公文写作常识讲座

公文写作常识讲座（中国公文写作研究会副会长、湖北省咸宁市人民政府扶贫办副主任廖华卿）一、公文概述公文的概念所谓公文，就是公务文书，是按特定的程序和格式处理公务的书面行文。公文是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，实施党政领导，联系和处理公务的重要工具，是各级机关、团体、企事业单位工作的依据和凭证。公文有广义和狭义之分。广义的公文是指中国共产党机关公文处理条例和国家行政机关公文处理办法两个文件规定的法定文种，再加上计划、总结、简报、章程、办法、细则批示、调查报告、述职报告、讲话稿等机关事务性公文。狭义的公文仅指上述两个文件所规定的党政法定文种（共18种）。2文书、文件、公文三者之间的关系文书、文件、公文三个名称在很多场合下可以通用，但在具体运用中仍有区别。所谓文书，是指党政机关、群众团体、企事业单位在公务活动中为进行管理、联系事项、记载活动所形成的体式完整、内容系统的文字材料。它是一个集合名词，是一个整体概念，是概括多类文字材料的泛称，不指单份或几份公文材料。而文件或公文既可以表示整体概念，又可指一份具体的文件或公文。因此，文书与文件的关系是整体与个体的关系。公文虽是公务文书的总称，但它只是文书中的一部分，不包括文书中那些处理公务时形成的不具备完整体式的文字材料，仅指党政机关公务活动中形成的具备完整公文格式的那部分公文（如中共中央文件、国务院文件），而不包括党政机关常用的计划、总结、简报、调查报告等文字材料。其所指范围与前面所讲的法定公文几乎相等。所以，通常把机关的所有文件都叫做公文，但有的公文不一定叫文件。习惯上，国家行政机关把公务文书叫做公文，党的各级机关则称之为文件。文书经由有关部门整理、立卷后归档保存，便转而成为档案。档案是作为历史记录保存起来以备查考的文书材料的总和。3公文的形成与演变公文是随着文字的产生、阶级和国家的出现而形成与演变的。在中国历史上，最早见诸文字记载的公务文书叫“书契”。易系辞下：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契，百官以治，万民以察。”书契，就是刻在物体上面用于处理政务的文字。如殷商时期甲骨文中的卜辞，尚书中商王的文告等。周礼记载，周王室制定的公文文种有祠（辞）、命、诰、会、祷、诔等六种，当时就把公文总称为“六辞”。祠，指决议、决定等决断性公文；命，指命令、令、指示等指挥性公文；诰，指训戒勉励等通报性公文；会，指会议记录等记录性公文；祷，指报告、请示等请求性公文；诔，指讣告、悼词等哀悼性公文。延用时间较长的是“枢机文”。易系辞上：“言行，君子之枢机。”枢机是朝廷的重要机关，因此，总称公文为“枢机文”。先秦和秦汉之间，曾称公文为“简牍”。西汉时则称公文为“文书”或“文案”。“公文”一词的出现，据后汉书刘陶传推算，为东汉时期（公元前25年公元189年）。三国时期，“公文”开始成为一个通称。到了宋代，在行文中又出现了“文牍”一词。宋史梅执礼传：“比部职勾稽财贷，文牍山委，率不暇经目。”明清时期，公文又被通称为“公牍”。宣统三年（公元1911年），清廷颁布内阁属官官制，其中第十五条规定设“承宣厅”，专掌公文事宜。其职责有十，第七是“掌本阁公牍文件”。这时新出现“文件”一词，与“公牍”合称“公牍文件”。在长期的历史演变过程中，公文与文书、文件三个概念在很多情况下通用，并被保留到现代公务活动中。4现代公文的诞生与发展为无产阶级革命和建设事业服务的公文，是随着党的诞生而诞生，并随着革命事业的发展而发展的。1921年7月，中国共产党在上海召开了党的第一次全国代表大会。会议制定了党的第一个纲领，通过了第一个决议，产生了第一批会议记录。接着，党又发布了中国劳动组合书记处宣言、中国共产党中央局通告。1923年，党领导的海丰总农会、广东省农会广泛使用通告、通令、通电、函、布告、宣言、告同胞书等。1931年，周恩来为党中央拟制了文件处置办法。1938年4月，晋察冀边区行政委员会发出改革公文程式的理论与实践的指示，7月又发布了公文程式再加改革令。1942年初，陕甘宁边区政府下发了陕甘宁边区新公文程式。