公共管理学概述与公共组织.ppt

公共管理学专题研究,康 之 国 中共天津市委党校公共管理学教研部,第 一 章 公共管理学概述与公共组织,内 容 提 要 一、公共管理学概述 公共管理学的诞生与学科特征 新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义 二、公共组织 公共组织概述 公共组织结构形式 公共组织理论,一、公共管理学概述 （一）公共管理学的诞生与学科特征 1. 从公共行政学到公共管理学 传统的公共行政学 传统公共行政学发端于19世纪末、20世纪初，形成 于20世纪20、30年代，并持续到60年代。 传统公共行政学产生的标志：美国学者伍德罗威尔 逊于1887年发表的行政学之研究的论文。 传统公共行政学形成的标志：1926、1927年在美 国出版的怀特的行政学研究导论和威洛比的公共 行政学原理。 其主要特点： （1）多采用旧制度主义的研究方法，以政府组织结 构或官僚体系作为主要研究对象。,（2）坚持政治与行政二分论。把国家政府分解成两种 职能过程：一种是政治领域，即政策与法律的制定过程。 另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。 （3）主要致力于行政管理的一般或普遍原理的探索。 （4）强调以“效率”为核心。 对传统公共行政学的批判与新公共行政学的产生 （1）由单纯的制度性研究方法向运用多学科的理论 成果和研究方法转变。 （2）抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政 看成是政府管理中的连续过程，开始重视政府管理中的 政策问题研究。,（3）由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。 公共管理学的诞生 （1）实践发展的推动。 （2）理论研究的进展。 在各国政府实践改革的推动下，1991年9月20日至21日，73位美国学者在MPA项目发源地雪城大学麦克斯威尔学院召开了第一届“全国公共管理研究会议”，公共管理的理论框架基本形成。,2. 公共管理学的学科特征 （1）公共管理学的概念 公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等 多学科理论与方法专门研究公共组织尤其是政府组织的 管理活动及其规律的学科。 （2）公共管理学的研究对象 首先是研究作为公共事务管理主体的公共组织，特 别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系。 其次是研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、 决策、沟通、协调、监控、评估等）。 第三是研究如何应用人类所创造的各种科学知识及 方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公 共组织更有效地提供公共物品。,（3）公共管理学的学科特征 从研究对象和范围来看，公共管理学并不像传统 的公共行政学那样，局限于政府行政机关的研究，而是 把研究对象扩大到其他政府机关，如立法机关和司法机 关，以及非政府组织甚至私人部门的公共方面。 公共管理学更具跨学科、综合性的特点。 公共管理学涉及到大量的公共行政学没有涉 及到的研究主题。 公共管理学更加注重案例分析研究，而传统 公共行政学更局限于规范性的研究。 公共管理学比传统公共行政学更具现实性。,（4）公共管理学中相关的几个概念 公共物品（公共产品） 公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、以及收费困难等特征的物品。 三种分类： 纯公共物品和准公共物品； 有形的公共物品和无形的公共物品，也称为硬或软的公共物品； 全国性的公共物品和地方性的公共物品。 举例：国防（纯） 道路（准） 公共设施（硬） 法律（软）国防外交（全）城市基础建设（地）。,寻租（活动） 根据美国经济学家克鲁格的观点，寻租就是政府官员利用手中的权力，谋取个人利益的一种非生产性的活动。 外部性（外部效应） 从理论上来说，是指甲乙双方之间的交易活动给第三方带来的影响。 帕累托最优 由意大利古典经济学家帕累托提出，是指资源配置达到如此最优状态，任何人想得到更多的利益，必须以牺牲其他人的利益为代价。 “经济人”假设,（二）新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨 政府服务应以顾客或市场为导向 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 政府应在公共管理中引入竞争机制 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量 政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效 目标控制 公务员不必保持中立,二、公共组织 （一）公共组织概述 1. 公共组织的概念与特点 组织： 组织就是指一定的社会环境中，人们通过相 互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特 定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 公共组织：公共组织就是以管理社会公共事务、协 调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织， 也包括第三部门组织。 公共组织特点： （1）公共性 （2）服务性 （3）合法性 （4）广泛性 （5）稳定性,2. 公共组织的构成要素 （）组织目标 从执行的角度可划分为法定目标和操作目标； 从任务的 角度可划分为工作目标和自身建设目标； 从目标分解的角度可 划分为总目标和分目标； 从职责关系的角度可划分为整体目标、 部门目标、单位目标和个人目标； 从时间角度可划分为长期目 标、中期目标和短期目标。 （）职能范围 从其性质的角度考虑可划分为政治职能和行政职能；从 专业领域考虑可划分为经济、教育、文化、军事等职能， 从管 理角度考虑可划分为计划、组织、控制、指挥、协调等职能。 （）机构设置 纵向和横向两个方面进行机构设置。 （）岗位设置 岗位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作 分配或分工的结果。,（）权责关系 权责关系即权力和职责的分配关系，它的确定是与机构设置 和岗位设置一起进行的。 （）规章制度 规章制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、 职能、任务、内部分工、权责关系及活动方式的一种手段。 （）物质因素 （）人员构成 （）团体意识 团体意识是形成组织目标的共同心理基础，缺乏团体意识， 难以组织集体行动。公共组织往往需要比私人组织统一程度更高 的团体意识。 （）技术与信息 技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组 织决策原则、方式在内的“政治技术”；组织过程在一定意义上是 一个信息收集、整理、传递、反馈的过程。,（二）公共组织结构形式 1. 管理层次与控制幅度 管理层次是指一个组织系统内部划分为多少等级， 从最高领导层起一直到最低的操作层。 控制幅度是指上级管理者直接领导和管理的下级 人员数目，或一名领导者直接领导的单位或部门数目。 管理层次与控制幅度的关系： 在规模不变的同一组织系统内部，管理层次和控制 幅度表现为一种反比关系。控制幅度越小，管理者对每 一名下级和每一个下属单位或部门进行直接领导的作用 就越大，控制能力也越强；反之，管理者对每一名下级 和每一个单位的注意力和控制力则会减弱，进行直接领 导的作用也越小。,管理层次多，控制幅度窄的结构被称为“高耸结构” 管理层次少、控制幅度宽的结构被称为“扁平结构”,“高耸结构”组织： 优点：指挥链条严密，沟通渠道多，控制严格，分工 明确，每一个上级人员直接领导的作用强，协调能力高。 缺点：上级人员多，信息沟通时间长，高层决策者的 意图容易走样，中下层管理者和下级单位或部门的自主 性较差，影响积极性和创造性，决策范围窄，整体观念 差。 “扁平结构”组织： 优点：上级人员少，信息沟通速度快，不易变样， 下级人员和下级单位决策范围宽，整体观念强，有较大 的自主性。 缺点：每一个上级人员直接领导的作用弱，控制较 松散，沟通渠道少，上下级之间的协调较差。,我国新一轮体制改革省管县获得成功 瞭望周刊刊载文章称，“有条件的地方可实行省级直接对 县的管理体制”尽管中共中央关于制定十一五规划的建议 中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引 了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。 浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县 域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规 划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。浙江 发达的县域经济，与其“省管县”的财政体制密不可分。其在这一 领域的成功实践，引发了对于制度建设的新一轮探索。 今年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨 与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法明确出现在了江苏省的政府工 作报告中。这个省明确表示，将在十一五期间推行省管县财政体 制，强力推动县域经济发展。此前从2003年到2005年，山东、 福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台的加快发 展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调， 有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。,文章说，纵观中国财政体制变迁，可以说“省管县”是自新中 国成立后就一直实行的财政管理模式。1994年中国实行分税制财 政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管 市、市管县的财政模式，而浙江独把“省管县”延续了下来。面对 一些质疑，浙江省决策层坚持认为，“省管县”更有利于基层发展 中国区域广阔，人口众多，和国际上通行的三级政府不同，中国 行政组织的层级结构为：中央-省-地级市-县、区-乡镇，共为五级 但是，如果财政也必须这样设置，首先就要考虑支出成本会增大， 分配到基层的实际利益会有一定的损耗。 浙江的决策者并非先知先觉，浙江有浙江的实际情况：一是 全省陆域面积相对狭小，省会杭州与各县市的空间距离较小，省 政府的行政覆盖范围相对较大；二是到1994年，作为改革开放的 成果，浙江县域经济的实力已经显现。仅30个发达县地财政就占 省财政盘子的70%，地级市反而不如县级市重要；三是决策者看 到了市场经济条件下行政主体之间可能出现的利益竞争关系。“市 管县”有可能变成“市刮县”。中国最大问题是农村问题，财政问 题也一样，主要是基层的问题，是县一级的问题。要解决根本问题， 把基础打结实，就不能舍县保市。,2.几种典型的组织结构形式 （1）直线结构形式。直线结构是一种垂直领导的结构形式。 纯粹的直线结构形式如图32所示：,优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系 易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效 率高。 案例：垂直领导 缺点：由于下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级 人员易陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考研究重大问题。 （2）参谋结构或职能结构形式。参谋(职能)结构形式是一种水 平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分 别指挥和监督下级部门或人员的工作。,优点：多头领导或多重领导，各级管理者在组织上分工明确， 具有专业知识与专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有 一定的决策效率和组织效率。 缺点：各种机构分别听命于许多上级，管理分散，各种机构的 自主性低；容易出现令出多门、指示冲突或互相扯皮的现象；同时 由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，增加协调的任务和困难。 （3）直线参谋(职能)结构形式 它是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。 