硕士学位论文-新公共管理运动与我国政府职能转变.pdf

首都经济贸易大学 首都经济贸易大学 Capital University of Economics and Business Capital University of Economics and Business 硕 士 学 位 论 文硕 士 学 位 论 文 论文题目：新公共管理运动与我国政府职能转变 论文题目：新公共管理运动与我国政府职能转变 院 系： 城市学院 专 业： 行政管理 学 号： 作 者： 刘家承 指导教师： 赵韵玲 完成日期： 2012 年 2 月 独 创 性 声 明 独 创 性 声 明 本人郑重声明： 今所呈交的 新公共管理运动与我国政府职能转变 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所 知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名 作者签名： 日期：日期： 年年 月月 日日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期： 日期： 年 年 月 月 日日 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 I 页 共 41 页 摘摘 要要 在上世纪七十年代末八十年代初， 新公共管理运动的风潮席卷全球， 并持续至今。 这场运动是一种立场的宣扬，彻底同传统官僚制度下的行政管理模式进行决裂的宣 言，从理论和实践两个方面对西方国家的公共管理理论，特别是政府管理理论有着重 大的影响。我国也努力进行着行政体制和经济社会体制转型，当前也正是处于关键的 时期，也有转变政府职能的需求。在新公共管理运动的影响下，同时结合我国改革和 体制转型的实践，我国在政府管理方面的理论和实践方面也进行了很多的探索。在西 方国家对公共管理研究的基础上， 我国的很多学者在新公共管理的理论和实践方面进 行了一系列的探讨和研究，也取得了一定的研究成果，但是在某些方面的研究还需要 更加的深入。 所以， 笔者将我国转变政府职能的具体实践同新公共管理理论结合起来， 对我国的改革实践有着一定的借鉴意义。 本文研究新管理运动同我国的转变政府职能的实践间的关系，研究分为三个部 分：第一部分：对相关理论进行综述。对新公共管理运行的相关内容进行介绍，包括 出现的背景，内涵特征和理论基础等，对政府职能及其转变的内涵，特征和成因进行 分析，研究了新公共管理理论在我国转变政府职能的过程中可以起到的作用，为以后 的分析奠定理论基础。第二部分：研究主体部分。对我国转变政府职能的历程进行阐 述，分析了在此过程中遇到的各种挑战，以及出现的问题：法制建设滞后，市场环境 低效， 政府从微观方面过多的干预经济运行， 不完善的宏观经济调控体系。 第三部分： 相关的政策建议。在分析我国现状的基础上，同新公共管理运动理论相结合，首先制 定了新公共管理背景下我国政府职能转变的目标，并提出了具体的实施措施：加速推 进理论研究、重新界定政府角色、逐步完善市场经济管理体制、完善政府绩效评估体 系、建立健全法制环境。 关键词：关键词：新公共管理运动；政府职能转变；体制机制 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 II 页 共 41 页 Abstract 1970s at the end of the early 80s，the new public management movement sweeping the globe, and continues to this day. The campaign is a position of advocacy, and completely to break with the traditional bureaucratic system of administration mode declaration, from both theoretical and practical aspects of public management theory of Western countries, especially the theory of government has a major impact. China is also trying to institutional transformation of the administrative and economic and social, is also at a critical period, but also the needs of the transformation of government functions. Under the influence of new public management movement, combined with the practice of Chinas reform and institutional restructuring, our theoretical and practical aspects of the