行政总务_中国行政管理

1.曹语亭言说的短路与表达的困境-公共行政的话语危机分析摘要 当前社会频频发生的话语事件揭示了公共行政的话语危机。一方面，政府言说出现了广泛的短路现象，其表现是政府及其官员的言说缺位，不被信任，难于理解，伤害民众的情感；另一方面，公民表达也存在着许多困境，诸如不被倾听，得不到重视，效率很低等。行政话语危机的原因多种多样，主要与专制政治的历史惯性、权力与权利的不对称、表达能力的欠缺、双边互信的衰落以及官僚语言的特性等密切相关。超越行政话语的危机，要求从理念、制度、技术和技能等方面创造条件，建构和完善多元化的行政对话制度。一、公共行政中的话语危机(一)政府及其官员言说的短路现象1该说时不说。2说出来的话不被相信3说的话老百姓不懂4说出来的话很伤人(二)公民利益表达的多重困境1说了也没有人来听2让政府领导人倾听很困难。3非正常的表达激增。4表达的代价高昂二、行政话语危机的原因剖析(一)传统政治的历史惯性(二)权力的强势与权利的贫困(三)政府与民众之间互信的衰弱(四)政府官员与公民话语能力的缺失(五)官僚话语的独特性质三、建构行政对话体系的途径和方法(一)树立和塑造平等对话的价值理念首先，对话的理念承认政府与民众之间彼此需要，相互依赖。其次，理性“意味着任何从事活动或作出陈述的人都可以充分捍卫(或批评)他的行动或陈述。”再次，要承认话语的多元性和真理的相对性，通过交流与沟通去达成理解与共识。然后，对话的实质是信息的交换，这要求参与者的态度是真诚的，并对说出来的话负责。最后，行政对话的主张是以公民权利为支点的。(二)建构和完善行政对话的制度平台建构政民之间的平等对话，首先必须要推进民主政治，完善法治制度，健全权力监督体系，破除特权体系，消除官僚主义。其次，要落实宪法规范，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，疏浚公民利益表达的渠道，提高权利救济体系的效率。再次，“责任与反馈是政府官员与市民之间进行沟通的最重要的理由。”最后，要建立具体的对话机制来实现政府与民众的多层次、全方位的交流和沟通，比如行政听证会、民主恳谈制度、参与式公共预算、网民座谈会、公民论坛等。(三)改进行政对话的技术和技能建构行政对话，也需从信息技术和对话技能两个方面做好文章。并且，技术的改良与技能的发展是相互促进的。综观近年来的话语事件，新闻媒体和网络都在其中扮演着重要的角色。在信息化时代，无论是政府官员还是民众，都需要学习和了解大众传播的基本规律，掌握一些提高表达和沟通效果的方法。政府及其官员的“一部分责任必然是 求和倾听公民的观点。必须看到，政府在行政对话中的角色是主导性的。因此，促进行政对话还需要充分发挥公民组织的作用，使其成为行政对话的中介和桥梁，通过有组织的表达和参与来优化行政对话的过程和效果。2.张轶南政府效能建设研究报告中国行政管理学会课题组提升政府效能，是我国行政管理体制改革的一项重要任务。效能包含经济性、效率性、效果性及公平性等多维架构。政府效能建设是将绩效改进和能力建设提升到同等重要的层次，是一项以全面提高政府绩效为目标，以加强思想、作风、制度、业务、廉政、能力等为内容的综合性能力建设和绩效改进活动。一、当前推进政府效能建设的必要性、紧迫性当前政府部门行政事务日趋复杂、各种社会矛盾日渐凸显，如何有效回应社会公众需求，改进政府机关的服务质量和办事效率，提升人民群众对政府机关的满意度与公信力，成为当前政府部门面临的重要问题。推进政府效能建设是实现政府创新、优化行政环境的内在要求。推进政府效能建设是规范行政权力、强化队伍建设的重要举措。推进政府效能建设是改进工作作风、提高制度执行力的有效载体。三、近年来我国政府效能建设取得的进展和积累的经验(一)领导高度重视，健全组织机构(二)注重制度体系，规范行政行为(三)完善权力运行，优化行政服务(四)推行阳光行政，强化责任追究(五)实施绩效管理，完善奖惩体系四、对进一步加强政府效能建设的建议(一)以改革创新的精神深化政府效能建设。按照科学发展观的要求，树立社会主义核心价值观、正确的权力观和现代行政管理理念，在继承以往政府效能建设经验做法的基础上，以改革创新精神深化政府效能建设。创新政绩考评制度。创新业务流程管理制度。创新全程全员控制的动态问责机制。创新奖惩激励导向的干部管理制度。(二)以制度完善的要求构建政府效能建设的保障体系。我国行政管理体制改革的一条重要经验，就是适应现实发展趋势要求完善相关制度。只有l丁作理念内化于心、外化于形、固化于制，政府效能建设才能常态化。统筹推进政府效能建设的制度保障体系。优化整合政府效能建设的组织保障体系。合理建构政府效能建设的权力运行体系。(三)以局部试点的策略推进政府效能建设。高效能的政府必然以高素质的行政人员为基础，同时也以相关人员拥有服务意识与效能理念为前提。各地各级政府由于人员素质、服务理念及相应的历史传承不一样，推进政府效能建设，必须因地制宜，以局部试点的形式逐步推进。逐步构建跨部门跨单位的政府联动协调平台。开展政策制定、执行与监督适度分开的试点。有序推进以职能整合为导向的机构设置试点。3.方菲政府社会管理的误区及观念变革彭 向 刚2012 年第 4 期 总第 322 期社会管理是指以维系社会秩序、促进社会和谐为宗旨，通过政府主导、多方参与解决社会问题，保障社会服务，为人类社会创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境的活动。