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浅析居住小区违法搭建执法难 摘 要:随着上海 经济 发展 迅速,寸土寸金,受利益趋使,居住小区违法搭建现象显得尤为突出,日益成为城市管理中的一个顽症。不断出现的违法搭建,不但使正常的建设秩序被干扰,而且增加了社会的不安定因素。居住小区违法搭建整治不可能一蹴而就。本文考察居住小区违法搭建及其整治工作的现状,分析违法搭建产生、蔓延的各种因素,从 法律 的角度对违法搭建的执法困境,及其产生深层次的原因进行分析。反思现有的法律法规体系存在的问题,反思现有的政策存在的问题, 反思现有的违法搭建整治执法中存在的问题。为改进居住小区违法搭建整治政策,相关法律法规体系,规范执法行为,增强执法的成效提供一些 参考 与建议。 关键词:违法搭建;法律;执法 随着改革开放的不断深入,城市化进程越来越快,近年来,由于上海经济发展迅速,寸土寸金,受利益趋使,违法搭建现象显得尤为突出。违法搭建在上海的蔓延,正在日益侵蚀破坏城市的和谐面貌,违法搭建不仅在普通居民区存在,还逐渐向别墅区和 农村 地区发展,违法搭建行为日渐成为上海城市管理中的一个顽症,成为阻碍城市发展的瓶颈问题之一。违法搭建以牺牲大多数人的公共利益为代价,侵占有限的公共资源,增加公共管理成本,满足一小部分人的私欲,带来严重的治安问题和安全隐患,给社会造成了不和谐之音。对违法搭建实施有效治理,既关系到城市形象,也关涉到公共利益,对解决市民群众关注的热点问题、成功举办上海世博会、构建和谐社会具有重要意义。随着松江的大开发、大建设,经济飞速发展,随之而来的违法搭现象也越来越普遍。经济利益的驱动无疑是违法搭建层出不穷的重要因素之一。不断出现的违法搭建,不但使正常的建设秩序被干扰,而且增加了社会的不安定因素,区政府及有关职能部门不得不花费大量的时间和精力进行协调处理。一、居住小区违法搭建的总体情况随着松江经济发展步入快车道,居住小区的规模日益扩大,居住小区的品质也逐渐提高。居住小区的大规模建设和发展主要集中于松江新城板块、新桥板块、九亭板块及泗泾板块等地区。相应的,这些地区的居住小区内发生违法搭建的行为也是松江居住小区违法搭建相对集中的地区,且搭建的规模和数量都在逐年增加。松江住宅小区综合管理三年行动计划的实施,以及迎世博的推进,松江居住小区违法搭建的综合整治取得了良好的成绩。但是违法搭建的形势依然十分严峻,违法搭建的综合整治任务仍然十分艰巨 居住小区违法搭建具有如下几项特点:1、搭建的违法性违法搭建之所以应当依法整治,首先就在于其违法性。违法搭建所违法的法律既有全国性法律如城乡规划法、建筑法等,也有地方性法规如上海市城市规划条例、上海市住宅物业管理规定、上海市拆除违法建筑若干规定等。未经规划部门的批准,按规定核发建筑工程规划许可证,在居住小区内擅自建设建筑物、构筑物的行为,即构成违法搭建。2、建造的快速性由于大多数违法搭建属于个体行为,系部分业主按照自己的意愿及想法随意建造,往往设计结构简单,建造成本低廉,加之建筑材料充足, 交通 运输快捷,施工要求不高,所以常常是几天之内就可建成。而且大多利用双休日、节假日甚至是夜间,突击行动,一旦发现,木已成舟,令相关部门防不胜防。3、存在的广泛性在当前城市居民的法制意识水平与城市规划管理水平下,违法搭建在城市中普遍存在。在城市化地区、城郊结合部、农村,都有违法搭建的存在。在部分高档的别墅区,在旧公房小区,在新建商品房小区,都广泛存在违法搭建的现象。4、治理的复杂性居住小区内违法搭建的行为主体多样。违法搭建者有旧公房的老居民,新建普通商品房的业主,也有高档别墅的业主。既有一般民众,也有部分社会知名人士,其中还不乏许多违法搭建的行为主体是国家工作人员。居住小区内违法搭建的类型多样。既有在绿地上搭建凉亭的,也有与合法建筑本体结构相连的违法搭建。对于与合法建筑本体结构相连的违法建筑物(构筑物),往往因为顾及合法建筑本体的安全,而难以实施拆除。