government a lot of exploration. In the Western countries on the basis of public management research, many of our scholars in the new public management theory and practice a series of discussions and research, has also made certain findings, but in certain aspects of the study also need to more in-depth. So, I will be the concrete practice of Chinas transformation of government functions with the new public management theory combined practice of Chinas reform and there is a certain reference. This paper studies the new public management movement and our government function change, can be divided into three parts: the first is the related theory and reviewed in this paper. Introduces the new public management movement background, theoretical foundation and connotation characteristics, analyzes the connotation and features of government functions, the transformation of government functions of the connotation and the reason, and points out that the new public management to our country the government function change enlightenment for the following analysis provides theoretical basis. The second part of this paper is to research subject. First of all, the paper expounds the current government function change course, analyzed the current situation of Chinas government function change challenges, find out the current problems in the transition of government function is lack of effective market environment, the legal system construction lag, the government macro-control system is not perfected, government on micro economy too much intervention. The third part is the countermeasures. Based on the above analysis, combined with the new public management theory, first formulated the new public management in our country under the background of government function change target, and puts forward the specific implementation measures: to accelerate the theoretical 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 III 页 共 41 页 research, and to define the government role and gradually improve market economic management system, perfect the government performance evaluation system, establish and perfect the legal system environment. Key words: The new public management movement; The transformation of government