从主体角度看，社会管理包括政府社会管理和社会自我管理两类，本文所谈的社会管理侧重于前者，即政府在整个社会管理体系中所扮演的角色和发挥的作用。目前，各地在加强和创新社会管理方面进行了许多有益的探索，但是也出现了许多误区。一、现有社会管理的主要误区目前，我国政府社会管理职能创新存在着 “五大误区”，笔者认为这些误区主要归因于社会管理观念变革的滞后或错位。1 社会管理地位方面: 经济附属取向、僵化稳定倾向经济附属取向认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的。这种误区的要害是否定社会管理具有相对独立的地位和价值。僵化稳定倾向表现为有的地方政府往往把社会管理职能狭隘地理解为片面维护社会稳定，逐步形成了 “稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制。这种倾向的要害在于将社会管理的全部资源无条件地用于维护片面的稳定、消极的稳定和暂时的稳定，实际上混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，降低了社会管理的价值地位。2 社会管理主体结构方面: 重政府包揽、轻多方参与社会管理职能创新是个系统工程，需要整合各种社会资源，凝聚各种社会力量。中央已明确提出构建 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，社会管理主体多元化从理论上来看已成共识。然而，实践中许多地方政府对社会管理主体多元化仍有抵触心理，重政府包揽、轻多方参与的现象很普遍，社会管理工作实际上往往成了政府的 “独角戏”，社会参与和监督严重缺失，各种公共产品和服务的供给与公众需求相脱节，公众的利益诉求和表达出现阻力和障碍，社会风险凸显。3 社会管理制度方面: 重 “运动式” 应对、轻规范化建设当前政府社会管理职能创新实践中不同程度地存在着重 “运动式”应对、轻规范化建设的误区。第一，依赖于个别领导的高度重视，缺少社会管理职能创新的顶层设计。这表明社会管理尚未进入制度化轨道，还停留在 “运动式”、“自发式”的层面上，各自为政比较普遍，创新的表面化、形式化现象突出，社会管理目标和创新方向迷失。第二，习惯于表层社会管理的制度修补，缺乏深层制度变革。许多社会矛盾和问题的产生都是源于制度的缺失、滞后和不规范，而目前各地政府在社会管理职能创新实践中制度创新的力度不够。有的地方以创新社会管理之名，随意增加人员编制，延伸组织体系，扩大事业单位，招聘财政开支的社工和各种 “助管”、“协管”人员，在传统体制不变的情况下变相地膨胀或延长政府机构，加强社会控制。第三，习惯于高成本的事后处置，缺乏源头治理体系。许多地方政府及其部门习惯于突发性事件爆发后不惜代价地补救和应对，依靠行政手段和强制方式开展所谓“大检查”或 “严打”，进行突击纠偏，造成社会资源的极大损失和行政成本的不断攀升。4 社会管理方式方面: 强管控、弱服务社会管理内在地包含着服务。服务型政府的宗旨要求政府社会管理职能必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。然而，目前仍有许多地方政府在社会管理职能创新实践中存在着 “强管控、弱服务”的误区。表现在: 第一，强调社会控制。有的将 “网格化管理”理解为严密的社会控制，变相增加行政编制、扩大行政人员，这与建设 “小政府、大社会”的目标是矛盾的。其实，“网格化管理”的核心要义是动员公众参与社会管理，而不是政府直接管理，是要建立一个政府与社会协调治理的社会管理互动机制。第二，将管理与服务对立起来。认为服务与管理是非此即彼的关系，要管理就不能服务，要服务就没有管理。这种形而上学思维容易使公共服务扭曲、社会管理失序、行政管理僵化，最终可能导致服务缺失、管理失控甚至引发社会危机。5 社会管理队伍方面: 重招录选拔、轻教育管理社会管理目标的实现最终要靠人来完成。从这个角度来看，社会管理人员素质的高低和能力的强弱是关键。社会管理职能创新工作必须注重提高社会管理工作者素质，政府及其部门应对包括政府在编人员、志愿者、协管员、助管员等在内的社会管理工作者进行严格招录选拔、合理配备和教育培训。但是，当前基层社会管理工作中人员老化、结构失衡、经验主义等问题比较严重，职业精神匮乏，职业规范缺失，职业能力不足，不作为或乱作为问题比较突出，这种现象暴露出重招录选拔、轻教育管理的误区。二、变革的主要取向政府要走出社会管理创新的误区，必须按照社会管理的内在本质和目标价值，矫正社会管理的价值导向，树立以下意识。1 服务优先意识公共服务意识主要体现为政府机关及其工作人员的公共精神、平等意识、责任观念、奉献思想。政府履行社会管理职能时必须把服务置于优先地位，以服务统领管理，寓管理于服务之中，切实增强服务优先意识。第一，加强以服务为宗旨的行政文化建设，塑造以民本位、有限性、责任性、高效性和参与性为主要内容的行政文化。第二，加强基本公共服务体系建设，维持经济社会稳定，张扬社会正义和凝聚力，保护个人生存权和发展权，创新公共服务供给的方式、方法和制度，逐步实现基本公共服务均等化。