居住小区内违法搭建的规模巨大。违法搭建的数量可谓十分可观,在有的小区内违法搭建的比例甚至高达80%、90%以上。对于这些整个居住小区内存在大规模、大面积的违法搭建行为,进行集中整治面临巨大困难,稍有不慎将可能会引起群体性事件。 二、居住小区违法搭建的新情况鉴于松江区的实际情况,特别是松江的东北地区,违法搭建现象普遍存在,形势比较严峻。目前,松江区居住小区违法搭建出现了一些新的情况和变化,需要引起我们的重视与思考。1、违法搭建主体的扩散居住小区违法搭建初期主要某个小区的业主个体的行为,如今已经逐步扩散到很多小区的不少业主的群体行为。你搭我也搭,谁不搭谁傻,要搭大家一起搭,跟风效应使得违法搭建在整个小区甚至某一地区遍地开花,造成了严重的“违法攀比”现象,形成了“法不责众”的执法困境。2、违法搭建区域的蔓延由旧公房小区向新建小区蔓延。在旧公房小区,由于每户居民的建筑面积都比较小,居民利用院落搭建车库、粗放等棚房;或者利用原本就稀少的绿地、道路搭建一个经营场所;或者利用破墙开洞搞起副业。经过长时间的积累,这些旧小区已经有数量相当可观的违法建筑总量。但是违法搭建并没有停留在这些为了改善居住条件,为了生计而搭建违法建筑的旧公房小区,伴随着新建商品房的大规模建设,违法搭建也逐步向新建商品房小区蔓延。其违法搭建的目的发生了很大变化,由旧公房小区主要为改善居住条件的目的,演变成为了追逐利益或者满足享受型功能需求的目的。由低端公寓小区向高端别墅区蔓延。低端公寓小区的居民收入一般较低,违法搭建常常是为了改善居住。目前,由于市场经济的不断发展,富裕阶层不断涌现,这部分人多数是居住在新建高档住宅楼或者别墅区内,违法搭建也并未因为这些居民的富有和拥有宽大豪华的住房而远离这些高档住宅区。违法搭建在这些高档别墅区蔓延开来。高档别墅区的业主由于其经济上的富裕,往往违法搭建的面积、规模是低端小区的违法搭建远远无法望其项背的,而且违法搭建的类型也要丰富的多,如开挖游泳池、兴建地下影院、建设蒙古包等等。 3、违法搭建规模的扩大违法搭建的建筑物、构筑物以往大多是为了改善居住条件,一般面积不大、规模较小。现在,随着居民收入的不断提高,违法搭建的面积、规模逐渐扩大。违法搭建的面积不再是几平米,而是动辄几十平米,甚至有的违法搭建达到数百平米,违法搭建面积比合法建筑面积还要多。违法搭建不再仅限于天井、道路边上,而是向上、向下“立体式搭建”,向上搭建多层,向下开挖泳池、地下室等等。通过违法搭建,将两楼变三楼,绿地变泳池,违法搭建的面积越来越多,规模愈来愈大。4、违法搭建类型的多样违法搭建主要是对自有房屋改建、扩建,类型包括楼底天井封闭,阳台加封,顶楼晒台、露台改建阳光房,建设夹层,开挖地下室、游泳池,庭园绿地上建设凉亭,设置假山,搭建蒙古包等等。三、居住小区违法搭建原因分析1、经济利益是违法搭建屡禁不绝的根源近年来,随着松江经济的快速发展,松江的房价也是越来越高,甚至可以说是突飞猛进。“居者有其屋”是人们一直以来的追求,也是人们生活水平不断提高的重要衡量标准之一。房屋均价的逐渐提升,使得人们的购房压力越来越大,收入水平的增加显然无以应对飞速上涨的房价。辛苦积攒了多年的积蓄,往往只能购买到面积较小的房屋,合法建筑面积不能满足其生活需求,于是封闭阳台,在露台上搭建房屋等等想法 自然 而然的就会产生。通过违法搭建,可以增加一个房间,两房变三房;可以开拓空间,布置成书房;可以扩展活动面积,设置健身房。相对于动辄上万元的房价而言,通过违法搭建增加使用面积,显然是每一个业主作为理性经济人的当然选择。 2、追求享受是违法搭建逐渐扩展的动力由于市场经济的不断发展,富裕阶层不断涌现,这部分人多数是居住在新建高档住宅楼或者别墅区内,拥有宽大豪华的住房。但是即使是如此宽大豪华的住房,也无法满足这些业主追求享受的要求。比如,有的别墅在设计时只有一个车库,而业主可能拥有数辆汽车,现有车库无法满足其使用要求。