functions; System mechanism 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 IV 页 共 41 页 目目 录录 1 导论导论.1 1.1 选题背景和意义1 1.1.1 选题背景.1 1.1.2 研究意义.1 1.2 研究思路和方法2 1.2.1 研究思路.2 1.2.2 研究方法.2 1.3 研究现状3 1.3.1 国外研究现状.3 1.3.2 国内研究现状.5 1.4 主要内容6 2 相关理论综述相关理论综述.8 2.1 新公共管理运动产生背景8 2.2 新公共管理运动的理论基础8 2.3 新公共管理运动的内涵特征9 2.4 政府职能转变概述11 2.4.1 政府职能的涵义及特征.11 2.4.2 政府职能转变的内涵.12 2.4.3 政府职能转变的原因.13 2.5 新公共管理运动对我国政府职能转变的启示14 2.5.1 政府角色定位方面.14 2.5.2 政府服务意识方面.14 2.5.3 政府绩效评估方面.14 2.5.4 公共服务机制方面.15 3 我国政府职能转变的现状分析我国政府职能转变的现状分析.16 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 V 页 共 41 页 3.1 我国政府职能转变历程16 3.1.1 1988 年政府机构改革16 3.1.2 1993 年政府机构改革16 3.1.3 1998 年政府机构改革17 3.1.4 2003 年政府机构改革19 3.2 当前我国政府职能转变面临的挑战19 3.2.1 经济全球化与市场化的浪潮.20 3.2.2 政治体制改革进入关键阶段.20 3.2.3“二元结构”社会模式.21 3.3 我国政府职能转变过程中存在的问题22 3.3.1 缺乏高效的市场环境.22 3.3.2 法制建设滞后.23 3.3.3 政府宏观调控体系不完善.23 3.3.4 政府对微观经济过多干预.24 4 新公共管理运动背景下我国政府职能转变的措施新公共管理运动背景下我国政府职能转变的措施.25 4.1 我国政府职能转变的目标 .25 4.1.1 政治职能转变的目标 .25 4.1.2 社会管理职能转变的目标 .25 4.1.3 政府经济职能转变的目标 .26 4.2 我国政府职能转变的具体措施 .27 4.2.1 加速推进理论研究 .27 4.2.2 重新界定政府角色 .27 4.2.3 逐步完善市场经济管理体制 .28 4.2.4 完善政府绩效评估体系 .29 4.2.5 建立健全法制环境 .30 5 结束语结束语.31 参考文献参考文献.32 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 1 页 共 41 页 1 导 论 1 导 论 1.1 选题背景和意义 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题背景 1.1.1 选题背景 我国目前是从计划经济体制想社会主义市场经济体制改革的整合和稳定的 时期，而政治体制改革也是处于关键时期，改革的目标就是要提高政府运行的效 率，使政府更加适应社会的进步以及经济的发展。我国的改革经历了二十多年， 逐步建立起了社会主义市场经济体制，并不断的完善，我国转变政府职能的第一 次改革已经基本完成，这次改革的重点是在经济管理领域，政府的管理方式从直 接管理转变为间接管理， 不再从微观层面上对经济进行管理， 而是进行宏观管理， 政府减少市场的参与度，不再充当市场中的“运动员” ，而是成为“裁判员” ，实 现了经济管理职能方面的转变。当前，我国提出了新的目标和任务，即构件社会 主义和谐社会，那么政府职能的二次转变就成为十分迫切的任务了。 随着经济全球化的不断推进， 我国正处于经济转型和政治体制改革的重要时 期，尤其是我国加入世界贸易组织和提出构建社会主义和谐社会目标两大事件， 成为我国政府职能转变的重要推动力量。我国政府必须凸显出经济职能，实现多 元化的公共事务管理职能和政治职能的复杂化。面对着多种机遇和挑战，我们必 须要将政府职能的重心进行及时有效的转变，政府职能的行驶方式也要有所转 变。 历史证明，先进的理论是历史实践取得成功的必要条件。在新的形式下，我 国政府如果想实现第二次职能的转变， 就需要深入的研究西方国家的新公共管理 理论，在借鉴先进理论的同时，结合我国的具体改革实践，建立起具有中国特色 的政府管理理论。因此，首先要认真分析和研究我国目前政府职能的基本情况， 尤其是出现的问题，以及原因，然后对其他国家的政府职能转变的实践经验进行 研究和借鉴，由此建立起我国转变政府职能的实践模式和理论框架。 1.1.2 研究意义 1.1.2 研究意义 政府的公共服务和公共管理职能同公众的利益密切相关， 直接关系到公众面 对的很多问题的解决，关系到公众得到的服务，是社会和谐的重要方面。政府职 能转变同构建社会主义和谐社会之间存在着千丝万缕的联系。 我国政府机构虽然 多次进行改革，但是都不是深层面上改革，仅仅是对部分人员进行了精简，也就 是说政府的基本职能并没有转变，主要职能依然是经济管理，而不是提供公共服 务。