优点：有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统， 又有较合理的决策和监督系统；可集中精力处理本职权范围内的 主要业务，培养、发展专门知识和技能；参谋机构的管理者没有 直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全 局考虑和统一领导。,缺点：如果参谋机构人员的权限过于集中，会将其意图强 加于直线管理者，干扰、限制直线管理者的正常工作；直线管理 者的权限如果过大，自行其是，将使参谋机构及其管理者置于可 有可无的地位上，削弱组织的整体领导和统一指挥。,（4）矩阵结构形式 矩阵结构形式是在直线参谋结构形式基础上发展出来的 一种新的结构形式。“矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时 也称为方格结构。,（三）公共组织理论 1. 传统公共行政组织理论 （1）韦伯的官僚模式理论 韦伯对组织形式的研究是从对权威的研究开始的，把权威分 为三种类型:(1)合理型权威(法定权威)；(2)传统型权威。(3)魅力 型权威。 韦伯认为，只有合理型权威组织是“理想的”行政组织体制，并 形成一个科层(官僚)制的组织结构。 理想的科层(官僚)制具有以下特征: 有明确合理的职能分工 有明确的职务等级序列 有明确可行的规章制度,有明确正规的书面文件和档案制度 有非人格化的组织管理 有专业的培训机构 （2）泰罗的科学管理组织理论 泰罗管理方面最著名、最权威也最有影响的著作是1911年出 版的科学管理原理。 泰罗认为作为企业组织的领导者和管理者在指挥生产和实施 管理时，必须根据科学管理的原理和原则来进行。 （3）法约尔的组织管理理论 法约尔的代表作是他在1916年出版的工业管理与一般管理 一书,该书印成后曾风靡一时,发行量经久不衰。 他提出了管理五要素说和管理的14条原则。,2. 行为科学组织理论 梅奥的人际关系理论 针对传统“经济人” ，提出“社会人”主张。人在组织中不仅仅 只单纯追求金钱，还有社会及心理方面的需求，即还要追求人与 人之间的友情，安全感，归属感和受人尊重等。 对于社会人来说，重要的是人与人之间的合作，而不是人们在 无组织的人群中互相竞争。 巴纳德的组织平衡理论 巴纳德认为，组织作为一个协作系统能否持续存在，关键在于 能否维持组织内部和外部的平衡，当组织所给予的与组织成员所付 出的平衡一致时,组织就能生存和发展，否则组织就可能衰弱甚至 消亡。,西蒙的组织决策理论 西蒙认为,组织就是作为决策者的个人所组成的系统。在组织 中,决策贯穿于管理的全过程,管理就是决策。决策存在于组织的各 个层次和各级各类人员当中,正是通过这种层层决策,人人决策,组 织才得以统一起来,凝结为一个整体。 X理论、Y理论和超Y理论(Z理论) 麦格雷戈假设出两种相对立的人性观： X理论: (1)一般人天性懒惰,会想尽可能少干工作；(2)他们缺 乏抱负和上进心，不愿承担责任，宁愿被人领导；(3)习惯于保守, 在本性上反对改革。 Y理论:(1)人并非天生厌恶工作；(2) 逃避责任和缺乏抱负并不 是人的天性，在适当条件下,人们不但能接受,而且能主动承担责任 (3)控制和惩罚不是使人实现组织目标的惟一方法，人们对自己参 与制定的目标能够实行自我指挥和自我控制；(4)对于解决组织方 面的问题，大多数人都具有相当高的想象力,独创性和创造力。,“超Y理论”：美国管理心理学家莫尔斯和洛斯奇根据对工厂和研 究所进行试验的结果，提出了所谓的“超Y理论”。 他们的结论是:工作单位的性质不同，组织成员的素质和工作 特点不同，就应该采用不同的指导理论和管理方式，这就要求管 理者具体问题具体分析,根据实际情况灵活地采用相应的管理理论 和管理方式。 1981年,日裔美国管理学家，加利福尼亚大学教授威廉乔治 大内构想出一种“理想的Z型组织”，由此，“超Y理论”也被有的 人称为Z理论。 3. 系统科学管理组织理论 系统组织理论 生态组织理论 权变组织理论,4. 新公共管理组织理论 布坎南的公共选择和政府理论 詹姆斯布坎南被人们誉为“公共选择理论之父”。 所谓公共选择，指资源在公共物品间的分配是通过集体行动 和政治过程来选择和决定的,这实际上就是政府的选择和决定。公 共选择理论的基点在于“经济人”假说,国家或政府作为一种人类的 组织，也会受到人的利己主义本性的影响。 “政府失灵”是公共选择理论的研究核心。布坎南认为，“政府 失灵”有两种主要表现形式:公共政策的失误和政府工作机构的低效 率。由此，他得出的结论是:市场的缺陷并不是把问题交给政府去 处理的充分条件,政府的缺陷至少和市场一样严重。政府的缺陷 效率低下,费用高昂,计划执行不当等都是不可避免的。,圣吉的学习型组织理论 彼得圣吉提出“学习型组织”理论,代表作第五项修炼学 习型组织的艺术与实务于1990年在美国出版。 所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛， 充分发扬员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔 性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。 五项修炼的具体内容包括： （1）自我超越。 （2）改善心智模式。 （3）建立共同愿景。 （4）团队学习。 （5）系统思考。,瞭望文章：冷观政府垂直管理 通过垂直管理，将“人、财、物”的控制权由地方上收到国家， 摆脱地方的干预，是近年来政府职能调整的一个趋势。时至今日， 在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再 到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序 列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直”的对 象，至少还包括审计、环保等部门。 观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中 央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。 从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方 后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。 通行于世界许多国家的“垂直管理”模式有利有弊，只有将其置 于中国发展的大背景下，才能将其得失判断准确。已经实行垂直 管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的