第三，健全各种法规，完善政府信息公开制度，保障媒体与公众的知情权，提升舆论监督工作者的素质与能力，进而优化社会公共服务的舆论监督环境。2 公共治理意识治理的本质内涵是强调管理主体的多元化、上下互动的管理过程、公民的认同和共识，其中管理主体的多元是其与传统政府管理的主要区别。公共治理作为一种政府治理理念，对于我国社会管理创新具有重大的借鉴作用和启示意义。与传统社会管理环境相比，当前我国社会领域已发生深刻变化，为此，政府及其行政人员需要从 “为民做主”、“替民做主”，制定自以为是的 “公共政策”转向以公平正义原则创造、维护不同群体都能表达利益诉求的“公共平台”中来，引入 “公共治理”理念，允许并鼓励公众参与社会管理，实现 “公共事务公共管理”。3 依法管理意识当前我国社会管理创新实践中推行依法管理刻不容缓。一些地方和部门的工作人员依法行政意识还不强，执法不公、执法犯法、侵犯人权的现象时有发生，社会管理制度化、法治化严重滞后，行政专横、管理失范现象也比较突出，因此社会管理中必须强化依法管理意识，树立法律至上的观念。纠正 “权大于法”、“以权代法”的认识和做法，自觉遵守和运用法律。同时要加强法制教育和宣传，要在坚持完善原有法治教育渠道的基础上，不断开拓法治教育的新途径，利用报刊、杂志、网络、新闻、现代远程教育技术等加强对相关法治理论、法律知识和法律思维的培训与宣传，通过定期考核强化培训效果。4 源头治理意识面对社会转型所带来的诸多问题和矛盾，我国一些地方政府和部门在社会管理中习惯于 “堵”的思路，搞突击式应对，代价巨大。改变这种现状的现实思路是化 “堵”为 “疏”、由 “治标”转向 “治本”、由事后救急转为加强源头治理。第一，健全社会规范体系。许多社会问题和矛盾的产生很大程度上源于社会规范的缺失。因此，既要重视发挥传统社会规范体系的作用，又要加强家庭美德、职业道德、社会公德和个人品德建设，引导人们自觉履行法定义务和社会责任。第二，协调处理好各种利益关系。利益冲突是社会管理中各种冲突的总根源，也是各种群体性事件发生的总源头。要纠正各种错误的狭隘的利益观，树立群众利益观。第三，加强社会预警系统建设。要建立一套科学的社会预警指标体系，突出核心指标，包括失业指数、腐败指数、贫富差距指数、通货膨胀指数、群体性事件指数等，这些指标与社会安全、社会危机和社会风险密切相关。此外，还应加强社会预警的组织体系建设，如社会应急管理机构、社会预警合作机制、社会预警技术体系等。5 基层本位意识实践表明，许多社会问题和矛盾都是因为某些细小的事情在基层得不到及时、合理的解决而逐步升级、扩大演变而成的。因此，为了适应社会管理的需要，必须树立基层本位意识。第一，加强基层矛盾纠纷化解的力度。本着“定纷止争、息讼宁人”的工作意识，寻求民事纠纷的有效化解方式。当前要特别加强人民调解体系的建立与健全，逐步创立以传统人民调解为主体，专业性和行业性人民调解为补充，人民调解与其他调解无缝对接、整体联动的新模式，化解基层矛盾。第二，加大对基层社会管理的财政投入。当前基层社会管理财政资源短缺，权力小责任大，编制少任务多，因此迫切需要改革财政体制，逐步建立公共财政体系，加大基层公共财政支出，提高基层社会公共服务能力。第三，加强基层社会自治管理。基层社会管理的实质是实现基层自我管理和自治管理，因此必须发挥基层居民和社会组织在社会管理管理中的核心作用，搭建公共参与平台，从组织、人力、财力、设施等方面创造条件保障基层自治，提高基层民众管理各类社会事务的能力，激发基层社会活力。6 科学用人意识许多社会问题的产生一定程度上都是因为社会管理人员素质不高引起的，因此推进社会管理需要树立科学的用人意识。第一，合理配备社会管理人员。纠正官本位的用人导向，纠正优秀管理人员机关化倾向。第二，提高社会管理人员的基本素质，包括政治品德素质、知识素质、能力素质、体格素质和心理素质。第三，加强社会管理人员的考评和培训。应不断创新考评的内容和方式，做到按贡献和能力为考评依据，自我评价、部门考察、公众测评相结合，定性与定量相结合，并注重对社会管理人员的在职培训，提高其管理能力。4.方菲收入分配改革与政府转型路径探析艾洪山 胡均民目前我国的收入差距主要表现在四个方面: 个人收入差距层面、行业收入差距层面、阶层收入差距层面和区域收入差距层面，表面上看各层面收入差距扩大既有市场因素，也有区位因素，但就本质而言，目前过大的收入差距是由政府的“越位”和“缺位”造成的。一、经济可持续发展与收入分配改革的必然性1收入分配影响经济增长动力2收入分配影响经济结构调整3收入分配影响社会公平与稳定二、服务型政府理念偏离与我国收入差距的形成1服务型政府理念偏离导致收入获取机会不均等2服务型政府理念偏离束缚市场活力3服务型政府理念偏离削弱了再分配政策对收入分配结果的修正力度三、促进收入分配合理化的国际经验借鉴1 收入能力取得的机会和权利均等2 收入分配过程中的机制与政策公平3 注重收入分配结果的科学调整与再分配四、我国政府转型实现合理收入分配改革的路径结合我国目前收入分配不合理的典型事实和政府理念缺失的特点，借鉴国外政府在缩小收入差距方面所做的努力，以完善收入分配方式为切入点，我们认为理顺收入分配关系，关键在于实现政府向服务型政府转变，由计划型政府向市场型政府转变。