在以往的计划经济体制下，政府的一些部门在微观方面过多的参与到经济活 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 2 页 共 41 页 动中，有时候甚至至今进行投资或生产活动，使得政府机构改革的目标不能完全 实现。政府部门所提出的“减员增效”的目标， “减员”目标虽然已经实现，但 是“增效”的目标却没有很好的完成，政府内部的各类资源都是有限的，但是经 济部门却挤占了其中较大部分的资源， 造成了政府在公共事务管理方面的资源不 足的问题。同时，政府机构改革的“减员”行为并不只是针对经济部门，同时也 压缩了为公众直接提供服务的部门的经费和人员，比如公共事务管理部门。由于 人员和经费的不足，公共事务管理部门很无奈的提供一些有偿的服务，或者是进 行罚款等方式弥补这种不足。从本质上看，这都是政府缺位的一种表现。对政府 的威信和信誉都造成了非常不好的影响，同时也会妨碍社会主义和谐社会的构 建。 从全球的发展情况来看， 现代公共服务型政府取代传统的管理型政府是未来 的方向，为了适应时代的发展趋势，政府管理体系必须转变为公共服务，公共管 理。以往各个国家进行行政管理的目标是提高行政管理效率，如今已经发生了根 本的变化，目标已经转变为提高行政效率，实现全方位的社会公平，加强社会责 任，提高服务质量和提高公众的满意度。目前我国政府面临的新形式是经济结构 调整， 体制转轨， 政府的管理重点也应该由经济管理转变为公共服务和公共管理。 在政府转变职能的过程中，有必要从多个角度对相关的理论进行更加深入的研 究。 1.2 研究思路和方法 1.2 研究思路和方法 1.2.1 研究思路 1.2.1 研究思路 本文的研究背景是新公共管理运动，研究对象是我国政府的职能转变。笔者 在西方关于政府职能转变理论和概念界定的基础上， 对我国转变政府职能的现状 进行了分析，对此过程中发现的问题和面临的挑战进行了详细的分析，最后针对 我国转变政府职能的情况提出了具体的目标和实施措施。 1.2.2 研究方法 1.2.2 研究方法 本文选择的研究方法主要是文献分析法和比较分析法等。 （1）文献分析法：首先要广泛的收集国内外的各类有关政府职能转变等方 面的资料和科研成果，尤其是新公共管理运动方面的相关资料，结合我国转变政 府职能的基本情况和存在的问题，提出相关的意见和建议。 （2）比较分析法：以网络和文献等多方面了解到的各个国家和地区在转变 政府职能方面的情况， 总结其中的经验和教训， 同我国相关的情况进行对比分析， 从而为我国转变政府职能的工作提供重要的参考。 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 3 页 共 41 页 1.3 研究现状 1.3 研究现状 1.3.1 国外研究现状 1.3.1 国外研究现状 政府职能是行政学领域的核心问题，也是分歧最多讨论最多的问题，由于涉 及到的学科很多，所以众多不同领域的学者都非常的关心政府职能方面的课题。 在社会同国家出现相对的分离之后，西方国家建立起了政府职能理论，并不断的 发展成熟。关于政府职能理论，西方的主流学说是自由主义和国家干预主义。在 16 世纪 17 世纪，重商主义者提出了国家干预主义理论。这种经济理论将政府的 职能定义为国家对经济建设进行干预。 而政府职能的另一种理论自由主义的理论 基础是古典自由主义。 约瑟夫奈和罗伯特基欧汉认为“我们生活的世界是相互依赖的” 。自上 世纪七八十年代起，市场化，信息化和全球化的浪潮席卷而来，从根本上改变了 整个世界。该变化深刻影响了人们的社会生活，政府的职能和国家的统治都受到 了巨大的挑战，当代政治也在这个浪潮中得到了迅速的发展。在上世纪末，在世 界范围内出现了政府职能转变的浪潮，其目标就是打破传统的行政模式，即官僚 制度，建立起新的行政模式，即“后官僚制” ，这次政府职能转变具有重要的时 代意义。西方国家的政府面对这种情况，为了解决不断出现的各类社会问题，政 府必须要变革其治理模式。这种变革不是对管理手段或管理内容的局部调整，而 是重新定位政府同社会间的关系，重新定位政府的角色和政府职能。自上世纪八 十年代至今，西方主要的政府职能变革理论有： （1）重塑再造理论 美国学者特德盖布勒和戴维奥斯本在 1992 年出版了改革政府：企业 精神如何影响着公营部门 ，系统总结了再造理论。他们指出了美国官僚体制的 种种弊端，认为在改革政府的时候必须要坚持企业化的精神。他们进行了深入的 实证考察，对政府的改革提出了十条原则。在对这些原则的实践进行分析的基础 上， 可以将再造理论进行如下的总结： 在官僚制度下政府职能复杂， 机构膨胀， 这种状况必须要改变：政府要转变成“掌舵人” ，不再做“划桨人” ；政府实现 企业化：在重建政府运作机制的时候，要运用市场和私营部门的原则，建设政府 的时候要具有企业家的精神；转变政府目标：政府的运作不能以官僚体制为中 心， 而是应该更加关注社会公众。 公众的需求和选择权必须受到政府部门的重视， 因此， 政府在为公众提供服务的时候必须要引入竞争机制， 把公众当做顾客看待； 注重评估政府绩效：在官僚制度下绩效评估注重的是过程，要转变为注重结构 的评估。