同年10月1日，又发布了陕甘宁边区各级税务机关公文暂行规则。新中国成立后，1951年2月1日，中共中央颁发了关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示；9月29日，中央人民政府发布了公文处理暂行办法；1955年1月17日，中共中央颁发了中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例；1956年10月23日，国务院秘书厅发布了关于在公文、电报和机关刊物中采用阿拉伯数码的试行办法；11月27日，中共中央办公厅颁发了中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法；1964年1月24日，国务院秘书厅、国家档案局发布了关于请勿使用圆珠笔、铅笔拟写文件的通知；1981年2月27日，国务院办公厅发布了国家行政机关公文处理暂行办法；1983年4月25日，国家档案局发布了关于文书档案保管期限的规定；1987年2月18日，国务院办公厅发布了国家行政机关公文处理办法，内含法定公文10类15种（后于1993年11月21日修订为11类13种）；1989年4月25日，中共中央办公厅颁发了中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）；1996年5月3日，中共中央办公厅颁发了中国共产党机关公文处理条例（中办发199614号）；2000年8月24日，国务院发布了国家行政机关公文处理办法（国发200023号）；2001年1月1日，国务院办公厅下发了关于实施国家行政机关公文处理办法涉及的几个具体问题的处理意见（国办函20011号）。二、公文写作的科学性质伴随着文字的产生，阶级和国家的形成，人类便有了一种特殊的管理工具公文，同时也就有了公文写作的实践。公文写作作为普通写作学的一门分支学科，它具有普通写作学的以下学科特征。1综合性。公文写作是一项综合性的脑力劳动，自成一个复杂系统。公文写作过程是写作主体所具有的多种素养、多种能力、多种心理因素综合作用的活动过程。公文则是这一活动过程的结果。2实践性。公文写作活动是作者创制公文的实践活动。所以，公文写作具有很强的实践性。公文作者既要掌握相当的写作理论，又要善于运用这种理论指导写作实践，在从“理论”到“能力”的转化上下功夫，切实把握三个环节：多学理论，增强写作功底；多写实文，提高写作能力；多作总结，掌握写作规律。3创造性。公文写作活动是一项创造性的脑力劳动。每件劳动产品公文，都是作者创造性脑力劳动的结晶。没有创造性的照搬照抄的公文，是没有生命力的。创造性既是文学创作的艺术生命，也是公文写作的艺术生命。公文写作除了具有以上与普通写作学相似的特征外，还有自己独具的特征。1应用性。应用性是公文写作最基本的科学特征。公文写作理论既是公文写作规律的抽象，又在公文写作实践中具有“术”的直接应用性。公文写作理论对公文写作实践的指导作用是直接的，而不是间接的。2政治性。公文写作是一门社会科学，是管理科学和写作科学有机统一的产物。它具有鲜明的政治性、政策性。公文写作总是为一定的阶级、政党和国家服务的。各个社会、各个阶级、各个政党、各个国家的公文尽管具有许多共同的地方，但都具有不同的本质属性。特别是高级、中级党政机关的公文写作，其政治性、政策性更强。3专业性。公文写作是一门专业性很强的学科。其专业性特征主要体现在以下四个方面：公文写作有其特殊的信息取向与特定的描述范围。公文有其特定的制发程序、办理程序和阅读对象。公文有其悠久而又稳定的写作体式。公文写作者应具有特殊的知识结构和能力结构。三、公文分类的标准根据公文的性质、特点、作用、发文受事单位之间的联系、行文关系的不同，公文有着不同的分类标准。（一）按公文的性质、作用划分，有党政法定公文和机关事务性公文。1党政法定公文包括：（1）党的机关公文，又称党内文件。是指中共中央办公厅1996年5月3日颁发的中国共产党机关公文处理条例中规定的9类14种公文。即：(1)决议、决定；(2)指示、意见；(3)通知；(4)通报、公报；(5)报告、请示；(6)批复；(7)条例、规定；(8)函；(9)会议纪要。（2）行政公文，又称国家行政机关公文。