唐代中央决策制度.ppt

,唐代中央决策制度,段晓丽,一、三省制的发展变迁,二、唐代决策层次与方式的变迁,三、唐代决策程序与依据,四、唐代决策的特点和局限性,皇帝,中书省,门下省,尚书省,吏部,户部,礼部,兵部,刑部,工部,三省六部制的大体框架,起草诏令,封驳审议,负责执行,三公制向三省制过渡阶段-魏晋南北朝,东汉末年，曹操以魏王身份执政，在王府中设秘书令掌机要。曹丕称帝后，改秘书令为中书监和中书令，作为中书省长官，掌机要。 晋朝，将沿袭东汉的侍中寺更为门下省，以侍中、给事中充之。所谓门下省，即指黄门之下，因秦汉时惯以黄色涂饰宫门，故有此称。门下省长官侍中在汉代本来只负责料理皇帝的日常生活事务，厚渐受重用，掌侍中规谏。 魏晋南北朝时，尚书台已完全脱离少府，成为独立机构，并更名为尚书省，掌行政。 南北朝时，门下省取得了监督中书、尚书二省的权力。,三公制向三省制过渡阶段-魏晋南北朝,魏晋时，因中书省典掌机密，草制诏令，地位虽不及尚书省，但其权力已重于尚书省。故西晋时，荀勖由中书监升尚书令，别人去道贺，他却愤愤不平地说：“夺我凤凰池，诸君贺我耶！” 然而到南朝时，由于门阀士族的腐朽，皇帝开始重用一些寒人掌机要，故中书省的实权逐渐掌握在中书通事舍人手中。 概括地说，魏晋南北朝时期，三省虽都已出现，但它们的职掌及权力分配尚未定型，带有明显的过渡色彩。,三省制阶段-隋唐,隋唐时期是三省制正式确立并逐渐完善时期。 隋初，取消里三师、三公的僚属，使三公等完全成了“与天子坐而论道”的荣誉性职位，最终促使三公制被三省制取代。 所谓三省，即尚书、中书（隋改内史，因避讳隋文帝杨坚父杨忠讳）、门下省。 其中，中书省参与决策，起草诏令，长官为中书令（隋为内史令）； 门下省掌封驳，负责审核诏令，长官为侍中（隋为纳言）。“封“指封还诏书，中书省起草的诏令要送门下省审议，审议通过才能发出。（门下省掌管印玺），门下省若认为中书省起草的诏令不妥，可以封还中书省，要求重拟。,三省制阶段-隋唐,“驳”指驳回章奏，对于尚书省呈上的各官奏章，门下省若发现问题，就可以驳回尚书省。所以，门下省和尚书省一样，对于朝廷的决策正确与否有重要影响。 尚书省负责执行，长官为尚书令和左右仆射。因李世民在武德时曾担任过尚书令，此职后不再授人，而以尚书左右仆射为尚书长官。尚书省总揽政务，机构庞大，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分司诸务。 隋代这种三省之间分工协作的体制尚不健全。到了唐初，逐渐完善起来。,三省制阶段-隋唐,唐初，实行集体宰相制，三省长官都是宰相，皆可参与机务。另外，皇帝还给一些大臣加上“参预朝政”、“参议得失”、“参知政事”等头衔，使其成为宰相。如贞观年间，魏征就是以秘书兼监加上“参预朝政”的名号，得以进入权力中枢。 由于三省长官位高权重，唐初一般不轻易授人，而给一些大臣加上“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”等名号，使他们能行使宰相职权。高宗后，尚书左右仆射如果不加上“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”的名号，也不能行使相权。,决策层次与方式的变迁,御前决策会议,朔望参,常参,仗下后决策会议,延英殿决策会议,宰相决策会议,政事堂会议,中书门下会议,百官决策会议,延英殿,宣政殿,含元殿,紫宸殿,朔望参：每月初一和十五，皇帝在宣政殿会见在京文武职事九品以上的官员，期间，有关职事官可向皇帝奏事。唐玄宗以后，朔望参仅成为一种会见群臣的仪式，失去决策功能。 常参：相对朔望参而言比较正式的御前决策会议，地点在宣政殿或含元殿，参加者一般为五品以上官员，每日或隔日举行，会议内容十分广泛。在唐前期发挥重要作用，但由于其经常不能按时举行、参加人数过多、不能保密等缺点，在高宗以后地位下降。 