定的“公共利益”征地制度被“虚置”了。,2）由政府单方面确定的征地补偿标准远低于被征土地价值,地方政府是通过双重垄断行为获取增量城市建设用地的。其一是通过前述行政性强制征地垄断增量建设用地的来源；其二是通过政府单方面规定的标准对被征收土地进行补偿。而根据现行的土地法“原用途”补偿原则，集体和农民作为土地的所有者土地被征的补偿标准不“超过”土地年产值的30倍，农民一亩地的补偿价格平均为3万元左右。,而在地方政府征收的土地中，绝大部分是用于商业、旅游、娱乐和房地产开发的，由此产生的收益要远高于土地原用途数十倍或数百倍。地方政府在一级市场上“招拍挂”所获得的土地出让金与土地补偿费之间的巨大差额，无疑是刺激经营城市的热情不断高涨乃至城市空间不断扩展的直接动因。,3）地方政府对土地供给的垄断地价双向垄断的另一表现是地方政府对土地供给的垄断。也就是说，地方政府一方面通过买方双重垄断压低土地价格或征地成本，而另一方面作为城市建设用地唯一的供给者，则通过卖方垄断提高土地出让价格，进而在垄断高价下获得超额利润。,4）限制了农民分享工业化城市化成果的权利,现行的征地制度促使地方政府热衷于通过征地不断扩大城市的空间，并欢迎农民进城务工推进城市建设，但本能地抵制农民工在城里落户，因为前者会增加政府的收入和官员的政绩，而后者则会增加财政的负担。正因为如此，我国的人口城市化远远滞后于工业化和空间城市化。,5）土地不能为农民进城落户提供财产支持,农村居民的住房（连同宅基地）不能抵押，亦不能向城镇居民出售，集体建设用地不能进入市场，高达60-70亿平方米的小产权房不能进入市场，越来越多地被地方政府以城乡建设用地增减挂钩的方式转变为城市国有建设用地，很多城中村被改造成国有土地，所有这些，都切断农民长期分享城市土地增值的源泉，堵塞了农民抵押融资的渠道，抑制了农民房产的资本化，使他们的土地不能为他们进城落户提供财产支持。,二、农民自主城市化的法律依据和政策空间,1.何为农民自主型城市化？所谓农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。,农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡发展的一大创举，国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。,（1）宪法关于我国土地制度的规定：我国的宪法规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法作为国家的根本性的法律框架，认定政府征地行为的法理基础是“公共利益”。公共利益之外的建设用地土地需求可以不通过强制性征地的方式进行。这位农村集体建设用地入市流转和农民自主城市化留下了法律空间。,2.农民自主城市化的法律依据,政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。但宪法只是强调征收农民集体土地必须出于公共利益的需要，并不是说只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同样可以使用非国有土地，正如城市大量的国有土地被用于非公共利益需要，包括私人企业的需要。而城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。可见，宪法有关征收农民土地的规定并非充分条件，而只是一个必要条件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地仅仅是为了建住宅、商店、游乐场等等，那就不能征收农民的土地，而是要允许农村集体土地进入市场，从而允许改变用途但不改变性质。,现已公布的土地管理法修改草案，仍然强调只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，凡是和公共设施相联系的土地也要由政府征收，这就把征地的范围从城市规划圈之内扩大到了规划圈之外。这样一来，政府征地的依据就不是公共利益的需要，而是城市规划。如果只要城市周边的土地划入城市规划圈，划入城市规划圈的集体土地就要由国家征收为国有土地，而今天没有列入城市规划的土地明天就有可能列入，因为城市的范围在可预见的未来总是在不断扩大。,（2）城乡规划法对集体建设用地进入规划区并没有禁止性规定。城乡规划法规定，城市、城镇、乡村建设必须编制规划，规划区用地须上一级政府批准。但并没有规定，规划区用地必须使用国有土地。按照法无规定不可为，法无禁止即自由的原则，农民在集体建设用地上进行自主城市化并不违反规划法。相反，城乡规划法28条还规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。,（3）物权法对国有和集体两种产权制度的物权认定。物权法总的原则是：在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。其次，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。物权法规定：“所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。”同时规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。因此，国家和集体作为土地所有权的主体，其权利是对等的和无差异的。,中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。,3.农民自主城市化的政策空间,这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。因为政府征收就意味着要把土地“变性”（改变所有权性质），作为“转用”（转变土地用途）的条件。土地用途的改变本来应该去用规划去管，而不能用所有权去管：如果按照规划某片地不能建住宅，就是把它变成国有土地也不能建；如果按照规划能建住宅，就是农村集体所有的土地也应该能建住宅。在土地用途管制上应该是一视同仁的。