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中国职业安全卫生立法研讨会综述 熊新发 2 0 0 9 年1 2 月2 6 日，中国人民大学劳动关系 研究所、首都经贸大学劳动经济学院劳动关系系、 中国人力资源开发研究会劳动关系分会在北京联 合主办了中国职业安全卫生立法研讨会。来自 全国人大法工委、国务院法制办、国家安监总局、中 国人民大学、首都经济贸易大学、清华大学、北京大 学等2 5 家单位5 0 余名理论和实务界的专家参会， 基本代表了目前我国职业安全卫生领域的前沿水 平。 中国人民大学劳动关系研究所所长、中国人力 资源开发研究会劳动关系分会会长常凯教授强调， 召集这次研讨会不仅为了学术交流，也是在履行学 者所应承担的社会责任，我们不能忽略经济高速发 展过程中所带来的严重的职业安全卫生问题。其 中，法律缺位是一个重要原因。 会上，与会专家从多学科、多角度，深层次地探 讨加快推进中国职业安全卫生法制体系建设问题， 形成以下共识：一是立法观念需要调整，怎样做到 以人为本，这是立法最基本需要统一的东西。二是 关于现有法律的完善问题，其中最重要的问题，职 业安全卫生法应该是权利法，而不是管理法。三是 现在的监管体制很凌乱，需要尽快理顺。 一、我国目前职业安全卫生状况、问题及 原因 近年来，全国生产安全事故总量下降趋势明 显，但总体形势依然严峻。常凯教授指出，我国工 伤、工亡、职业病人数在世界上名列前茅。据官方统 计，煤矿死亡人数是美国的5 0 倍。职业卫生问题更 为突出，已被卫生部统计在内的就有6 0 多万例，估 计只是冰山一角。中国人民大学劳动关系研究所孟 泉博士认为，尽管从数字上看，近两年的事故发生 率呈下降趋势，但并不意味着矿工职业安全卫生所 面临的问题就已经逐步被解决。首都经贸大学劳动 经济学院院长、中国人力资源开发研究会劳动关系 分会副会长杨河清教授还指出，目前大家讨论的都 是宏观的主流类思想，严重忽略了过劳死问题。从 经济上考虑，过劳导致的效率下降、治疗疾病费用 高投入已经造成企业实际收益的严重损失。据统 计，因为过劳死，美国每年损失3 0 0 0 亿美元，欧盟 损失11 0 0 亿欧元，日本则损失1 6 兆日元，数字非 常惊人。而中国目前连过劳死的基本标准都没有， 实际上过劳现象已经普遍出现。 造成当前职业安全卫生这种严峻形势的原因 是多方面的。与会专家普遍认为，缺乏统一的以“保 护劳动者的生命健康”为立法宗旨的职业安全卫 生法是一个重要原因。中国疾病预防控制中心职 业卫生所张敏研究员则认为，企业是最主要的责任 主体，呼吁充分发挥大型企业的自律作用。她还从 模式图、模式结构、模式的核心内涵、模式的运行机 制、模式的外部支持系统等多个方面详细介绍了他 们探索出的大型企业职业病防治理论体系和防治 模式( C I S C O DM o d e l ) 。 南京师范大学金陵女子学院彭薇副教授通过 对江苏省1 3 2 家企业和2 3 8 名员工的抽样调查，总 结了六方面原因：一是制度建设规范化程度低，特 别是5 0 人以下的小企业：二是企业领导人的职业 安全意识停留在经验层面，缺乏理论系统性：三是 劳动者很少参与进去，被调查的劳动者只有4 0 参 与其中，其中有3 0 的人员不清楚：四是参与形式 的层次较低，缺少参与渠道；五是领导者缺乏职业 趣H I N A 万方数据 安全意识：六是职业安全监督工作落后。 