主要体现为:1 实现收入获取的能力与机会均等( 1) 破除制度藩篱长期存在的二元制度是造成城乡差距的关键所在，为此，政府需要做的第二个转变是在户籍制度改革方面实现突破，实行居住证制度，持证人员可享受与一般市民相同的待遇，如社会保障、医疗保险、子女上学、公共租赁住房、其他公共资源享有权等，当持证人员在城市工作超过一定年限时可转为永久城市居民。同时，设立公平科学的市场价格引导机制，引导劳动力、资本、资源等要素在不同区域间自由流动，实现不同区域之间的要素价格均等化，缩小收入差距。( 2) 加大人力资本投入拓展融资渠道，中央和地方联合加大对落后偏远地区的教育投资，缩小不同区域的教育投资差距; 按照“市场导向、合理定位、资源共享、功能互补”的原则，完善职工技能公共实训基地，培养提升技能型人才的收入能力; 以税收补贴形式鼓励企业进行职工技能培训，帮助他们提升工作技能; 优化创业就业环境，加快培育人才中介市场，鼓励民间资本投资设立人才中介服务组织，降低创业就业成本。2 保证收入分配的机制与政策均等( 1) 发挥市场主导作用如果要缩小我国收入差距，我国政府需要做的第一个转变是改变自身参与市场竞争、与民争利、干预市场运行的重商主义角色定位，充分让位于市场，扩大经济发展总量。建立自由的企业制度，进一步破除行业垄断，允许企业自由进入，打破由于垄断企业对社会资源的高度占有所形成的收入分配不公。还应削减政府行政审批等公共权力，以此减少由于特权阶层对社会财富攫取所形成的收入差距。( 2) 规范政府行为各项调整收入分配的政策制定后，要想保证这些政策得以有效地贯彻和落实，需要严格的保障体系作为支撑。因此，首先必须法制化政策行为，从法律层面规定政府行为的活动空间和政府的权力范围，法律既规范了政府行为，也保证了政策的连续性; 其次，设立明确的执行机构，负责组织实施收入分配调整政策; 最后，设立有效的监督机制，对违反收入分配调整政策的政府和市场行为进行有效监督，从而保证这些政策的有力执行。这三方面相辅相成、相互促进，最终形成制度、组织、监控等一系列解决收入差距问题的系统。3 完善收入分配修正体系( 1) 改革税收制度税收制度作为调整不同群体收入差距的有力工具，我国政府在这一工具运用上仍然不够细致。政府在这一路径的转型上应进一步提高个人所得税免征额，同时效仿英美等国实施多级累进税制度，使税收征收的比例随收入水平的增加而递增; 继续完善针对普通居民的住房、汽车等消费减税政策; 继续推进资源产品价格改革，适时开征物业税和遗产税; 针对所有企业和个人的资产转让开征资产利得税，通过这种方式调整资产收入对收入扩大的影响。( 2) 完善基本公共服务供给体系作为真实收入差距的重要组成部分，增加基本公共服务长期供给是缩小收入差距的关键。为此，要强化政府的公共服务职能，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的基本公共服务体系。一是改变目前公共服务标准和各项指标的单一化的问题，制定全面、综合性的公共服务发展规划和参照标准。规范政府公共服务，实行全面质量管理，增强公共服务均等化能力。二是根据经济和社会发展的需求，在以政府为主体的前提下，充分发挥市场与社会的力量，建立政府、市场、私人部门、社会非营利组织“四位一体”的多元化供给模式，增强基本公共服务的供给能力，制定教育、医疗、社会保障等基本公共服务的最低提供标准，并作为强制性标准在全国各地推广，缓解基本公共服务上的城乡、区域差距，实现不同群体间的机会、能力均等化。三是建立基本公共服务数据采集和监测体系，实时实地采集数据，根据基本公共服务需求形势变化不断调控公共服务供给标准，适应均等化的需求。四是在此基础上，实行公共服务行政问责制，建立地方政府公共服务水平考核体系，加强对基本公共服务供给的约束与监督。5杜思宪被征地农民养老保障现状分析及政策改进.pdf (297.29 Kb) 被征地农民养老保障现状分析及政策改进郭喜一、被征地农民的利益保障现状 ( 一) 农民主体地位缺失，土地征用补偿难以保障被征地农民的养老 ( 二) 安置方式较为单一，征地补偿的保障功能难以彰显 ( 三) 配套制度建设滞后，被征地农民的保障诉求较难满足二、当前我国被征地农民养老保障的实践模式及存在问题实践模式: 1) “农保模式”。其基本思路是将被征地农民纳入新型农村养老保障体系。 2) “城保模式”。这种模式是将被征地农民纳入城镇社会保障体系。 3)“镇保模式”。这种模式的基本思路是为被征地农民单独设计制度，建立小城镇社会保障体系。 4) “商保模式”。这种模式的基本思路是通过商业保险运作，建立被征地农民的养老保障制度。各地的实践模式都或多或少地存在以下不足: 1) 政府的主体责任不到位。 2) 相关的法律和制度供给不足。 3) 制度运行缺少持续而稳定的内驱力。三、加强被征地农民养老保障的对策构建融合型养老保障体系 1) 政府责任显性化。 2) 兼顾保障性与发展性。 3) 创新政策工具。6.王景超“自媒体”时代的共识引导赵勇一、“人人皆为记者”的“自媒体”时代“自媒体”中的“自”至少有两层含义，一是“自己”，另外一个是“自由”。从“自己”的角度来看，公民从“旁观者”转变为“当事人”，从传播的“客体”变为“主体”并且强调“主客体”的融合，媒体仿佛一夜之间“飞入寻常百姓家”，变成了个人的东西，从此“媒体”披上了平民化的外衣。