我国地方治理从现实到理想的过渡.ppt

我 国 地 方 治 理: 从现实到理想的过渡,中央编译局研究员 高新军 年月天津财经大学,高新军，1953年11月生于江苏南京。1986年毕业于南京大学哲学系，获硕士学位。在中央编译局主管的经济社会体制比较杂志任编辑、编辑部主任16年。现任中央编译局比较政治与经济研究中心研究员。 1989年至1991年在澳大利亚学习、工作2年。1997-2008 年先后13次赴美国访问和考察，其间两次在哈佛大学作访问学者。2006年5月赴英国访问。2006年6月和2007年7月两次赴墨西哥考察体制转轨和社会转型。 从1996年至2008年，先后参加4个由福特基金会资助的县乡两级政治体制改革和地方治理研究项目。2003至2005年主持完成由福特基金会资助的“实现从权力政府向责任政府的转变我国乡镇级地方政府治理的比较研究”项目。还参加了多项中组部、教育部、中央编译局及欧盟研究项目。 2005年至2006年受聘担任世界银行、英国国际发展署和联合国儿童基金会中方经济学和制度方面的专家。,探讨三个问题,地方治理的本质，我国地方治理的现状 美国大城市的管理与监督（以纽约市为例） 美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,一地方治理的本质， 我国地方治理的现状,地方治理的本质，我国地方治理的现状,政府的出现是节约交易成本和保护财产权的需要。在社会的交易行为中，政府充当第三者来维护交易秩序，制定规则，保护私人的财产权。 政府的本质是用社会让渡给它的那部分权力来维护社会交往的正常秩序，保护私人的财产权，从而达到整个社会节约交易成本的目的。,地方治理的本质，我国地方治理的现状,政府治理是要建立起一种相互制约机制，以保证人民让渡的权力和以税收形式形成的政府收入，能够真正用到人民需要的地方去，提高人民的福利水平。 政府治理机制应该包括： 第一，政府内部权力的相互制约； 第二，政府运作的公开透明； 第三，普通民众的广泛参与。,地方治理的本质，我国地方治理的现状,政府内权力的相互制约。这里重要的一点，是在政府内不能一权独大，一权凌驾于其他权力之上。如果出现了一权独大，出现了一个不受其他权力制约的权力，一个可以不与其他权力协商就可以独断专行的权力，那么，腐败和用政府权力去侵蚀民众利益的事情就会不可避免地要发生。 美国地方政府，其政府结构是股份公司治理结构的翻版。选民是股东大会，议会是董事会，市经理是总经理。市场经济中为什么公司制有生命力，就是它提供的治理结构符合市场经济发展的要求，可以满足股东、董事会和总经理之间的相互制约关系。我们既然在搞市场经济，那么就应该满足市场经济对政府治理的要求。,美 国 政 府,地方治理的本质，我国地方治理的现状,这里有一个关键问题。就是必需分权，才能形成权力的有效相互制约。如果权力是一体的，你用自己身体的这个部分去监督身体的另一个部分，是不会产生作用的。 在我国，在没有实现民众直接选举地方政府官员、普遍实行共产党的一元化领导、干部权力授予主要来自上级部门、长期的计划经济条件下的政府管理体制遗产的巨大惯性作用、历史上长期形成的官本位的思维定势等条件下，能否逐步过渡到政府内权力的相互制约确实面临巨大的挑战。,地方治理的本质，我国地方治理的现状,政府运作的公开透明。政府的权力来自人民的授予，所以，政府信息公开，使政府运作透明化是人民对政府的基本要求。对于地方政府来说，基本上不存在不能公布的政府信息。 哪些政府信息对老百姓最重要呢？ 首先，是政府的财政的收支信息； 其次，是主要政府官员的产生信息； 再次，是地方政府办事程序的信息。,普通民众的广泛参与。对政府的监督可以分为内部的专业监督和外部的政治监督。就内部来说，审计是专业监督的主要部门。但是，不论是政府内部的审计部门的审计，还是从外部聘任的独立审计公司的审计，往往是事后的监督，必要但有一定的局限性。 另外一种就是地方政府外部的政治监督。这在我国是由人民代表大会来完成的。在发达市场经济国家则是由普通民众组成的非政府组织或者市民志愿者组成的专业委员会来完成的。这种监督的最大特点就是民众对于地方政府运作的全程参与，从预算制定、审查、执行到验收完成。这种参与，既是地方政府取信于民的重要举措，也是民众授权与地方政府后的自主权力要求。,地方治理的本质，我国地方治理的现状,政府内权力的相互制约；政府运作的公开透明；普通民众的广泛参与，他们之间是一个有机的整体。其共同的基础是权力由人民授予、必须对民众负责，这一点是由直接的民主选举作为基础来保障的。因此，所有这一切是建立在政治市场这样一个基础上的。 这里的政治市场，用形象一点的话说，就是人民像在经济市场上用货币购买商品那样，用自己手中选票来选择地方政府的官员和政治家。市场经济中，消费者手中的货币可以决定一种商品和企业的生死；政治市场中，选民手中的选票也可以决定政治家和地方官员的命运。民众是通过直接选举这种方式，来体现他们对地方官员和地方政府的授权的。 这些建立在人民授权基础上的地方政府治理机制，并不是由地方政府官员的觉悟水平来决定的，而是由制度设计来决定的。这正是合理的地方政府治理的关键所在。,地方治理的本质，我国地方治理的现状,其次，我国的地方治理的民众参与程度太低。由此而来的是社会的监督力量较弱。 首先，民众的选举权没有落实。 其次，对地方政府财政预算的制定、审查、审计人民基本没有参与。 