在分析成本和评估绩效的时候，要实现收益最大化，成本最低化；转 变组织体系：授权制度要更加的自由，更多的转移责任，放松管制，从根本上转 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 4 页 共 41 页 变层级负责制度。上世纪九十年代，克林顿政府在改革机构的时候就是以该理论 为指导的。之后，在全球范围内掀起了再造理论的热潮，很多国家都开始以企业 化的模式对政府公共部门进行改革。 戴维奥斯本在十多年中对政府再造理论展开了深入的理论研究和实证分 析，取得了较大的成果。目前各国建立的政府职能转变理论体系受政府再造理论 很大的影响。该理论批判了传统的官僚体制，是政府的行政运行效率得到了很大 的提高。但是该理论也存在着一定的缺点，也有不少的学者指出了其中存在的问 题。 美国学者格林教授和哈伯尔教授撰写的 论治理与重塑政府 就是突出代表， 文章批评说再造理论是企业家政府模式。贝伦等人认为在“企业化政府”中存在 着四种价值矛盾和价值冲突：公民参与价值同公共企业愿景之间的价值冲突； 民主责任同企业自主之间的冲突； 公共财政处置责任同企业承担风险之间的 冲突；开放性的民主要求同隐蔽性的企业运作之间的冲突。 （2）公共选择理论 在上世纪六十年代，布坎南就提出了公共选择理论，但是直到 1986 年获得 诺贝尔经济学奖，该理论才被大家知道。公共选择学派扩大了经济学中的各类研 究方法的应用范围，在研究政治学的时候也应用到这些方法，其研究对象是人类 的政治行为和经济行为的总和，在分析问题的时候，做出了“经济人”的假定， 以实证分析为前提，用成本/收益法对政府的构成以及生产公共产品的过程进行 分析，同时也研究了政府的行为方式和动机等。 公共选择理论在对公共行政和政府的管理行为进行研究的时候， 选择从经济 学的角度进行分析，突出了市场的作用以及个人的自由，打破垄断，在公共机构 和私有机构之间建立有效的竞争机制，保证公众进行自由选择的权力。公共选择 学派认为政府面临的困境只有靠上述的方法才可以得到彻底的解决。 公共选择政 策主要有：服务主体的范围必须要扩大，生产和提供公共产品的机构不单可以 是政府机构，同时也要一些非盈利性质的公共组织甚至是私人企业参与其中； 在公共产品领域中引入市场机制，在公共组织和私人组织之间要展开竞争，给公 众以充分的选择机会；打破垄断，在同一个职能范围中要有不同的组织提供公 共服务， “大政府”是公共选择理论大力批判的，同时也有学者认美国曾经出现 的经济发展停滞，长期赤字的行政根源就是“大政府” 。所以，他认为在公共产 品生产和提供方面，应该具有更大的自由度，供需关系的调节要由市场来完成。 他反对政府具有过度的职能范围和内容，他认为政府职能应该实现回归，成为古 典经济学理论中提到的“守夜人” 。 （3）新公共管理运动理论 目前，国内外的理论界在定义新公共管理的时候有着不同的观点。国内有些 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 5 页 共 41 页 学者认为新公共管理理论包括上世纪八十年代以来的全部的政府职能转变理论。 另外一些学者认为， 新公共管理是一种意境政府管理的新的理论和实践模式。“新 公共管理”有着不同的说法，比如： “管理主义” ， “后官僚制模式” ， “新公共管 理(NPM)” ， “企业化政府” ， “以市场为基础的公共行政学”等等。虽然有着不同 的名称，但是这些定义说明的却是相同的现象，即公共管理理论发生了转变，由 传统的理论转变为新的理论和实践，人们称之为公共管理。 经济合作与发展组织(OECD)曾经对发达国家变革政府职能的相关问题进行 过深入的研究，并做出了相关的研究报告，总结了新公共管理理论的内涵。同传 统的行政管理理论有着很大的差异，新公共管理理论的观点主要包括：公众和 社会的需求是政府提供服务的重要导向；对政府运行的结果，质量，产出和效 率给予了更多的关注；弱化行政规制，对政府进行绩效目标管理，对绩效目标 进行有效的评估，并重视评估结果；企业所使用的各种管理方式可以应用到政 府管理中，包括目标管理，全面质量管理和成本/效益分析等；打破垄断，在 提供公共产品和服务的时候，要鼓励更多的私营部门参与其中，对一些公共部门 实现民营化；更加灵活的进行人事管理，加强人力资源管理。 1.3.2 国内研究现状 1.3.2 国内研究现状 就我国的研究情况来看，转变政府职能是国家政治体制改革的重要部分。我 国对政府职能转变理论进行研究的时间不长， 开始仅仅是对西方研究成果进行引 入和评述，之后结合我国行政体制改革的具体情况，进行相关理论的研究工作， 发展较快，取得了一定的成果。关于转变政府职能问题我国理论界存在的观点主 要有以下几种： （1） “战略转变”派的观点。该观点认为要从经济上，思想上，政治上进行 战略的转变，从而对转变政府职能进行研究。第一，战略由“政府主导”转变为 “市场主导” 。该观点认为，我国已经由计划经济成功实现了市场经济的转变， 但是政府仍然拥有很大的行政审批权，包括经济决策，资源分配和经济调控等多 个方面， 这实际上是我国政府主导市场经济的重要表现。 从上世纪九十年代开始， 政府的主导力量受到了很大的挤压和冲击，我国政府必须要积极的进行改革，这 也是时代的潮流，实现从“政府主导”战略向“市场主导”战略的根本转变。第 二， 战略要由 “笼统公有制主体” 转变为 “适应性、 差别性、 功能性公有制主体” 。 