从“自由”角度分析，“自媒体”意味着公民拥有更大的话语空间和自主性，拥有更大的“自由度”。美国著名硅谷工厂专栏作家丹吉尔默给自己的专著自媒体起的标题是“草根的新闻: 源于大众、为了大众”。由于“自媒体”中“主体性”的增强和“自由度”的扩大，导致“自媒体”具有以下几个特点: 第一，多元性。在“自媒体”时代，由“一”发展为“多”是重要的趋势。此前的“一”主要表现为两个方面，一方面是政府为一元的新闻发布者，在消息来源方面，政府几乎很难遇到挑战; 另一方面，报纸、杂志、电视等媒体是一元的新闻传播主体，控制或引导了它们的声音就能保持“统一性”。而随着“自媒体”时代的到来，个人成为独立的传播主体，作为个人的主体同样拥有了新闻发布和传播消息的权利，正是这一个个单独的“一”组成了“WE ( 我们) ”。社会的声音日益多元，并且多元的声音有了多种表达的渠道，这就是“自媒体”时代和传统媒体时代的差别。第二，非专业性。每个人都有表达的渠道和机会，同时也意味着专业表达和评论的不足和缺失。第三，集智性。“自媒体”时代使得全民都有表达的机会，同时也提供了全民表达的平台，对社会整体而言经验的分享和智慧的积聚方式由少数精英的生产扩大为全民生产。第四，混杂性。人们自主形成的“媒体”有时缺乏准确的信息和必要的把关人，导致传播和发布的既有真实信息，也有各种谣言，各种信息混杂其中。第五，“集体非理性”。在“人人皆可发布”、“人人皆是记者”、“人人皆可评论”的状况下，有时候会导致“集体非理性”，甚至有时会产生“多数人暴政”，引发社会的“怨恨”，破坏既定的社会秩序。当然，“微博”、“博客”等“自媒体”载体从本质上说都只是“工具”，作为“工具”的它们本身是“价值中立”的。正如我们不应该去批判“武器”本身，而应该检视“武器的手臂”一样，我们在分析“自媒体”时代所带来的影响时应当认识到这一点。二、“单声道”传播到“多元”的共识引导 “自媒体”时代的必然要求“自媒体”的“自主性”、“自由度”、“多元性”等特点决定了传统的“单声道”传播时代已经一去不复返了，依赖传统的路径去与媒体打交道、获取民众的认同已经很难。这就要求政府与媒体和公众沟通的渠道和方式必须发生改变和调整。政府必须在尊重各方主体、在尊重“自媒体”时代规律的基础上主动沟通，促进形成“多”基础上的“一”，这种“一”不是“自上而下”的“一”，而是“多元碰撞”基础上的“一”，也就是要引导“共识”。“自媒体”的特征决定着它一头连着自由的“表达”天堂，一头连着“群氓”的末日地狱。而“共识”的形成是防止滑向无序地狱的“顶门杠”。共识是“自媒体”时代保持稳定和秩序的基础，缺乏共识的“多元”会导致社会分崩离析。“自媒体”时代表现出的是多元的特点，在这种多元中需要有一定的统一性作为基础。政府、媒体和公众三者是舆论影响力作用的“三级”，分别代表着不同的话语主体。这三者之间的博弈关系是舆论影响力提升的重要因素。政府、媒体和公众这三股力量的作用大小是不均衡的，每种力量都可能位于金字塔的塔尖，起主导作用，但最终舆论影响力是三者交流、协调、博弈的结果。“自媒体”时代的到来使得公众和媒体合而为一，促使传统的纯粹政府主导型舆论形成发生了转变，只有推动多方共识的形成才能形成“多赢”的舆论环境。共识大致可以分为宏观层面的“共同体”方面的共识、中观层面的“制度”方面的共识和微观层面的“程序”方面的共识。宏观层面的“共同体”共识和中观层面的“制度”共识的形成是以规则制约为基础的，是长期塑造的结果，是社会存在的基础。政府应当通过长期塑造使得无论是政府，还是社会、媒体和公民都必须坚守“共同体”和“制度”层面的共识。政府对媒体进行管理和引导的底线和限度也是“共同体”和“制度”层面的共识。 “共同体”层面和根本制度层面问题应当是有共识的，是不需要争论和辩论的，是基础性共识。“程序”方面的共识相比“共同体”层面和“制度”层面的共识是层次较低的共识，但它对“共同体”、“制度”层面共识有影响，长期在“程序”方面缺乏共识会削弱“共同体”、“制度”层面的共识。“程序”方面共识的引导：共识一方面强调主体的平等性，重视共同性，重要的是即使立场有不同也要找到“共同的利益”; 另一方面，这是一种主观性的认识，共识达成的途径是通过主体间的对话、商谈、沟通机制，而非依赖强制和控制来获得认同。三、“自媒体”时代共识引导的路径选择首先，良好的危机处置和真实信息的及时公布是共识引导的根本。共识引导作为主观性的引导和塑造离不开客观的危机事件处置本身的状况，危机事件处理本身是否科学、合理，是否能够经受住民众的质疑和挑战是能否取得共识的重要基础。其次，保持政府权力的“低姿态”是共识引导的基石。共识的引导要求主体间的平等，要求政府权力与媒体和公众打交道不是“高高在上”的，而是放低姿态进行沟通。这样，才能获得更多的认同和理解。并且，要求政府直面民众的质疑和挑战，习惯置身于质疑和挑战的“舆论场”氛围之中。具体到共识引导计划和实施过程中也要避免强势的表达和表述。再次，换位思考是共识引导的前提。因为是“共同认识”的引导，就要求不仅仅是“以我为主”，更要换位思考; 不能仅仅考虑自身宣传的需要，而是综合考虑政府关心点、民众关注点和媒体兴趣点的结合，更多地需要考虑民众和媒体的需要，站在民众和媒体的角度来预测问题，回应社会的关切。最后，真诚是共识引导的关键。