再次，牵涉到民众切身利益的重大决策，民意并不起决定作用，民众丧失最后的决策权，公决权。 第四，政策出台的听证会流于形式。 第五，对社会上弱势群体的保护较差。,二、美国大城市的管理与监督 以纽约市为例,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,1、美国大城市通常实行的是“强市长”型的集权式管理，这与我国城市的管理体制有很多相同之处 美国实行的是三级政府体制：联邦政府、州政府、地方政府。所以，在地方一级，差异是巨大的。我们既可以看到像纽约这样的特大城市的地方政府，也可以看到只有几千居民的地方政府。所以，在“地方议会”式管理模式下，这就产生了 “强市长” （“strong” mayor-council government model） “弱市长”（ “weak” mayor-council government model ）,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,这种强弱之分主要体现在以下几个方面： 一是在城市的规模上，“强市长”模式的城市规模一般都在几百万人口之上，比如纽约市。 二是体现在市长的权力上。这是一个自上而下的集权管理的模式。市长已经是职业的政治家，拥有在这个城市里与美国总统在全国一样的权力。美国历史上，从特大城市的市长，进而当上州长，后又当上美国总统的政治家也已经不是一个两个。 三是城市财政资金的运作上。在这些大城市，市财政运作的资金动孰就是几十亿或者上百亿美元，其在一个地区、州、甚至全国都有举足轻重的作用。,“弱市长”模式的中小城市，决定权在市议会， 市长只是在执行议会的决策,“弱市长”则主要指这样的市长权力非常有限，在很多时候只是一个象征性的职位，也没有地方政府发给的薪金，他们有自己另外的谋生职业，从事市长工作只是其工作时间的一部分，他们在很大程度上是一位献身于当地社区服务的“志愿者”，尽管这样的市长仍旧需要选民直接选举产生。 这种情况大量存在于美国小城市中。在这样的小城市，决策权由地方议会行使，有一套行政机构负责执行决策。民众通过参加各种理事会或者咨询委员会来参政议政。所以，我们在国内经常听到美国的某一个小城市，20岁的年轻人当选了市长；或者某一个小城市，市长只是在每星期的两个晚上处理自己的公务，其他时间他或者是一名医生，或者是一个图书管理员。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,纽约市在美国属于特大城市，2007年的统计人口有810多万人 下属曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛5个大区（Borough） 59个社区（Community District），每个社区人口从3.5万到20万不等 339个街道（Neighborhood） 2008年财政收入达到624.3亿美元（约等于4276亿元人民币，北京市2009年财政收入为2240亿元）,纽约市2004-2008年财政收入 单位：亿美元,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,纽约市设有51个选区（Election District），每个选区选举产生1名市议员，组成纽约市议会。 其中：曼哈顿区（Manhattan）10名，有42个街道；布鲁克林区（Brooklyn）16名，有80个街道；布朗克斯区（Bronx）8名，有74个街道；皇后区（Queens）14名，有87个街道；斯坦顿岛区（Staten Island）3名，有56个街道。 每一个社区都设有社区理事会，由50名直接选举产生、不拿工资的成员组成，任期2年，每年改选一半，可以连选连任。 所有的纽约市议会议员都是社区理事会的当然成员。,纽约市管理示意图,市政府 市议会（51人） 民事法庭 刑事法庭 市长 公众利益倡导人 审计长 （直接选举） 年薪22.5万美元 年薪16.5万美元 年薪18.5万美元 市行政管理机构 41人的办公室 700人的审计员队伍 聘任制、全日制工作人员 5大区区长 曼哈顿 布鲁克林 布朗克斯 皇后 斯坦顿岛 大区区长年薪为16万美元 各大区的行政管理机构（聘任制、全日制工作人员）,纽约市管理示意图,59个社区 12个 18个 12个 14个 3个 每个社区理事会人数最多50名，直接选举，没有报酬 各社区的行政管理机构 （聘任制、全日制工作人员） 市议员 10名 16名 8名 14名 3名 市议员的年薪为11.25万美元 街道 42个 80个 74个 87个 56个 各街道实行自治式管理,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,2、让直接选举来实现权力和义务的平衡 纽约市一级有3名民选官员，他们是：市长、公众利益倡导人、审计长。这3人中，除了市长外，其他2人都与监督和权力制衡有关。他们产生于直接选举，而不是由市长或者市议会任命，本身就使监督带有了很强的独立性。 5名大区区长也是民选的，任期4年。51名市议员都是民选的，任期4年。59个社区的理事会成员不仅是民选的，而且没有工资，由市民志愿者组成，是市民参政议政的主要渠道之一。 