有的业主不喜欢大面积绿化,觉得是浪费,干脆将绿化改建为游泳池,有的业主对自己房屋的地下室不甚满意,于是大面积开挖地下室,建成地下一层甚至是两层的娱乐、活动空间,设立家庭影院、台球室、地下游泳池等等。对更好生活品质、娱乐享受的追求,促使违法搭建在这些高档别墅区蔓延开来,追求享受成为违法搭建逐渐扩展的动因。3、整治不力是违法搭建日益蔓延的助力政府对违法搭建的整治往往采取运动式执法,通过集中整治一时收到良好的效果,却缺少长效管理机制,以至违法建筑拆了又建,越拆越建,越建越多,最后造成“法不责众”的结果。违法搭建虽然可能会面临政府的整治,但是违法搭建付出的成本,对与其带来的巨大收益之间存在巨大落差。违法成本过低,使得侥幸心理弥散,人们相信政府的整治,不一定会落到自己头上,“违法攀比”式的违法搭建无可避免的在各个地区、各个居住小区蔓延开来。 四、居住小区违法搭建执法困境表现1、违法搭建规模扩大、类型多样居住小区违法搭建的面积、规模逐渐扩大,且类型日渐多样丰富。违法搭建的面积动辄几十平米,甚至有的违法搭建达到数百平米,违法搭建面积比合法建筑面积还要多。违法搭建日趋发展为“立体式搭建”,搭建类型多样丰富,建设凉亭,设置假山,搭建蒙古包等等新类型可谓层出不穷。对于与合法建筑本体结构相连的违法建筑物(构筑物),往往因为顾及合法建筑本体的安全,而难以实施拆除。同时,由于违法搭建使用的建筑材料、工艺技术越来越 现代 化,具体拆除时操作难度逐渐增加,往往需要动用大型机械,出动大量人员,费时费力。2、违法搭建蔓延,造成观望者跟风政府对违法搭建的整治往往采取运动式执法,通过集中整治一时收到良好的效果,却缺少长效管理机制,以至违法建筑拆了又建,越拆越建,越建越多,最后造成“法不责众”的结果。一些违法搭建者堂而皇之地违法行为得不到及时纠正,反而从违法行为中得到利益,造成违法有利、守法吃亏的局面,导致其他人纷纷效仿,违法搭建越来越多。而守法公民则心态不平,有令不行、有禁不止,恶性循环,造成连锁反应,导致违法搭建蔓延,后患无穷。居住小区违法搭建初期主要某个小区的业主个体的行为,如今已经逐步扩散到很多小区的不少业主的群体行为。你搭我也搭,谁不搭谁傻,要搭大家一起搭,跟风效应使得违法搭建在整个小区甚至某一地区遍地开花,造成了严重的“违法攀比”现象。 3、违法搭建整治执法环境不佳很多违法者搭建者认为“自己房屋的露台可以随便搭建”、“自己的花园可以随意建设凉亭假山、开挖游泳池”、“自己的房屋自己说了算,想怎么搭救怎么搭,谁也管不着”。由此导致部分业主对政府整治违法搭建产生对立情绪,认为自己的合法权利受到政府非法侵害。违法搭建整治常常遭遇当事人的暴力抗法,甚至是群体性的暴力抗法。主要表现有“硬暴力”和“软暴力”两种。“硬暴力”即是行政执法相对人以袭击、威胁等暴力手段阻碍执法人员依法执行公务,严重影响正常的行政执法工作的开展,对执法人员的人身安全造成一定危险。“软暴力”即老人、妇女及残疾人等所进行的不合作、耍赖、谩骂等无理取闹等方法阻碍执行公务的行为。这对执法人员的精神伤害不亚于人身安全的伤害。目前,业主对违法搭建执法的对立,逐渐由直接对抗执法的“硬暴力”,发展到“软暴力”。比如通过不开门等方式拒绝执法人员的检查、拒绝签收法律文书、通过老人、妇女等阻挠执法人员强制拆除等等层出不穷,值得我们重视与思考。4、违法搭建行政执法力量薄弱执法队伍力量的强弱,直接关系到整治与违法搭建的力量对比,所谓此消彼长,执法力量的不足,导致整治违法搭建的执行力弱化,违法搭建总量不见减少,甚至反而有强势反弹的迹象。 当前,政府部门不断地进行机构改革,使得执法部门内的法制机构和人员一再减少,而违法搭建现象又不断增多,在此矛盾的情况下,可想而知仅靠几个执法人员来查处居住小区违法搭建,力量上显然不够。同时,由于违法搭建规模扩大、类型多样,拆除违法建筑物(构筑物)的任务艰巨,具体操作时,往往需要大量人工以及机械的投入,自然就需要政府财政的大力支持,违法搭建行政执法经费亟需得到政府的全力保障。