为了进行对话、获取理解就必须保持真诚的态度，“真诚是沟通的入场券”。总之，共识引导是“自媒体”时代的必然要求，共识既有“共同体”层面的共识，也有“制度”层面的共识，还有“程序”层面的共识。“共同体”层面和“制度”层面的共识主要靠规则的约束和长期的培育。而在推进“程序”共识形成的过程中，良好的处置和真实信息的及时公布是共识引导的根本; 保持政府权力的“低姿态”是共识引导的基石; 换位思考是共识引导的前提; 真诚是共识引导的关键。7.王景超依法行政若干问题的思考（選摘）姜海雯 李利军我们认为，随着中国特色社会主义法律体系的形成，在政策与法律的关系上，要自觉地实现向第三个阶段，即“依靠政策，更加依靠法律”的转变。从政府管理的角度看，实现这一转变既现实又紧迫:一是党和国家的绝大多数重要政策已经转化为法律规定。在革命年代和建设时期，我们主要依靠政策，是因为当时没有健全的法律体系。经过几十年特别是改革开放以来的法制建设，国家和社会事务、经济和文化事业的各个方面基本做到有法可依，党和国家的许多重要政策通过立法程序转化为国家意志，从而使政府管理具备了明确的法律依据。二是经济社会生活从剧烈变化转变为平稳有序发展。相对于法律，政策具有灵活、见效快的特点，更加适合于社会大变革时期。如今，我国经济社会发展已经进入平稳有序的发展期，法律制度因其具有稳定性，可以为社会提供可靠的行为预期和明确的行为指引。三是政策在兼顾各方利益方面的难度越来越大。四是政策的指导性与行政行为依据的明确性之间存在矛盾。依法行政的一项基本要求是行政行为的依据要明确，尽可能减少自由裁量。而政策往往是确定方向和大的原则，执行中还需要进一步细化，这就容易给负责执行的行政机关留下不必要的空间。五是缩小政策空间才能强化法制权威。过分依靠政策会导致法律被政策化，即法律被赋予政策的形式和被政策性地运用，以至于很难得到良好的、稳定的实施。实现向“依靠政策，更加依靠法律”阶段的转变，关键是要转变观念，科学运用政策手段与法律手段，使其各尽其责。具体而言，在政府管理中要把握几个环节:一是政策制定原则上要依据法律进行二是重视政策措施的法律转化三是切实减少文件数量。对法律的执行性规定，要通过立法程序形成制度规则，便于行政机关持续运用，强化行政机关严格依法办事的意识。对法律或者政策已有明确规定的事项，不宜再通过文件重复规定，防止叠床架屋甚至“打架”。依法行政对服务型政府建设的具体要求:一是厘清政府的服务职责。做到权责一致，关键是要准确界定政府职能，使政府的权力有进有退，把有限的资源切实集中到应当履行的职责上来。要更加自觉地深化政府职能转变，特别是要科学界定政府的公共服务职能，使政府的服务之“权”与服务之“责”相一致。二是推进公共服务制度化。要把公共服务立法作为制度建设的重点，重点完善收入分配、就业、社会保障、教育、医疗等方面的法律法规。通过完善制度，使公共服务职能的履行成为政府的一项法定职能，把公共服务的供给确立为政府必须履行的义务，也为各级政府提供什么样的服务、怎样提供服务提供明确的行为依据。同时，公共服务的制度化也就意味着公共服务公平分配、公平享有规则的确立，可以有效地避免公共服务供给中出现的不公平、不公正现象。三是坚持管理与服务并重。要坚定“对少数违法行为的惩处，就是对大多数人的服务”的理念。同时，政府管理要改变对命令、强制方式的过分依赖，更加重视运用教育、引导等柔性方式，在行政管理中体现服务精神。培育依法行政的社会基础一是提升法制宣传教育的战略定位。要从培育现代公民的高度，把法制宣传教育摆到更加重要的位置来认识、安排。二是引导公民树立正确的权利义务观。要强化“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”的观念。要让公民既了解享有的权利，还要了解权利的相对性及原因。要让公民既了解权利，还要了解权利实现的法定方式和渠道。推进依法行政动力机制的转型进一步推进依法行政，亟需在继续坚持政府自我推动的同时，更加注重发挥政府引导下的社会对依法行政的推动作用，形成政府自上而下推动与社会由外而内推动有机结合的依法行政动力机制，为依法行政注入不竭动力。我国城中村改造实践模式比较中国行政管理第八期 陈颖颖8.赵红博我国城中村改造实践模式比较 城中村改造是我国城市化进程中不可回避的特殊阶段，也是推进城乡一体化的重要途径。在城中村改造实践中，我国各地探索总结出了各具特色的经验和模式。从当前全国各地城中村改造的实践来看，大体可以归纳以下三种: 政府主导直接参与型、政府干预市场主导型和政府监察村民集体主导型。一、政府主导直接参与型模式具体讲，政府利用财政手段，按照城市规划发展蓝图，通过自上而下的调控手段对城中村进行改造，政府完全担当改造主体，进行统一的资金管理、建设规划、拆迁安置补偿以及房屋买卖等，解决村民的身份转变、拆迁补偿和安置等一系列问题，既是设计者，又是开发者。二、政府干预市场主导型模式城中村改造是一项庞大的系统工程，需要强大的资金作保障，仅仅凭借政府财政很难满足需求，并且一旦改造进入实质性阶段，拆迁补偿、安置等一系列费用数额巨大，政府财政难以承担。三、政府监督村民/村集体主导型模式这种模式由城中村村委会和村民民主协商决定本村具体的改造方案，通过自筹资金、自主建设等方式完成改造任务，改造中政府无须投入财政资金，仅提供政策指导、政策优惠和建设监督。