各级主要官员直接由市民选举产生，从而在制度上防止了5大区和59个社区作为市政府派出机构，倾向于只对上负责的偏向，保证了自上而下的权力授予与自下而上的民意表达的对等，在政府主要官员身上实现了权力与义务的平衡。,对位高权重的市长的制约,首先是任期的制约。特大城市的市长一般任期为3年。任期一到进行改选，就是民众对市长执政期间的验收。市长是选民直接选举产生的，改选能最直接反映民众对其执政期间的评价。纽约市最近修改了市长的任期法律，将市长最多只能任期2届，改为可以任期3届。 其次是市议会的制约。市长的任何决定，议会都有权力批准或否决。同样，议会的决策也需要得到市长的签字同意。因此，市长要想在任期内有所作为，必须与议会合作，搞好关系。不然的话，他推行的任何政策，都会在议会内遇到阻力，严重时会使市长一个任期内无所作为。 再次是媒体和舆论的制约。媒体在美国被认为是立法、行政和司法之外的第四种权力，它的参与提高了政治的透明度，可以使一个名声不太好的市长时来运转，也可以使市长的执政丑闻传遍天下。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,3、“信访部门”地位高 笔者在调查中，对纽约市政府中的“公众利益倡导者”（Public Advocate）这个职位及其功能很感兴趣。这是一个1993年才设立的职位，由原来的议会议长一职演变而来。这个职位在纽约市，地位仅次于市长。与市长和审计长一样，他是纽约市一级仅有的3名全市民选官员之一。 公众利益倡导者由全体市民直接选举产生，任期4年，可以连任两届。其设有41人的办公室，在纽约市有3个办公地点，专责收集和处理纽约市民的投诉、抱怨、建议、批评等。现在，每个星期这3个办公地点都要协助处理数百件纽约市民的投诉。乍看起来，颇类似我国政府的信访部门；其实不然，因为这个职位在纽约市政府中的地位相当高。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,作为督导官员，公众利益倡导者不仅是纽约市议会所有委员会的当然成员，有权在市议会上单独或者联署提出法律草案，有权出席市政府所有重要的会议，而且，当市长辞职、死亡或因其他原因丧失履职能力时，公众利益倡导者在代理市长职位序列中排在第一位，第二位是审计长。其代理市长履职，直到下一次特别或者常规的选举选出新的市长为止。 此外，公众利益倡导者还有权任命一名城市规划委员会的委员，一名全市特殊教育理事会成员，并且可以任命一个委员会来“参与挑选”独立预算办公室的主任。他还是市审计委员会的委员；纽约市博物馆理事会的当然成员；纽约市公务员退休系统理事会的成员这个系统是纽约市最大的退休系统，到2004年底，其总资产已经达到340亿美元。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,公众利益倡导者是民选的。民选和任命的最大区别，就在于权力的授予方式发生了根本的转变。公众利益倡导者是政府官员，但是，他又代表着市民与市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建议，向市议会提出议案，这样，他的功能就远远超出了我国传统意义上上传下达的“信访部门”，真正成为了代表人民来监督政府和议会的“看门狗”（Watchdog）。 类似“公众利益倡导者”不仅在市一级有，在5大区也有。纽约市5个大区的区长所起的作用基本类似于公众利益倡导者。59个社区的理事会，其作用也主要在这个方面。所以，从市级、区级、社区直到街道，纽约市形成了4级市民利益代表网络，来综合实施对政府主要官员和市议员的监督和权力制衡。这种制度安排从其1993年设立以来的实践看，确实有效地抑制了腐败的发生。现在，纽约市是美国社会治安最好的城市之一，这项制度功不可没。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,4、专设的市级选举管理机构作用大 纽约市的选举资金理事会（Campaign Finance Board）这是纽约市专门设立的非党派的独立的选举管理机构。该部门成立于1988年，是纽约市通过全民公决的方式决定设立的。 纽约市主要想通过这个部门来规范选举行为，防止腐败，防止选举成为一场政治赌博。它的职能主要有两方面：一是控制私人和公司向候选人的捐款数额，监督候选人的花费；二是在选举期间向选民介绍选举情况和候选人，印发选举宣传材料（没有政治倾向）。 这个部门有75名工作人员。非选举年每年预算约为1000万美元，选举年预算则要增加至6000万美元。占整个纽约市预算支出的0.1%。实际上，这里所谓的选举年，并非是指全国性的总统选举，而是指4年一次的纽约市地方选举。2009年是下一个选举年。,专设的市级选举管理机构作用大,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,首先，为候选人制定获得个人或组织捐款的限额，并公布政府为候选人提供公共资金用于竞选的规则。为了规范选举行为，纽约市规定了为各个参选人捐款的最高限额。 个人给市长、公众利益倡导者、审计长最高限额为：4950美元。大区区长：3850美元。市议员：2750美元。 组织给市长、公众利益倡导者、审计长最高限额为：400美元。大区区长：320美元。市议员：250美元。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,其次，规定了获得公共选举资金的“进入门槛”。 