二、国外职业安全卫生立法的做法及借 鉴意义 职业安全卫生问题是一个世界性的问题，世界 各国在劳动保护立法方面为我们提供了丰富经验， 对我国有一定的借鉴意义。 首都经贸大学安全与环境工程学院郭晓宏副 教授以日本劳动安全卫生法为切入点，提出劳动 者和管理者都被定义为使用者是有弊端的，这样容 易使相互之间推卸责任，发生事故后基层劳动者就 成了替罪羊。安全第一责任人应从“使用者”变更为 “企业主”。 首都经贸大学劳动经济学院冯喜良教授以日 本政府处理石棉危害为例，研究了政府在职业安全 卫生中的作用。他介绍，日本政府在处理石棉危害 中采取了以下措施：l 、公开生产和使用石棉的企业 信息：2 、一系列的补偿措施，包括免费健康体检、健 康管理档案制度、补偿金制度、家属慰问金制度等： 3 、制定“石棉危害救助法”：4 、建立完善的管理机构 和服务机构：5 、对企业周围的居民和社会进行宣传 服务。冯教授认为，日本的做法对中国有以下启示： 一是政府应该成为改善职业安全卫生状况的关键 性角色：二是职业安全卫生是个长期工作，既关注 现在又关注未来；三是保护劳动者的安全，要进一 步上升到环境安全：四是充分发挥工会的力量。 国家行政学院蔡和平教授介绍了德国的情况。 她说，德国一开始是双轨制的劳动保护，同业工会 可以到企业进行安全生产检查，这种双轨给企业带 来麻烦，现在理顺后两层划分都比较清楚。德国职 业安全卫生工作的重点放在预防上。为此，德国还 设有自我管理机构，该机构由企业代表和职工代表 构成，在实践中取得了良好效果。 中国人民大学法学院郑爱青教授对法国的情 况进行了简单介绍，她提到，按照法国的法律，要求 雇主每年将每个岗位的风险进行排除和评估，并作 出清单。中国人民大学劳动关系研究所的几位研究 人员则对英国、韩国、美国等国家职业安全卫生法 制的情况进行了介绍。孙兆阳博士后主要介绍了 英国的健康安全法出台的背景和原因、出台的过 程、法律的基本内容以及执行中遇到的问题。盛龙 趣H I N A 飞博士则对该法的制度安排、法律框架、法律运行 以及对中国的启示等问题进行了介绍。黄瑕珍博士 ( 韩国人) 介绍了韩国职业安全健康法。陈祥丽硕 士介绍了对美国职业安全卫生法规标准和实施概 况所做的专题研究。 三、职业安全卫生的行政管理体制 职业安全卫生状况的改善，有赖于政府的积极 作为。首都经贸大学劳动经济学院宋湛副教授以劳 资双方的博弈模型为基础，分析了由于劳动力市场 上存在的信息不对称状况，导致完全竞争市场不能 自动淘汰不诚信企业。相反，在一定条件下不诚信 企业会具有一定的竞争优势，从而指出政府干预和 制度建设的必要性。 但与会专家普遍认为，从现实的情况来看，我 国政府虽然有干预，但在行政管理的体制上非常混 乱。安全监管总局对全国安全生产实施综合监管， 并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟 花爆竹等无主管部门行业领域的安全监管工作；国 防科工委、公安部、建设部、交通部、铁道部、民航总 局和国资委等部门，分别负责本系统、本领域的安 全工作；质检总局负责锅炉压力容器等4 类特种设 备的安全监督检查：卫生部负责职业病诊治工作； 劳动和社会保障部负责工伤保险管理，同时保留了 儿童、妇女的劳动保护工作职能。实际上，这是一种 分散式的、多头领导的格局，对监管和法律执行都 非常不利。 深圳大学法学院翟玉娟教授指出，分割式监管 其它国家也有，国际劳工组织对其评估认为是低效 的，容易制造部门间摩擦和资源浪费。因此，我国急 需尽快建立起统一高效的新的监管体制。 