四、城中村改造中政府职能的进一步提升三种模式各有优劣，政府在城中村改造中，只有积极转换角色，当好规划者、引导者、服务者和监督者，通过创新管理体制，完善社会管理和公共服务，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，最终实现服务型政府的构建，才能实现双促双赢。(一)深入调研，科学规划。科学规划是城市资源最佳配置和利用，实现效益最大化的前提条件。在城中村改造中，要突出规划的先导作用和引领作用，通过编制科学的城市发展详规促进城中村改造的顺利推进。在规划中，既要充分考虑城市基础设施保障水平、城市整体功能布局等; 又要针对每个实施改造的城中村周边基础设施、道路交通等特点，科学设计建设方案，除建设村民安置区、商业开发区外，还要同步配套学校、幼儿园、医院、商业购物中心等，从而更好地方便居民生产生活。(二) 市场主导，政策引领。围绕市场化运作，本着村民利益最大化、开发商利益合理化、政府服务无偿化的原则，出台鼓励城中村改造开发的一系列优惠政策，以及与城中村改造相适应的配套优惠政策，对于城中村改造土地收益除按规定上缴外，其余收入全部返还用于城中村改造的城市配套设施建设和村民安置，既缓解了开发商的资金压力，又保证了人民群众的公众利益。(三) 以人为本，公平公正。坚持以人为本是贯彻科学发展观，加快城市化进程的核心要求。在城中村改造中，被征迁村民是弱势群体。政府要始终把群众利益摆在重要位置，按照“4议2公开”工作法( 即村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，和决议公开、实施结果公开) 指导城中村“两委”制定符合各村实际的补偿安置方案，落实好征迁群众的补偿、安置和长久生计等政策。特别把安置房建设作为重中之重，统筹考虑征迁群众未来的生活保障、社会保障、安全保障等一系列问题，真正实现“征迁变搬迁，搬迁变乔迁”的目的。此外，还要兼顾维护各方参与者的利益公平，最大限度地体现人文关怀。(四) 依法阳光，和谐稳定。政府根据“依法、阳光、和谐”的要求，严格按照有关规定和程序，加强对城中村资产评估工作的监督，以保障村民的合法利益。如果是政府部门实行拆迁工作，要对执法人员在工作中的程序和工作作风进行监督，无论是建设过程中的招投标、质量管理，还是政策制定、房屋丈量、价格评估、确权认定、腾房签约等，都必须坚持公平合理、公开透明、从严把关，加大政府部门文明执法、公正执法的力度。如果是开发商进行拆迁工作，政府部门要安排专人负责对开发商的拆迁工作进行监督，从改造一开始就要充分征求村民意见，按照相关程序表决通过征迁补偿、安置房建设、资金兑付等方案，最大限度地保证村民的利益不受侵害。 9王力伟创新体制机制推进事业单位分类改革青岛行政学院教授 赵立波一、分类管理机制第一，明确分类框架。事业单位的功能是提供公益服务。可以从组织宗旨、服务对象、活动领域三方面对事业单位确定分类基本框架：组织宗旨不以营利为目的，通过提供服务实现社会公益目标；服务对象为不特定多数人，即面向社会提供公益服务(可包括为机关行使职能提供支持保障的服务)，而非服务个人或排他性团体；活动领域主要是公益事业捐赠法列举的四大类公益事业。第二，细化组织分类。一是立足社会组织变迁，结合事业单位登记管理暂行条例关于事业单位的界定，把握事业单位与其他组织的基本区别：从组织宗旨(社会公益)将其与追求利润最大化的企业分开，从举办主体(国家)、产权性质(国有资产)将其与同样提供公益服务的民办非企业单位分开；二是立足对现有事业单位范围内不同活动的界定，以社会功能为基础以公益性为核心，改变按机构名称、经费来源、人员管理方式等进行分类的做法，综合考虑各种因素形成具体分类体系。第三，形成管理机制。一是在清理规范基础上进行分类改革。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，通过撤销、整合等方式进行“瘦身”。资产产权登记和工商登记等逐步将其转为企业。二是在分类改革基础上创建分类管理机制。三是公益性事业单位以强化公益属性为目标，形成更细化、具体的管理制度与运行方式。二、政府监管机制第一，理顺政事关系。政事关系是事业单位管理体制的核心关系，政事不分是制约事业单位改革发展与健全政府管理体制的主要障碍。理顺政事关系的关键是明确政事职能关系。同时，不能简单地将政事关系与政企等关系类比，而应在理顺公益服务运作中决策与执行、提供与生产关系基础上理顺政事关系，进而加快实行政府职能转变，创新政府管理方式，通过科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，落实事业单位法人自主权，减少对事业单位的微观管理和直接管理。第二，实施管办分离。一是从政事组织关系层面实现管办分开，将单位具体运营等微观管理职能(“办”)下放给事业单位。二是从政府职能层面实施管办分离，将包括制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，特别是出资举办事业单位的所有者职能，作为必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强与完善，把不宜由政府行使的职责分离出去。