仗下后决策会议：常参结束后仪仗退出，皇帝再与有关大臣决议决议军国大事的决策形式。比常参会议更灵活保密，在高宗以后日益重要。,延英殿决策会议：是皇帝在延英殿召见宰相及有关大臣讨论政事的决策形式。 比仗下后决策会议更灵活保密。其议案大多数由宰相提出，经讨论得到皇帝口头批准后，再由宰相具体拟定执行办法进状，由皇帝最后书面批准。 唐代中期以后，皇帝还不定期地在宫内的偏殿召见翰林学士议事，成为学士召对会议。唐代后期，随着宦官实力的上升，枢密使亦经常出席延英殿会议。,总结：唐代御前决策会议的发展趋势总的来说，是逐步由固定到灵活，由规模较大向规模较小转变。这种转变即使唐代中央决策核心集团逐步多元化的反映，也是为了适应唐代不断变化的政治、军事、和经济形势的需要。,宰相决策会议：在唐初称为政事堂会议，初设于门下省，宰相上午在此议事，下午各回本署办公。武后执政之初，秉笔宰相裴炎由侍中改任中书令，迁政事堂于中书省。唐玄宗开元年间，张说任宰相，改政事堂为“中书门下”，下设吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房五房，分别处理有关事务。这样，中书门下就有原来的宰相议政之所变为常设的宰相办公机构，拥有实权。,百官决策会议：唐代在遇到重大复杂的军国大事，御前会议和宰相会议都难以做出正确判断时，为了广泛反映集中统治集团成员的意见，往往由皇帝指令或宰相请求，召开百官决策会议。参加者范围一般临时制定，可大可小，场所一般在尚书省，由宰相主持，因此宰相拥有加大决定权，但需有皇帝最后批准。百官会议在某些情况下能对中央决策产生重大影响，但当其决议与皇帝或宰相主张相异时，就难发挥作用。,总结：御前、宰相、百官这三种决策会议，是唐代中央政治决策活动的三种不同层次和方式，反映了唐代决策权力由集中走向分散的趋势。 唐代统治阶级根据历史的教训和自己统治的经验，认识到过分把权力集中到皇帝手中的弊端，从而把决策权力在国家机构内部作了适当分配，依据政事的重要性由皇帝、宰相、百官分级处理决策，这种决策方式不仅可以减少失误，还可以大大提高封建国家机器的效能。,决策程序：,一、,一、诏令的颁行程序 以皇帝名义发布的诏令主要有册书、制书、慰劳制书、发日敕、敕旨、论事敕书、赤蝶七种形式。 由中书省草拟的诏令大体分为“制”和“敕”两种。前者是较为重要的诏令，后者则是对于百司奏抄的批复。诏书经门下省审核，须呈送皇帝书面批准。 玄宗以后，由于翰林院学士参与中央决策，诏令又被分为“内命”与“外命”。内命属于重要的中央决策，由禁中直接发出。“外命”属于一般性决策，仍由中书省起草交门下省审查后颁发。 还有一种不经中书门下盖印而发行的，由皇帝本人直接行使决策权力的诏令，称为“墨敕”。,决策程序：,二、战略性决策与行政性决策 战略性决策是一种较为长远的决策，此类决策往往是在缺少充分信息和周密分析的情况下，由皇帝和宰相依靠自身政治素质和经验做出的决策。 行政性决策是关于朝廷百司日常工作的大量程式性决策，属于信息性决策。 总的来说，唐朝决策大部分是行政性决策，这反映了唐代中央决策把很大的注意力集中在封建统治集团内部各级官员地位和权力的调整上。,决策的局限性： 一、阶级的局限性 二、历史的局限性 三、经验的局限性 四、实施的局限性,一、地方情报的上报 分为定期的常规汇报和不定期的上报。 渠道：各州府派出专使或通过邮驿。 二、出使监察 一种由上而下的出使监察制度，由中央派使臣直接了解、监察各地州县。 三、求言与上书 第一个方面是在某一特定时候，下诏求言，允许臣下直接向皇帝封事，反映自己的意见和情况。 第二个方面是在武后时建立的匦制，这种制度可以为低级官吏和平民提供一个把自己的意见直接上达皇帝的机会，具有其它信息渠道所不能完全取 代的优点。,决策 依据：,决策的特点： 开放性：对外交流上，经济、政治、文化、 变革性： 国家机器结构功能变迁过程中的承前启后性。,参考文献：,【中国政治制度通史】第01卷 总论卷 白