是指国务院2000年8月24日发布的国家行政机关公文处理办法中规定的13类13种公文。即：(1)命令（令）；(2)决定；(3)公告；(4)通告；(5)通知；(6)通报；(7)议案；(8)报告；(9)请示；(10)批复；(11)意见；(12)函；(13)会议纪要。2机关事务性公文，是指党政机关为处理日常事务而制发的公文。常用的有：计划、总结、简报、章程、办法、细则、批示、批转、调查报告、述职报告、讲话稿等。（二）按公文的行文关系划分，有上行文、下行文和平行文。上行公文，是下级机关单位向上级领导机关报送的公文。如请示、报告、汇报性简报、上报性总结、请批性公函等。下行公文，是上级领导机关向下级机关单位发送的公文。如命令、指示、批复、决议、章程、条例、办法、会议纪要及带有指示性质的通知、通报、简报等。平行公文，是平行机关单位或没有隶属关系的机关之间往来的公文。如函、通知、简报、通告等。（三）按公文办理的时间要求划分，有特急文件（特急件）、紧急文件（急件）、常规文件（平件）。特急文件，是指事关重大而又十分紧急，要求以最快的速度形成、运转和处理，决不允许有一点拖延和懈怠的文件。它往往以特急传真电报的形式发出。紧急文件，一般也是涉及重要工作需要急速形成、运转和处理的文件，只是相对特急件而言，其时间要求可以容缓一些，有时也以急电传真的形式出现。常规文件，是指可以按正常速度和程序形成、运转、处理的文件。值得注意的是：凡属特急件、急件，都要在封套和文面上标明“特急件”、“急件”等字样。（四）按公文的秘密程度划分，有绝密公文（绝密件）、机密公文（机密件）、秘密公文（秘密件）和普通公文（普通件）。三种密级文件统称密件。绝密件，是指内容涉及最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害的公文。如国家的军事部署、尖端科技成果、重大宣战、重大人事变动等事项。机密件，是指内容涉及重要国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重损害的公文。秘密件，是指内容涉及一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害的公文。普通件，是指内容属于常规性工作的公文。但它也只是相对于秘密件而言。所谓“普通”，并不意味着可以随便处置，也应该谨慎、安全地处理和管理。所谓国家秘密，是指党和国家的一切未经决定、虽然决定但尚未公布或不准公布的事项。按秘密的程度划分公文秘密等级，采取不同的保密措施，是使公文形成和处理精密化、科学化的重要手段。因而，秘密文件在制作、传递、管理三个环节上，都要按规定严格保密。任何泄密，都会给国家、人民的利益和工作造成损失甚至重大损失。因此，严守秘密是每一个国家机关工作人员的神圣职责。凡属密件，都要在文件封套和文面首页左上角标明密级和保密期限。秘密具有一定的时间性，文件所涉及的工作处理结束了，文件的使命已经完成，即使让更大范围的人了解也不会造成损害时，秘密也就随之解除。当然，有些密件的保密时限较长，其秘密性质直到归档后多年方能视情况经批准后加以解除。保密期限的具体标志方式分为以下四种：1保密期限在1年及1年以上的，采取如下标志：机密5年表示此件为机密级国家秘密，自密件产生之日起满5年后解密。2保密期限在1年以内的，采用如下标志：秘密6个月表示此件为秘密级国家秘密，自密件产生之日起满6个月后解密。3保密期限为长期的，采用如下标志：绝密长期表示此件为绝密级国家秘密，保密期限为长期，只有有关中央国家机关或其授权的机关才能决定解密。4保密期不作标志的，采用如下方式：机密表示此件为机密级国家秘密，各有关机关、单位对此件的保密期限可按20年认定。（五）按公文的用途划分，有主件、附件和承办件、参阅件。1.主件，是主送文件，其主要部分是行文部分。它是处理公务的具体书面工具。没有主件，就不会有附件。2.附件，是附在主件后面，对主件或主件的部分内容加以补充说明的文件。附件是主件的附加成分，也是整个文件的有机组成部分。有附件的文件，在正文和署名之间注明附件的名称和件数。3.承办件，是指需要办理、执行的文件。这类文件，一般说来，时间性、政策性、强制性较强。