第三， 战略要由 “效率优先， 兼顾公平” 转变为 “政府主管公平， 市场主管效率” 。 第四， 战略要由“搞活国有经济”转变为“搞活国民经济” 。第五，战略要由“GDP 增长发展观”转变为“科学发展观” 。第六，战略要由“以经济建设为中心”转 变为“以制度建设为中心” 。 （2） “市场失灵”派的观点。该观点认为，就资源配置的效率来看，最为有 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 6 页 共 41 页 效的机制就是市场，在对市场失灵进行分析的时候，该观点是从福利经济学的理 论出发研究的，得到的结论如下：在一些市场不能有效发挥作用的领域，即市场 失灵的领域，政府才可以进行干预，其他市场可以有效发挥作用的领域，政府则 不宜过多干预。胡鞍钢和王绍光也持此观点，他们认为：政府的作用是提供公共 产品，限制垄断，稳定宏观经济，促进经济协调发展，调节收入分配，减少信息 不对称现象，弥补市场不完全性。 （3） “经济转型”派的观点。该派别认为，目前中国正在进行经济转型，处 于特殊的历史时期，而西方一些国家的市场经济已经非常成熟，同他们相比，我 国政府在各个领域中发挥的作用应该更大。但是，同计划经济时期对生产要素进 行直接管理的方式不同，当前政府应该将资源配置的职能更多的交给市场来完 成，减少各种行政干预行为。在计划经济体制下，我国的市场体系受到了压抑， 政府还必须要承担起培育市场的职能，扩大市场的影响范围，推动市场体系的快 速发展。 （4） “层次分析”派的观点。该观点认为，以政府所担任的角色为依据，对 政府职能进行分类，划分为多个层次。邓苏等人将我国政府的经济职能划分为四 个层次：第一个层次是浅层级，即进行产权保护和制定相关规则；第二个层次是 次深层次，即加强宏观调控，对市场失灵进行弥补；第三个层次是最深层次，即 将阻碍经济改革的各种因素消除；第四个层次是外延层次，即对国际的经济活动 进行协调， 维护我国的利益。 连云等人也将我国政府的经济职能划分为四个层次： 第一层职能： “守夜人” ；第二层职能：宏观调控；第三层职能：政府管制；第四 层职能： 直接经营。 张岩森等人将政府所担负的经济职能和角色分为四种， 即 “裁 判员” ， “管理员” ， “调控员”和“服务员” 。 （5） “电子政务”派的观点。李平和杜钢建等人是该派的代表人物，他们认 为电子政务是大势所趋，我国在加入世界贸易组织以后，就必须要加快实现电子 化， 从而适应全球信息化的发展， 完善公共服务， 转变政府职能， 创新管理模式。 电子化进程不但可以是政府行政效率得到提高，同时也会推动政府职能转变，对 政府职能的内容和范围进行限制和规范，使政府能力，政府职能和政府权力三者 之间是实现相等的关系。使“权力型”政府转型为“服务型”政府，实现“万能” 政府向“有限”政府的转变。 总之，我国学者已经达成了共识，即政府职能必须要转变，这也是非常紧迫 的任务。各个学派间的争论只是职能转变的思路和实现方式。这种争论产生的原 因是各个学派学者的出发点不同，应用的理论基础也不同。从理论上来看各种观 点都有其优势，孰优孰劣需要在实践中进行检验。 1.4 主要内容 1.4 主要内容 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 7 页 共 41 页 本文以新公共管理运动理论为指导，分析了我国政府职能的现状，指出了职 能转变面临的挑战和问题，制定了当前我国政府职能转变的目标和具体措施。主 要内容如下： 第一章导论。介绍了选题背景和意义、研究思路和方法，综述了国内外研究 现状。 第二章相关理论综述。介绍了新公共管理运动产生的背景，阐述了新公共管 理运动的理论基础和内涵特征，概述了政府职能转变，并总结了新公共管理运动 对我国政府职能转变的启示。 第三章我国政府职能转变的现状分析。介绍了我国政府职能转变的历程，指 出了当前我国政府职能转变面临的挑战和问题。 第四章新公共管理背景下我国政府职能转变的措施。 指出了我国政府职能转 变的目标，提出了我国政府职能转变的具体措施：加速推进理论研究、重新界定 政府角色、逐步完善市场经济管理体制、完善政府绩效评估体系、建立健全法制 环境。 第五章结束语。总结全文。 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 8 页 共 41 页 2 相关理论综述 2 相关理论综述 2.1 新公共管理运动产生背景 2.1 新公共管理运动产生背景 西方所出现的新公共管理运行具有特定的历史背景。在二战结束后，西方的 发达国家在定位政府角色的时候，选择的指导思想大多是凯恩斯理论，即国家主 义干预理论。推行的是福利国家政策和混合经济政策，政府参与到社会经济生活 中的各个方面，通过行政手段大量的干预市场，社会和经济活动，公共服务和公 共产品绝大部分都是由政府提供的。政府的不再是“守夜人” ，而是进行了重新 的角色定位，其基本职能不仅仅是提供社会基本的制度保障，维护社会的秩序， 还更多的参与到了经济活动中，经济职能更加的突出。在社会运行的方方面面都 可以看到政府直接或间接的进行干预是身影。 