,农村的集体建设用地（包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话），应该和城市的国有建设用地具有样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。,城乡土地实行同地（指按土地规划确定的同一土地用途，如同属农地或建设用地，或同属宅基地）、同权（指具有同等的占有、使用、收益和处置（包括转让、出租、抵押）的权利）、同价（指相同用途、相同位置的土地应具有相同的价格，而不能由于所有制不同实行价格歧视），就是要让农民分享工业化和城市化的成果，及由于工业化和城市化所带来的农村土地的增值。,2012年中央农村工作会议指出,要改革征地制度。要保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的收益。不能再靠牺牲农民的土地财产权利降低工业化城镇化成本。本届政府要完成这项改革,2012年要制定农村集体土地征收条例。,三、小产权房治本之策,1.何谓小产权房？,小产权房是指：村民在其宅基地等集体建设用地乃至耕地上建设的房屋，这些房屋本身未经规划，也未缴纳土地出让金等相关的税费，并向城市居民销售。其产权证不是由地市级政府颁发的，而是由乡政府或村委会颁发。,北京通州区太玉园小区产权证上村委会的公章,小产权房的产权证,北京通州太玉园小产权房产权证产权页及其封面,普通商品房产权证,普通商品房产权证发证机关是地级市土地管理部门,2.小产权房的现状：存在量大、分布面广,数量：已达到现存全国实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上。分布：小产权房在一线城市和二线城市都广泛存在。北京的小产权房大概占整个市场的18%左右，已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米；深圳可能高达40%、近50%。不仅京沪惠等地小产权房广泛大量存在，很多内陆大中城市也出现了类似的情况。西安估计已经占到25%到30%，济南市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。,3.小产权房的合理性,首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。甚至许多公务员、领导干部和社会名流都购置了高档小产权房（其中许多是大宅院和别墅），大大改善了住房条件。再次，在政府保障性住房供给严重不足的情况下，对大量进城务工农民以及外地务工人员来说，小产权房实际上发挥了保障性房的作用。最后，很多地方政府在小产权房建成前监管乏力，建成后又为保一方稳定，不愿为整治小产权房而得罪老百姓。,从表面上看，造成小产权房与普通商品房之间价差的原因是由于其建设规避了土地征收和开发过程中的相关税费和土地出让金，同时也没有城市建设用地垄断供应造成的土地溢价。但其根源则在于农村集体所有的土地和城市国有的土地同地不同权，也在于农村集体所有土地本身产权残缺。,导致小产权房需求旺盛的主要原因是其低廉的价格。根据一份网上调查显示：截止到目前，91%的受调查者认可低价是其购买小产权房的唯一原因。在搜房网所作的调查当中有94.7%受调查者认为小产权房热销的主要原因是价格便宜。,小产权房的买卖，既是农民对城乡二元土地产权的积极抵制，又是城市居民对城市住房价格居高不下的无奈选择。对农民宅基地产权的限制，阻碍了农民财产性收入的实现，堵塞了农民融资的渠道。认为限制农民宅基地流转是为了保护农民的利益，即使不是醉翁之意，至少也是替古人担忧！,农民住房只允许卖给本集体土地所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，一方面限制了居民居住和迁徙的自由，另一方面也违反农村居民一户一宅（基地）的法律规定。城市居民使用廉价征自农民的土地可以一户多宅，农村居民在自己的土地上却只能一户一宅，是明显的身份歧视。,4.小产权房屡禁不止、积重难返,早在1992年国务院关于发展房地产若干问题的通知规定：“集体所有土地，必须先征为国有后才能出让。1999年，国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知第2条第2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定规定，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2007年国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知。明确对农村集体建设用地的监管力度，严格规范纠正农民宅基地、住宅买卖的行为。,2008年1月8日国务院办公厅又下发了关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知。2010年国务院责成由国土部、住建部牵头，中央14个部委成立了小产权房整治处理领导小组。对已经存在的小产权房，国土部正在组织调查，研究试点具体措施，在试点的基础上总结完善政策，妥善处理。2011年11月，关于农村集体土地确权登记发证的若干意见政策发布，明确指出小产权房不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理小产权房。,5.小产权房的治本之策,（1）基本原则：赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；农民的宅基地可以抵押；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。,（2）对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房从而提高了容积率而产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。既然法律认可的农村集体建设用是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更