市长需获得至少1000人捐出的共25万美元； 公共利益倡导者和审计长需获得至少500人捐出的共12.5万美元； 大区区长至少要获得100人捐款，捐款金额依据各区居民人数不同分别为：曼哈顿3.0744万美元；布鲁克林4.9307万美元；布朗克斯2.6653万美元；皇后4.4588万美元；斯坦顿岛1万美元。 市议员需获得至少75人捐出的共5000美元。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,最后，制定了对于各种违规行为的处罚措施。主要有以下6个方面。 （1）如果违规接受了公司、残疾人公司、残疾人合伙人的捐款，在接到违规通知前退回的，不罚款；接到通知退回的，没收捐款或者罚款125美元；接到通知不退回的，没收捐款再追加罚款250美元。 （2）如果接受未注册的政治性团体的捐款（政治性团体可以在非选举年投票日前20天，选举年投票日前10天进行注册），在接到违规通知前退回的，不罚款；接到通知退回的，没收捐款或者罚款125美元；接到通知不退回的，没收捐款再追加罚款250美元。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,（3）如果接受超过规定的捐款，处罚办法如下。 达到$3000：未退款：没收加罚$250；已退款：罚$125 $3001-6000：未退款：没收加罚$500；已退款：罚$250 $6001-10000：未退款：没收加罚$1000；已退款：罚$500 $10001-20000：未退款：没收加罚$10000；已退款罚$750 $20001以上：未退款：没收加罚$10000；已退款：罚总数的5%,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,（4）如果在选举后未能及时报告选举的财务情况：迟报：罚款=每天25美元X系数；不报：罚款=500美元X系数。 系数表（收支总数）： $0-$500：不罚。 $25,000-$100,000：2。 $501-$3,000：0.8。 $100,001-$175,000：3。 $3,001-$8,250：0.6。 $175,001-$250,000：4。 $8,251-$15,000：0.25。 $250,000以上：5。 $15,001-$25,000：0。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,（5）如果选举支出超过规定的比例，处罚办法如下。 超出2.5%：罚没超出部分； 超出2.5-4.9%：超出部分乘以1.5； 超出5-9.9%：超出部分乘以2； 超出10-14.9%：超出部分乘以2.5； 超出15%以上：超出部分乘以3。,美国大城市的管理与监督，以纽约市为例,（6）对拒不提供选举资金审计材料的候选人，扣减公共选举资金的10%。 如果没有使用公共选举资金，则对其收支总额罚款1%，最多不超过1万美元。 如果既不提供审计材料，后又被查出问题，这上述两者并用处罚。,三、美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,19世纪的最后30年，对美国来说是一个十分动荡的时期。资本主义发展到垄断阶段除了带来了生产力的发展和更多的社会财富之外，还出现了大量的矛盾和冲突，财富的两极分化使美国社会更加动荡，社会充满腐败、犯罪、仇恨、不满和失望。 “乱世出英雄”。从1880年到1920年的40年间，美国经历了一个由乱到治的社会改革“进步时代”。这时期以共和党籍的西奥多罗斯福总统和民主党籍的伍德罗威尔逊总统为代表的政治家，对于推动美国社会的变革居功至伟，使美国社会逐步告别了权贵市场经济，走上了法治市场经济的轨道，建立了一个高效的现代国家机器，至今对美国社会的发展仍旧产生着深刻的影响。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,1、美国大城市传媒的“掘粪”传统，促进了信息的公开透明，增强了社会的监督力量 说到美国大城市媒体的“掘粪”传统，还要回到19世纪的最后30年。当时，美国在经历“麦金莱繁荣时期” ，生产力大发展和创造了更多的社会财富之外，美国还是一个工人普遍每天工作14个小时、童工遍地、企业普遍做假账、假冒伪劣猖獗、矿难频仍、垄断横行、贫富悬殊巨大、工会丑闻不断、权钱交易的政治腐败层出不穷的年代，也是工人罢工，群众性的反抗活动遍地开花的年代。大量的矛盾和冲突，财富的两极分化使美国社会更加动荡，社会充满腐败、犯罪、仇恨、不满和失望。 1882年，在当时只有人口6000多万的美国，恶劣的工作条件使全美每周有675人死于工伤事故。1890年，9%最富的美国人拥有全国1/3的财富。1900年，将近1000万美国人（人口的1/8）生活在贫困线以下。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,从1880年到1920年的40年间，美国经历了一个由乱到治的社会改革的“进步时代”，这时期正直的新闻工作者从人道主义出发，将其关注的重点放在贫民窟、监狱、精神病院、血汗工厂、矿山、童工和肮脏条件下的食品加工企业等这些社会的阴暗面上，针对政治腐败、城市犯罪、教育失败、社会不平等及种族歧视等现象，展开了口诛笔伐的“揭发黑幕”运动。