三是积极探索管办分离多样化的有效实现形式，结合各地改革探索，通过整合多个同类单位形成“主管级事业单位”等方式，解决好分离出去的职能由谁承接和怎样有效承接问题。第三，整合监管体系。一是协调监管主体。以理顺政府公共管理职能、出资者职能关系为基础，充分发挥主管部门监管与履行出资人职能部门监管作用。二是明确监管内容。应以公益服务达成为中心，把与国家利益、人民群众切身利益相关的事项都纳入监管范畴。三是完善资产链条。随着政事分开、管办分离步伐加快，政府管理由微观管理和直接管理向宏观管理和间接管理转变，出资者监管职能不断强化是趋势。第四，完善多元监督。一是重视“软”监督。在进一步完善行政性“硬”监督的基础上，重点发展来自非权力部门的、非行政性的“软”监督。二是推行公共服务承诺制度。实行阳光行政、阳光服务，政府及公益性事业单位在与服务对象沟通协商基础上，公开服务内容、方式、时限、成本、救济渠道与问责机制等，及时、公开接受群众和社会各界的监督。三是建立“第三方监督”机制。培育社会中介组织，通过社会与政府对其“双向赋权”从而成为公信度高、作用重要的社会监督组织。三、法人治理机制第一，构建构以理事会为中心的权责体系。事业单位治理结构要解决的核心问题是合理划分、配置决策、执行和监督权责，形成决策权力、执行权力和监督权力基本框架。第二，健全多元治理及其载体。要。一是监督机制。在一些规模较大、独立性强的单位可以探讨专设监事会或监事，作为在地位上与理事会及行政负责人平行的独立监督机构。二是民主参与机制。职工是事业单位重要利益相关者，建立职工民主参与机制及相应机构是完善法人治理的重要内容，事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项，应提请职工大会、职工代表大会讨论通过后方可提交理事会审议。三是决策咨询机制。可探讨建立由内部职工或社会专业人士组成的咨询委员会或专业委员会，为理事会决策提供专业和管理咨询服务。第三，选择多样化治理模式。应根据不同事业单位的特点与政府对不同事业单位的管理要求，选择符合实际的治理模式。四、激励保障机制第一，明确改革前提。“事业人”是我国特有的现象，因此，改革的重要前提是必须明确所谓“事业人”的性质。第二，改革人事制度。事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度。一是全面推行聘用制度，以聘用关系取代传统的行政任用关系，取消事业单位原有的身份制度，建立起以合同管理为基础的用人制度。二是全面实施岗位管理制度，实行公开招聘、竞争上岗制度，打破职务终身制，改变套用行政级别确立级别及待遇制度，建立“按需设岗、竞聘上岗，按岗聘用、合同管理”的管理机制与公平竞争的用人机制，有效防止选人用人上的不正之风。三是完善绩效评价、公开招聘、人员退出、权益保障、监督管理等机制。四是健全法规体系，尽快出台事业单位人事管理条例，同时按照急需先建的原则，加强事业单位人事管理单项法规建设，形成以事业单位人事管理条例为核心事业单位人事管理制度体系与法规体系。第三，完善分配制度。问题还未有效解决。分配制度改革的关键不是涨工资，是形成新机制。下一步改革应坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，深化事业单位收入分配制度改革，构建起符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，完善工资正常调整机制，健全宏观调控机制，逐步实现事业单位收入分配的科学化和规范化。第四，健全社会保障制度。应围绕加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系目标，以建立健全养老保险制度为重点，积极构建事业单位社会保障体系。五、多元供给机制第一，发挥政府主导作用。一是明确政策目标。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正;加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业。二是加强宏观调控。科学规划公益事业发展，制定和完善公益事业政策法规和标准规范，明确政府介入领域与介入方式，规范市场机制作用范围与作用方式，促进包括民办公益事业在内的公益事业健康发展。三是强化政府支持。加大财政对公益事业发展的支撑力度，着力构建政府支持公益事业发展的长效机制，改革和完善财政支持方式，使政府购买变成一种普遍性的职能性行为。第二，鼓励社会力量兴办公益事业。一是转变政府职能。围绕建立“小政府、大社会”格局与构建新型政社关系，推进政府由“办事业”向“管事业”转变。二是落实“国民待遇”。应“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展”要求，完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。三是创造良好环境。完善和落实支持社会力量兴办公益服务税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业，形成多渠道筹措资金发展公益事业的机制;加强社会主义核心价值体系建设，发挥舆论引导作用，弘扬