对私人的生产和消费产生了极大的 影响， 在提供公共产品和服务方面， 政府是唯一合法的组织， 实现了政府的垄断， 在西方世界中， “行政型国家”得到了确立。 然而从上世纪七十年代开始，行政型国家的弊端不断的显现出来，并呈现出 越来越严重的趋势。经济滞涨和石油危机的出现，使西方世界的经济受到了极大 的打击。同时执行的福利国家政策引起了过度膨胀的公共开支，政府过度的干预 经济建设，提供过多的公共服务和产品，使得政府的财政不堪重负，出现了严重 的赤字，日益恶化的公共财政使人们对政府干预的信心越来越低，越来越多的公 众开始怀疑这项制度。 另外，虽然政府承担了很多的社会职能和经济职能，但是公众却认为这是政 府的无能。由于政府思想僵化，官僚体制膨胀，公众很多的一般性的需求都无法 从政府得到满足，对民主政治也产生了一定的威胁，官僚制政府所面临的信任危 机和管理危机越来越严重。公众对官僚制度充满了不满，处处都充斥这批判的声 音。有些人甚至认为政府无法解决问题，而且政府的存在就是极大的问题。在这 样的历史情况下，创新和变革传统的行政模式成为西方国家亟待解决的问题，这 样才能从根本上解决政府运行低效率的问题，提供更有效率和效益，更具经济性 的公共产品和服务。在这样的时代背景下，新公共管理运行应运而生。 2.2 新公共管理运动的理论基础 2.2 新公共管理运动的理论基础 上个世纪主导西方的行政学范式就是传统公共行政理论， 该理论的基础包括 现代文官制定 （屈威廉和诺思科特） ， 科学管理思想 （泰勒） ， 理性官僚制理论 （马 克斯.韦伯） ， 政治与行政二分理论 （古德诺和威尔逊） 。 上述理论经过系统化 （怀 特） ，动态化（福莱特）和一体化（古利克）之后，形成了完整的传统公共行政 理论体系。新公共管理理论的基础是私营部门管理理论和现代经济学，这也是它 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 9 页 共 41 页 与传统的公共行政模式在理论基础上重要区别。 新公共管理模式的重要理论渊源之一就是现代经济学， 尤其是新自由主义经 济学。很多理论都深刻的影响了新公共管理理论，比如公共选择理论（公共选择 学派） ，委托代理理论和交易成本理论（新制度经济学派） 。公共选择理论是从经 济学的角度对非市场集体决策进行的研究，该理论的假设前提是理性经济人，着 重指出人追求的是效用的最大化。 该理论认为官僚制度的存在使得政府完全垄断 了公共产品和服务的提供，由此造成了政府规模的过度膨胀和政府运行的低效 率。具体来看，缺乏的就是监督机制，激励机制和竞争机制。所以必须要打破垄 断，打破公私的界限，将各种市场力量引入到公共产品和服务的提供中，在各个 组织间形成有效的竞争，公众在选择公共产品和服务的时候拥有的选择范围较 广。新制度经济学派的代表人物是科斯，该学派选择的出发点是交易成本，他们 认为在公共服务方面官僚机构的垄断会使交易成本剧增的同时， 也无法实现资源 配置的最优化。为了降低交易成本，优化资源配置，必须将公共服务进行外包或 进行市场检验。在提供公共服务领域可以通过外包来促进竞争，从而减少行政经 费支出，降低交易成本。公共部门相关的另一个著名理论就是委托-代理理论， 该理论关注的是私营部门中出现的一些问题， 提出在私人公司中， 股东 （委托人） 和管理人（代理人）的目标存在不一致。在研究公共部门的相关问题的时候应用 该理论，公共服务的委托人就是选民，而代理人就是公共管理者，代理人有时候 会为了自身的利益而放弃委托人的利益，而委托人因为利益分散，没有良好的组 织，不能对代理人进行有效的监督。所以，为了保证委托人的利益和权力，必须 要建立相关的机制进行监督。为了保证公众利益和个人利益的一致，就必须要引 入竞争机制，对政府的进行评估和管理。 新公共管理理论也吸取了私人部门管理中相关内容， 该理论的支持者认为应 该不再对公私部门的管理进行界定， 在进行公共管理的时候也可以应用私营部门 管理的相关技术和理论。随着经济全球化的推进，国际竞争越来越激烈，西方各 国的私营部门受到了很大的打击。为了尽快的适应这种变化，私营部门积极的更 新管理理念，优化组织结构，创新管理技术和方法，通过不断的创新来谋求企业 的发展。私营部门在管理方面的创新内容主要有：实施分权制度，废除层级组织 结构，实行扁平化的组织结构，注重服务质量的提高等。这些创新获得了较大的 成功。 受到私营部门创新成果的影响， 公共部门也开始重视这些创新的管理方法， 并逐渐的引入应用，比如弹性组织结构，目标管理和绩效管理等。公共部门的管 理理念也发生了变化，开始以顾客为导向，注重行政的成果。总之，新公共管理 就是借鉴私营部门的成功的管理经验，达到提高部门效率的目的。 2.3 新公共管理运动的内涵特征 2.3 新公共管理运动的内涵特征 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 10 页 共 41 页 目前，各个国家的新公共管理运动和行政改革的脚步还在继续，由于学者们 研究的角度不同，对新公共管理的一些问题还存在一些的争议，如新公共管理的 定义，内涵，特征，推进方式等。笔者认为，虽然学者们在这些问题上尚未取得 一致，但是其间还是有共性的特征和内涵的。笔者对新公共管理模式的基本特征 和内涵进行了如下的总结和概括： 第一， 引入竞争机制。 