他们被人们称为“扒粪者”，其行为是“掘粪”行动。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,纽约市“塔麦勒会堂”（Tammany Hall）腐败案和“政治机器”（Political Machine） “塔麦勒会堂”创建于1797年，开始是一个慈善组织,主要通过帮助欧洲移民在纽约找工作、找住处，甚至解决美国公民身份等方式，来换取他们在投票时对民主共和党提名的政治家的支持。 从1846年开始“塔麦勒会堂”被爱尔兰移民领袖所控制，成为美国民主党纽约市的大本营。他们通过控制纽约的市政资源，用政府的工作机会来换取选票、政府的合同换取贿赂的方法，明目张胆地实行“权钱交易”，被称为“塔麦勒机器”（Tammany Machine）。这些“塔麦勒会堂”的大佬们被人们称为“老板”，他们每个人也通过这种途径以自肥。从1854年开始，直到1934年，这些人控制了纽约市政府近80年之久，直到“大萧条”弗兰克林罗斯福总统时期才被终结。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,面对着美国城市普遍存在的“权钱交换”的“政治机器”、大大小小的瑞德老板（William “Boss” Tweed），以及各种各样的“塔麦勒会堂”（Tammany Hall）腐败现象，19世纪70年代的纽约时报保持了很高的道德水准，他们向公众揭露了这些“塔麦勒会堂”老板们的很多腐败行为。 托马斯纳斯特（Thomas Nast）作为那个时代的漫画家，也把目光对准了瑞德老板和他周围的老板们，用漫画来讽刺他们，向那些不识字和不懂英文的移民们说明“塔麦勒会堂”的真相。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,尤伯顿辛克莱尔和他的纪实小说丛林（The Jungle） 1906年，作家兼记者尤伯顿辛克莱尔（Upton Sinclair）出版了纪实小说丛林并广为流传。在这本书中，辛克莱尔揭露了20世纪初美国肉类加工企业普遍存在的造假和腐败。真实地描写了城市的贫困、没有社会救助、恶劣的居住和工作条件，以及普遍存在的绝望和无助的情绪。 这种对20世纪初美国工人阶级悲惨境遇的揭露，使这个长期以来被人们忽视的问题进入了公众的视野，从而唤起人们思考需要进行某种变革。这本小说由此成为当时“掘粪运动”的重要代表。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,“三角衣裙厂”惨案 1911年3月25日星期六的下午，位于纽约市中心曼哈顿的“三角衣裙厂”突发一场大火,顷刻大火就吞噬了整座厂房。许多女工被烧死在缝纫机前。那些来得及逃跑的，在浓烟中摸索到出口，但出口全被反锁住了。所以，每个出口都堆满了逃难女工的尸体。有些被烧着的女孩，被迫从9层楼的窗户上跳下摔死。另一些女工则拥抱在一起跳楼死亡。当她们的血肉之躯砸到冰冷的水泥地面时，周围的街道都为之震颤。 最后，146名平均年龄19岁的女工死在这次事故里。她们大部分是来自意大利、波兰、俄罗斯的新移民（许多是犹太人）。几千纽约市民听到了救火车的警笛后跑到街头，目睹了这场惨绝人寰的悲剧。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,这所工厂，曾自许为模范工厂，条件要比当时的许多血汗工厂好得多。在这里做工的女工，最小的才7岁，每天的工作时间却长达12个小时，每月工资仅为12-60美元。不仅如此，女工们还会因工作中的一点小错误而被罚款。2年前，她们因不堪忍受而在工会的带领下罢工。虽然罢工以工会的胜利而告结束，但罢工后每天早晨工厂就大门紧锁，把工人关在门内做工，而把工会的组织者排拒在门外。拥挤异常的车间，堆满了易燃的布料。但每一层的出口都被反锁上，以防止工人借上厕所而“偷懒”。 几天后，8万纽约人为死者举行葬礼。由他们组成的长龙在雨中缓缓地穿过市中心的第五大道。道路两旁，是25万名静穆的市民。在城市大剧院的集会上，工会领袖罗斯施耐德曼悲愤地说：“这不是我们第一次眼睁睁地看着这些女孩子被活活烧死。每年我们都有几千人被这样摧残！“,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,火灾触动了全社会的良知。人们越来越深刻地意识到工业社会所带来的悲惨境遇：企业扩张到了难以想象的规模，收买了政治家，垄断了行业利润，并把原材料和劳动力价格压到最低的限度。对垄断价格的操纵再加上生产效率的提高和成本的降低，使企业创造了前所未有的利润。但是，成千上万的工人（包括难以数计的儿童）在危险的厂房夜以继日地工作，赚到的工钱还不足以养活自己。用一个工人的话说，“这是一个贪婪的世界。人已经变得毫无意义。” “三角衣裙厂”惨案震撼了美国。纽约州政府派遣特别委员会进行调查。根据该委员会的建议，纽约州在4年内制定了56条法律，对工厂的防火和机械安全、工作时间等等进行了细致的规约，构成了全美最为彻底的劳动条例。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,19世纪50年代震惊全美国的纽约市“泔水奶”事件 19世纪40-50年代，由于美国北方经济大发展，纽约市人口剧增。