拟办人员要认真提出处理意见，经领导批准后交有关部门办理。4.参阅件，是仅供参考的文件。它没有强制作用。（六）按公文运转的范围划分，有通用公文和专用公文。通用公文，是指不论何种性质的机关单位都可形成和通行的公文。它包括党内公文、行政公文和机关事务性公文。专用公文，是指只由具有专门职能的机关制发，在特定的范围之内运转的公文。如司法公文（起诉书、公诉书、判决书、上诉书、答辨词等）、外交公文（国书、照会、备忘录、条约等）、财经公文（经济合同、商品广告、审计报告、经济预测报告、市场调查报告、经济活动分析等）。（七）按公文的效用程度划分，有草稿、讨论稿、定稿、正本、副本等。草稿，是正式文件形成过程中初级阶段的草拟稿，是公文撰拟的最初形态。它必须经过修改。讨论稿，是经过修改的草稿，并印发一定范围讨论，以征求修改意见。定稿，是经过反复讨论、修改、并经机关领导人正式审核签发的正式文件的原稿。正本，是在审核基础上产生的供规定范围发出和实施的正式文件。它具备代表机关的作用和执行效力。副本，是正式文件的手抄件、影印件、没有完整文件格式或没有用印的文件。如有些正式文件具有多份，其中用印者叫正本，不用印者叫副本。因此，副本是相对正本而言的。副本不具备代表机关的作用和执行效力。四、公文的种类党政法定公文共计种。（一）党内和行政共同使用的种：决定。用于对重要事项作出决策和安排。如中共中央关于整党的决定（方针政策性决定，全文9个部分，12144个字，缘由部分89个字，1983年10月11日通过）。中共中央政治局关于接收宋庆龄同志为中国共产党员正式党员的决定（知照性决定，全文229个字，缘由部分203个，决定内容26个，1981年5月15日）意见。用于对重要问题提出见解和处理办法。如中共中央、国务院关于扎实推进社会主义新农村建设的若干意见。通知。用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。如中共中央关于同国民党进行和平谈判的通知。通报。用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。如国务院办公厅关于湖南省怀化市社队煤矿三起重大死亡事故的通报。报告。用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问。如石油工业部关于渤海号钻井船翻沉事故的检讨报告。请示。用于向上级机关请求指示、批准。如山东省人民政府关于开通威海至大连货运航线的请示。批复。用于答复下级机关的请示。如中共省委关于同意召开中国共产党市第三次代表大会的批复。函。用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。如关于拟调同志来我院任教的函。会议纪要。用于记载会议主要精神和决定事项。如一九九年经济特区工作会议纪要。（二）党的机关单独使用的种：决议。用于经会议通过的重要决策事项。如中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议。指示。用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。如中共咸宁地委关于切实做好抗洪救灾工作的紧急指示（1998年8月7日）。公报。用于公开发布重要决定或者重大事件。如中国共产党第十七届中央委员会会议公报。条例。用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。如中共中央颁发的党政领导干部选拔任用工作条例。规定。用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。如中共中央组织部印发的党政领导干部考核工作规定。（三）行政机关单独使用的种：命令（令）。用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性措施；奖惩有关单位及人员。如国务院关于在北京市部分地区实行戒严的命令（1989年5月20日）.公告。用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。如国务院关于夏