新公共管理理论主张用市场化的方式对政府进行改革， 一方面要缩小官僚机构和政府的影响范围， 另一方面将竞争机制引入到公共服务 领域，在公私部门之间，公共部门之间形成有效的竞争，从而丰富公共服务市场 的供给。 第二，明确政府绩效评估的标准。新公共管理强调评估个人和组织的绩效水 平，在进行员工工资调整，工作调动的时候会将绩效考核的结果作为重要的参考 依据。评估和考核公共部门的绩效虽然存在一定的困难，但是如果可以总结出一 个合理的绩效评估指标体系的话， 也可以方便的对公共部门及其工作人员的绩效 进行评估。 第三，重视产出控制。在传统的行政模式下，政府关注的重点是资源的 投 入， 而对资源投入后可以得到多少产出则很少考虑， 造成了高投入低产出的情况。 新公共管理关注的重点则是投入产出比， 强调对政府及其工作人员的绩效进行精 准的评估，重视政府工作的效益，效率和经济性，在进行预算和拨款的 时候考 察依据主要是投资效果。 第四，建立小型化和分散化的公共服务机构。新公共管理强调公共服务机构 要分散化，机构实现半 自治化。功能单一的机构会更加的专业，其服务提供效 率也会更高。 第五，管理方式同私人部门相似。新公共管理理论认为，在私人部门和公共 部门之间存在的差异少于共性。私人部门管理的效率更高，更具优越性。将私人 部门管理中的成熟经验如理论，技术和方法等，有选择的应用到公共部门的管理 中，可以提高公共部门的管理效率。这些方法包括顾客至上的理念，结果控制， 项目预算，合同雇佣制和绩效管理等。 第六，提供回应性服务。新公共管理理论将公众作为顾客看待，强调以顾客 （公众）为导向的思想。用市场来代替政府，面对顾客对公共服务的差异化的需 求，为顾客提供回应性服务。在公共产品市场中建立小型化的组织，让公众参与 管理，强化市场机制，给公众更多的选择公共产品及其提供机构的机会。重视顾 客反馈和意见，调查顾客满意度并以此为依据对服务进行完善。 第七，政治家与管理者关系的改变。新公共管理理论认为在政治家和管理者 之间的关系非常的密切。 一方面政治家对公共管理者的政治控制在一定程度上得 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 11 页 共 41 页 到了加强；另一方面，公共管理者日益卷入政策制定等政治性是事务中去。 第八，合理利用各类资源。节约资源是多个特征中都提到的要求，这就要求 政府精简公共机构及其人员，减少政府参与公共服务的范围。政府为了得到更多 公众的支持， 会强调机构精简方面的改革， 而较少提及减少服务范围方面的内容。 2.4 政府职能转变概述 2.4 政府职能转变概述 2.4.1 政府职能的涵义及特征 2.4.1 政府职能的涵义及特征 政府职能的内涵非常丰富，是复合范畴，包含着多种形式和内容，另外政府 职能是历史范畴，同一个国家在不同的发展阶段具有不同的政府职能，所以我们 不仅仅在讨论政府职能的普遍含义， 而是要对其深层次的含义进行重点的分析和 研究。金太军教授曾经对政府职能进行的如下的定义， “可以把政府职能界定为 政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说，就是政府作为国家行 政机关，依法在国家的政治、经济以及其它社会事务的管理中所应履行的职责及 其所应起的作用。 ”通过对该定义的分析，我们认为政府职能具有以下的一些含 义： （1）政府职能的阶级性。国家是统治阶级进行统治的工具，国家意志通过 政府来执行，而政府则是通过其具体职能的执行来实现国家意志，可以说政府职 能是国家意志的体现，是国家职能的有机成分，同时也代表着统治阶级的要求和 意志，所以政府职能最根本最重要的性质就是阶级性。 （2）政府职能的社会性。政府的功能和职能是政府职能社会性的集中表现 形式。政府在宪法和法律的范围内，对国家的社会生活和政治生活进行管理，政 府管理的目的是为公众服务，使公众获得利益，这样才能稳定统治阶段的统治。 （3）政府职能的系统性。在社会生活的方方面面都有着政府活动的身影， 所以政府的职能不是单一的，而是具有复杂的职能结构，这是由多元性的客体决 定的，所以政府的职能是由多个单项职能所构成的一个复杂的职能体系，在对该 体系进行划分的时候，可以从不同的角度进行。 （4）政府职能的权威性。在各个社会组织中，政府具有一定的独立性，它 是国家行政机关，具有法律授予的权力，政府的行政行为可以在全社会形成普遍 的约束力，政府依法履行相关职能是国家意志的表现，其他社会组织必须服从， 不然就是同国家意志相对抗。 （5）政府职能的公共性。政府管理社会事务和国际事务的时候所体现的职 能就是政府职能，同普通的社会组织不同，政府职能有着显著的公共性特征，普 通社会组织和政府的管理虽然有着类似的地方，但是却从根本上有着不同的性 质，应该加以区分。 首都经济贸易大学博（硕）士学位论文 论文题目新公共管理运动与我国政府职能转变 第 12 页 共 41 页 （6）政府职能的动态性。随着社会环境和时代背景的变化，政府职能也会 出现变化，然而政府职能体系却具有一定的稳定性，改变非常困难，随着经济政 治和文化的进步和发展，原有的政府职能体系相对滞后，因此必须进行改革。 2.4.2 政府职能转变的内涵 2