中国人民大学劳动人事学院李丽林副教授通 过运用产业关系系统理论，在分析了煤矿工作场所 的规则等问题的基础上进一步指出，在社会开始从 一元到多元转化、资本的控制力不再由政府单一拥 有、利益主体呈现多元化的背景下，政府主导是行 不通的。她还补充说，处理职业安全问题，世界上通 行的不是仅靠政府监管的“一方”原则，而是要同时 充分让劳资双方参与进来，是劳方资方、和政府共 同解决问题的“三方”原则。 中华全国总工会法律部谢良敏副部长表示，监 万方数据 察光靠政府部门是不完全的，还应加强群众监督， 基层反映比执法人员挨个监督更可靠。职业安全卫 生在立法中对怎样保护职工权利，存在重要缺失。 四、职业安全卫生权利与职业安全卫生 立法 职业安全卫生权是劳动者的基本权利，职业安 全卫生法是劳动法的重要组成部分。常凯教授指 出，职业安全卫生权利是劳动者的基本权利之一。 但从学理上分析，职业安全卫生权在我国还与狭义 的劳动保护权具有相同的含义。广义劳动保护权是 指有关劳动者保护的全部内容，包括工资、工时、劳 动条件和劳动待遇以及劳动保险等涉及劳动者利 益所有内容的法律规范。在这个意义上，劳动法实 际上就是劳动保护法。狭义的劳动保护法是指在生 产过程中，为保护劳动者的安全和健康所采取的有 关措施的法律规范。职业安全卫生权就其实质而言 是劳动者生命健康权，它是劳动者的人身权的重要 内容，是公民人身权中生命健康权在劳动关系领域 的派生权利。 中国劳动关系学院的陈莹教授认为，由于职业 安全卫生涉及劳动过程中劳动者的物质性人身权 利( 生命健康权) 这一最基本人权与劳权，而这个权 利随着劳动力使用权的转让实际上由用人单位控 制，需要职业安全卫生法规范用人单位行为，以维 护劳动者的安全健康权利。 首都经贸大学劳动经济学院范围博士则从更 高层次上提出了“工作环境权”的概念。他认为，工 作环境权是以“职工参与”为核心的集体性和程序 性权利。工作环境权既涉及到公法关系又涉及到私 法关系，具有公私交融的社会属性。因此，其权利相 对应的义务主体主要是国家和雇主。工作环境权的 客体则是雇员请求国家和雇主提供为一定行为或 者不为一定行为，以实现安全、舒适的工作环境。 常凯教授认可范围博士提出的工作环境权在 学术上的价值，但他同时指出，在职业安全卫生法 律关系中，政府的身份定位不仅是范围所说的义务 人。他认为，这个法律关系不是单纯的雇员和雇主 关系，而是政府、雇主、员工三方的关系，包括了国 家与雇主、雇主与劳动者、国家和劳动者三重法律 关系，而且这三重法律关系都不一样。雇主对于国 家、对于劳动者均为义务人，区别在于对于国家是 公法义务人，对于劳动者是私法义务人。国家和劳 动者的关系是一种公民权利关系，国家对于劳动者 也是义务人。所以，劳动安全卫生保护国家是职责 人，雇主是义务人，劳动者是权利人。 五、构建我国职业安全卫生法制体系的 必要性和可行性 安监总局政策法规处邬燕云处长对我国安全 生产立法的现状、立法中存在的问题、国外的立法 经验、健全完善我国安全生产立法的对策等问题作 了详细阐述。 陈莹教授指出，“安全生产”与“职业安全卫生” 是不同领域中两个相互关联，然而理念不同的概 念。前者是“以生产为本”；后者是“以人为本”，体现 了人们对职业伤害问题认识的两个阶段、两种理 念。理念的不同导致立法时的立法宗旨、适用范围、 法条内容、实施机制等一系列的不同。目前，我国已 经出台了安全卫生法、职业病防治法等一系列 法律法规，尽管这些法律法规对促进我国职业安全 卫生事业具有积极意义和重要作用，但从法规体系 的归属来说，这几个法律似都不能纳入劳动法体 系，不能取代职业安全卫生法。 