牛奶的需求量从1853年9万夸脱/天，飙升为12万夸脱/天。此时，一些精明的商人将促销的重点对准广大新生儿市场，打出了“儿童卫生奶”的旗号。 为了得到更多的牛奶，一些奶农开始给奶牛喂食酒厂的酒糟，以刺激其多产奶。继而，一些奶农和黑心商人又将污水、臭鸡蛋、淀粉等各种杂物掺入原奶中，并按比例加进石膏、蜂蜜和其他药物，以清除掺假所带来的异色和异味。这种无耻的做法，在一年半时间里，就导致了8000多名儿童的死亡。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,1858年，纽约市的报纸报道了酒厂附近的奶场出现了问题。当年5月份莱斯利画报终于在一间牛奶厂找到了确凿的证据。证明在纽约市曼哈顿和布鲁克林两个区销售的所谓“儿童卫生奶”，实际上是掺杂了大量污物的“泔水奶”。此时终于在纽约市引起公愤，要求政府调查，惩处不法商人。 纽约市行政会成员迈克尔图奥梅伊和纽约市政府官员哈里森里德、威廉姆图科组成“三人调查组”，开始调查此次事件。这些调查最终却不了了之。 但是，此次事件促进了杀菌技术在奶业中的运用。19世纪末，巴氏低温杀菌法终于在纽约乳业中普及。48年后的1906年，美国食品与药品卫生法生效，使包括牛奶在内的食品和药品有了统一的质量检验标准。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,1902年10月起，位于芝加哥的麦柯卢尔（McClures）杂志总编辑林肯斯提芬斯（Joseph Lincoln Steffens）先后调查了圣路易斯、明利阿波利斯、匹兹堡、费城、芝加哥和纽约等城市的状况，发表了一系列揭露政治腐败的文章，1904年汇编出版成书籍：城市之羞。 随后，该刊记者又发表了一些揭发其他州和联邦政府的政治丑闻以及大公司腐化堕落与管理不善等黑幕。麦柯卢尔杂志由此名声鹊起，月发行量超过25万份。其他报刊杂志也纷纷起而效法，在1903年至1909年间形成了新闻界揭发黑幕的热潮，题材涉及政治腐败、企业黑幕、血汗工厂、童工、工会丑闻、女权、卖淫业、贫民窟等美国生活的各个阴暗角落。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,与揭发黑幕的新闻同步，致力于进步主义运动的“暴露文学”也在美国勃然兴起。其中最著名的代表作品有：1887年出版的穷困的囚徒；1890年出版的另一半人如何生活；1894年出版的与共和国抗衡的财富；1899年出版的印第安纳来的绅士；1901年出版的嘉莉妹妹、章鱼、第二代；1902年出版的第十三选区；1903年出版的深渊、深渊中的人、老板、政党分赃制的赞助人；1904年出版的贫困；1905年出版的竞争场里、李树；1906年出版的儿童的痛苦哭声、屠宰场；1907年出版的基督教与社会危机、铁蹄、均势的转变；1908年出版的克鲁先生的经历；1910年出版的美国富豪史、野兽；1911年出版的珍妮姑娘；1912年出版的金融家；1914年出版的克拉克的战场、巨人；1915年出版的失业和1917年出版的苏珊伦诺克斯的沉浮等等。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,其实，新闻界和知识界在“掘粪”中的作用是多方面的。 他们揭露了社会的阴暗面，声张了正义； 披露了垄断者和腐败分子的巧取豪夺，使人们看到了这些所谓“正人君子”的另一面； 他们的行动使信息的披露更全面了，便于人们对事情做出正确判断； 他们促进了政府运作的公开性和透明度，使普通民众更方便地监督政府。 他们的行为使他们成为社会的良心，增强了社会的监督力量。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,2、有创新意识的政治家的智慧、勇气和技巧扭转了社会的混乱局面 可以说，美国大城市传媒的“掘粪”传统，也得益于开明政治家的支持和保护。当时的西奥多罗斯福总统，伍德罗威尔逊总统，以及威斯康星州著名社会改革家、联邦参议员罗伯特拉福莱特（Robert La Follette）也成为了这些改革运动的一部分。罗伯特拉福莱特就提出了“回到民主的第一原则，回到人民那里去”的口号。（go back to the first principles of democracy, go back to the people） 1902年11月，伊达塔贝尔女士（Ida Tarbell）在麦柯卢尔杂志发表了后来引起轰动的文章“标准石油公司的历史”，揭露了石油大亨约翰勒克菲勒与官府勾结、巧取豪夺的肮脏发家史，从而成为“掘粪者”中的重要一员。当人们惊异于一个弱女子如何敢于向垄断的石油巨头挑战时，当时的一幅卡通画似乎告诉了人们答案：那是有西奥多罗斯福总统在背后给予有力支持的缘故。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,西奥多.罗斯福总统认为，大企业的发展是不可避免的；不过，大工会同样也合情合理。而且大工会正好和大企业相互制衡；两者之间的争斗，又需要一个大政府来做仲裁。他1901年上任后，迅速复活了1890年7月2日通过并十余年没有被执行的谢尔曼反托拉斯法（Sherman Anti-trust Act），大规模地起诉垄断公司，迫使北方证券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美国烟草公司等大公司解散，在当时就有“托拉斯粉碎机”（Trust Buster）的绰号。 1906年，他又推动国会通过了食品和药品卫生法和肉类制品监测法，对大公司开始问责。他开始把政府塑造为人民的保护伞，由政府代表公众向企业要求“广场交易”(a square deal)。这也是“新政”(new deal)的渊源之一。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,1913年入主白宫的民主党籍“学者总统”伍德罗威尔逊总统，在1914年10月更是推动国会通过了克莱顿反托拉斯法（Clayton Anti-trust Act），宣布“不公正的商业行为为违法之举”，并对劳工利益做出让步，摒弃了援引谢尔曼反托拉斯法反对工会组织的先例。 总之，以共和党籍的西奥多罗斯福总统和民主党籍的伍德罗威尔逊总统为代表的政治家，对于推动美国社会的变革居功至伟，使美国社会逐步告别了权贵市场经济，走上了法治市场经济的轨道，建立了一个高效的现代国家机器，至今对美国社会的发展仍旧产生着深刻的影响。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,变革的时代往往造就伟大的政治家，而有创新意识的政治家的智慧、坚忍不拔的勇气和驾驭复杂局面的技巧，则扭转了社会的混乱局面，为美国社会发展由乱到治打下了坚实的制度基础。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,3、美国大城市的公共预算改革创造了民主、公正、透明的地方政府，“预算民主”成为了规范政府行为的突破口 首先，它是私人领域的公司会计制度向公共领域的政府财政会计制度发展的必然要求。 19世纪末，随着纽约市经济的快速增长，一些大公司的发展对外部资本，尤其是欧洲的资本有着巨大的吸引力。在19世纪70年代，美国首先在铁路上实行了会计制度，以对欧洲投资人的审计压力做出反应。1882年纽约成立了“会计和簿记研究所”，1886年又成立了“美国公共会计协会”。 由此，纽约很快从简单的簿记进入到了由专业人员进行财务管理的阶段。1896年，纽约成为全美第一个能够颁发公共会计证书并有相关法律的州。到1905年美国有21个州的公共会计有了自己的社团组织，6个州也颁布了与纽约州相同的会计执照的法律。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,当时，相关的会计报告，成为了美国公司吸引投资人的重要手段，并在19世纪末使会计制度成为大型公司财务管理的主流形式。至1893年，美国的股票持有人达到125万，占全美6200万人口总数的2%。1899年，纽约股票交易所要求所有上市公司公布年度资产负债情况和收入情况。到1900年，美国有1/5的州通过了公司法，要求股份公司向股东报告财务情况。 这使人们认识到，会计不仅是一种简单改进财务管理的方法，也是公司管理层对投资人和公众的责任。由此，私人领域的公共会计制度逐步进入了公共领域，对私人公司的会计制度的高度关注，很快就发展为对公共城市公司会计制度的关注。城市的改革者逐步接受使用公司会计的方法来用于城市的管理，分析城市的财政状况。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,其次，它是随着城市化进程，人口增加，民众要求信息公开，参与政治过程的必然结果。 19世纪最后20年和20世纪最初的30年，是欧洲大量向美国移民的高潮期。在将近50年里，进入美国的欧洲移民多达1000多万人。纽约地区仅1870年到1900年人口就翻了一番。 经济发展也从制造业转向银行业和合资公司。人口的大量增加和纽约市经济的快速发展，使纽约市迅速膨胀，1898年纽约市就已经下辖曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5个区，和今天的纽约市规模不相上下。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,直到19世纪末，纽约市的征税原则还是“以支定收”。财政方面的决策机构由8人组成，包括：市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。对预算的审议只是在每年的11月1日前，由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。 由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。更为严重的是，在1898年，纽约州议会发现纽约市的财政预算缺失了很多项目，尤其是没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确、又不及时。这样的会计制度无论对私人生活还是公共管理，都是没有用的。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,1904年，由纽约、芝加哥、波士顿等城市12个民间组织组成的“城市会计和统计联委会”公开发表的研究报告指出，会计制度可以让公众根据更多的信息来选择自己的政治代表；可以对公共服务公司进行控制，以影响城市的事务；可以保持城市金融的平稳和城市的信用；可以为各个城市的比较提供基础，以便于相互学习；便于州政府的税收控制，推动州政府对地方政府活动的监督。 