常凯教授明确指出，保障劳动者的职业安全卫 生权利是劳工保护的最基本和最迫切的任务，也是 目前中国劳工立法的最基本的内容。面对我国劳动 领域中职业安全卫生问题非常突出的局面，目前亟 待构建和完善职业安全卫生法制体系。 中国劳动关系学院姜颖教授以张海超“开胸验 肺”事件为例，系统分析了我国职业病防治法立法 及实施中存在的问题。她认为，在立法中主要存在 职业病诊断难、职业病鉴定难、监管难、劳动者维权 难、追究责任难等几大问题，而在实施中则存在预 防缺失、政府监管不力甚至失职、地方保护严重等 问题。因此，修改完善职业病防治法是当务之急。 首都经贸大学劳动经济学院王晶副教授提出， 现行法律纠结于“安全生产”和“劳动者生命健康” 之间，应重新梳理、审视、改进。而且，这些年来，中 国经济发生跨时代的变化，从职业本身或环境或人 都发生了巨大变化，立法没有跟进，立法本身的漏 洞更明显。因此，亟待建立健全我国职业安全卫生 志甏H I N A 万方数据 里望塑壅士圉盎查塑歪垒垫! Q 生2 旦量篁笙垫鱼塑 法制体系。 首都经贸大学安全与环境工程学院姜亢认为， 现有的企业安全卫生治理结构是在政府背景下形 成的，现在立法可能性不大，因为目前的状况是“政 府多家管制”，形成完整的法制体系是不可能的，并 且进行机构改革，加强职业安全不仅是卫生工作者 学术界的责任，而且是广大工人的责任。但他同时 也强调，加强职业卫生立法是必须的，而目前的法 律用一个宇概括就是“乱”。 香港理工大学公共政策研究所邱小丹研究员 表示，职业安全卫生立法尽管非常重要，但立法的 任务非常艰巨，需要长期坚持。同时，她还建议关注 已有的立法，从如何更有利于劳动者保护的角度出 发，加强对已经实施的法律的评估。 六、职业安全卫生法的框架、原则、主要 内容 全国人大法工委国家法室张世诚副主任认为， 国家安全生产、职业病、矿难等一系列事故对现行 制度提出了挑战，法律法规不少，但立法上仍然存 在缺陷。在现行管理体制下，面对中国经济的转型， 机制本身存在很多限制，行政主导型色彩浓厚，在 立法上应注意考虑。 国务院法制办政法劳动社保司彭高建副司长 认为，现在展开安全卫生讨论是“亡羊补牢，为时不 晚”，应从制度上解决我国职业安全卫生问题，资 方、媒体都应参与进来。我国目前职业安全卫生问 题压力大，这要求我们从制度上进行反思。要拓宽 职业病研究领域，不仅是在煤矿行业，在其它行业 也应建立起合理的突发事件应急法，以职业安全、 卫生安全为大背景来讨论职业安全卫生立法。他还 指出，职业安全卫生法体系的形成不是从零开始， 而应整合现有法律，同时还要加强执法。 上海财经大学法学院王全兴教授提出，职业安 全卫生立法宗旨应以职业灾害的预防和救治为核 心内容。在我国职业灾害频发的当下，有必要从职 业灾害立法的视角来思考我国职业安全卫生立法。 职业灾害立法应当树立职业灾害理念，端正用工成 本理念，增强治理系统的理念。 华北科技学院安全生产法研究所的詹瑜璞教 授认为，生产安全问题集中于事故，所以要把事故 趣H I N A 问题放在所有工作的主要位置、突出位置、核心位 置、中心位置。要解决事故问题，必须对事故可能发 生、已经发生的诸多关系进行规制；从事故预防到 事故救援，再到事故调查处理，方方面面的关系或 行为都要进行规制。所以，生产安全事故问题规制 包括生产安全应急救援法律规制、安全事故预防规 制、事故调查规制。 中国劳动关系学院的陈步雷副教授认为，职业 安全卫生和生产安全体现的是劳权和产权，而这