他们指出，民众是以选民而不是官方专家或者政治活动家的身份来参与的，预算制度改革使得新移民和普通工人也和中产阶级及精英一起，成为民主机器的一部分。 在民间力量和纽约州议会的强大压力下，纽约市的预算民主改革开始起步。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,再次，它是对长期盘踞于纽约市的“塔麦勒会堂”腐败“老板”和官员权力进行控制的客观反映。 从1890年代开始，纽约市的债务飞快上升。 从1874年到1887年的13年中，纽约市债务从1.182亿美元上升至1.245亿美元，增加了600万美元。 其后1888年债务上升了400万美元，1889年更上升了1000万美元。到1896年纽约市的债务达到了1.86亿美元。 同样，支出也增加了。从1874年到1894年的20年间，增加了400万美元。然而，在接下来的3年中，每年支出增加了几乎1100万美元。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,会计和预算的不完整准确和城市债务及支出的大量增加，让人们不约而同地将矛头指向了“塔麦勒会堂”腐败集团。纽约市当时无节制的负债和花费，也使得纽约州议会不得不对其进行立法管理。很多会计制度的改革者都意识到，必须限制“塔麦勒会堂”集团对城市财政的控制作用。 开始时，不少专家还是主张限制民众的参与，走精英治市的道路。但是，当他们看到“塔麦勒会堂”腐败集团将注意力集中于新移民和工人阶级，实施权钱交易、权票交易以牟取政治权力时，这种精英治市的传统做法动摇了。 会计制度的改革者开始探索让更多的民众参与政府的运作，使会计信息成为大众可接受的参与民主的渠道，通过优先的界定清晰的大众的政治参与活动，来确定选票的投向。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,最后，以“纽约市政研究局”为代表的改革者，在推动建立公共预算制度和推行“预算民主”方面，居功至伟。 20世纪前，美国从联邦政府、州政府到地方政府，都没有完整的公共预算制度。那时所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。议会对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。 每一个政府部门都自己向议会争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。在这种情况下，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，结果，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,1905年，纽约市进行财政行政改革的专业会计师与反对城市腐败的社会改革者们走到了一起，1906年，他们成立了“城市改进局”，并于1907年正式组建了“纽约城市研究局”（New York Bureau of Municipal Research）。也正是在这一年，纽约市经历了严重的市政公债兑付危机，引发社会严重动荡，纽约市政府在向JP摩根集团借款后，才勉强渡过了这次危机。 这个研究局的代表人物是：威廉阿兰（William Allen）、亨利布鲁厄（Henry Bruere）、弗里德里克克利夫兰（Frederick Cleveland），人称“ABCs”。其中，阿兰和克利夫兰都于1900年毕业于美国著名的宾州大学沃顿商学院（Wharton School），获得博士学位。该学院在美国商学院中以注重商业与公众的关系著名。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。 预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,学者们通过实践和研究制定了现代意义上公共预算的科学原则： 1，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。 2，它是一个统一完整的计划，包括政府所有部门的开支。 3，它是一个详尽的计划，要列举政府机构所有项目的开支，并对它们进行分类。 4，对预算计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。 5，预算计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。 6，预算计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受议会和民众对其的监督。 7，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。,美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,预算改革者还通过展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式，向专家、消费者和民众宣传公共财政改革