缺乏政府财政的支持,将直接引发实施拆除的人力、物力不足,无法适应目前违法搭建整治的需求,进一步导致违法搭建的不断蔓延。五、居住小区违法搭建执法困境分析(一)相关法律制度的冲突与缺失1、立法分散,违法搭建界定权不集中至今,我国仍未有一部专门针对违法建筑的界定和处理而设的法律、行政法规。有关违法建筑方面的规定散见于建设规划方面、土地利用管理方面、环境资源方面、交通运输方面、城市管理方面、人文景观方面及公共安全方面的法律规定。从法的效力级别上来看,违法建筑的相关规定散见于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章甚至其他规范性文件中。与此相关的是,在我国并未做到对违法建筑形成国家一级的集中界定,而对此做出界定的往往是地方性规定。 2、法的规定不统一,上位法与下位法冲突有些地方性文件在对违法建筑做出规定时与立法法有关立法权限、维护法制统一方面的规定不相协调,于上位法冲突。例如,将违法建筑的认定与处罚权交予城市管理行政执法局,或者城市管理监察大队。然而到目前为止,我国尚无任何法律规定可以授权所谓综合执法机构进行违法建筑人设定、处理的权力。根据城乡规划法相关规定,对因违法规划而产生的违法建筑应当由城乡规划主管部门负责对违法建筑的认定和处罚。3、对违法搭建的概念没有作出明确的界定我国目前违法建筑立法规定中仅指出某种行为是受到该规定的否定性评价并应予以制止的,并在法律规范的禁止性行为后面紧接着规定违反该行为的法律后果,而没有用法律语言对违法建筑进行定义。该立法方式实质上是以对违法建设行为的经验性描述代替对违法建设行为及违法建筑的法律诠释,造成适用上的不周全。尽管违法建筑一词多次出现在城乡规划法、土地管理法、土地管理法实施条例、城市市容和环境卫生管理条例、建筑法、公路法、港口法等法律、行政法规中,但是这些规定中并没有对违法搭建的概念作内涵与外延上的界定。实践中到底如何界定违法搭建尚存疑虑。作为拆除违法建筑直接依据的地方性法规上海市拆除违法建筑若干规定中也只是将其使用范围界定为未取得建设工程规划许可证的违法建筑。此一规定,存在以下几个问题: (1)没有对违法搭建的概念作内涵与外延上的界定,只是对拆除违法建筑的部门分工、执行程序等做了规定。拆除违法搭建,首先要对违法搭建行为进行性质认定,要准确的进行认定则离不开明确、界定清晰的概念。当前立法中对基本概念没有明确,给拆违的行政执法实践带来一定的难度。(2)只适用于未取得建设工程规划许可证的情形,并不能涵盖不按照建设工程规划许可证施工、建设工程规划许可证过期等超越建设工程规划许可证的情形。(3)以未取得建设工程规划许可证作为认定违法搭建的标准存有瑕疵。例如有些高档别墅区,独栋别墅的业主往往拥有数量汽车,而原有房屋一般只配备一个车库,显然是无法满足其使用需要。如果该业主因建造车库而申请建设工程规划许可证,在当前的法律法规政策条件下显然是难以得到批准的。这样就产生一个悖论,业主根据实际需要提出申请却难以获得批准,进而其建设行为被认定为违法,通过这样的制度安排,最终导致了业主要么违法搭建,要么放弃自身利益需求。客观上是形成了开发商对于房屋建设行为的垄断,个人的建设行为被法律屏蔽,一定程度上说也是推动了房价的上涨。(二)违法搭建整治的管理缺陷1、多头管理,职权交叉通过对现有法律资源的梳理,发现目前有权拆除违法搭建的行政主管部门的行政主管部门众多,“拆违”有规划、土地、房屋、城管、建设、绿化、道路交通、水务、港口、市政公用事业等十多个部门在各自管辖范围内对违法搭建分头管理,职权有所交叉。 整治违法搭建的执法主体多元化,职责、权限重叠交叉,导致在具体执法中各执法主体之间相互扯皮推诿现象严重。在“踢皮球”的过程中削弱了管理的权威,使得执法的力度产生了较大的内耗。2、执法部门各自为政、配合不力对违法搭建的发现配合不力。在居住小区违法搭建管理和执法主体上,存在许多死角和盲点。镇、街道、居委会作为最基层的行政部门,与土地、房屋、规划、城管等具体业务主管部门之间缺乏有效的沟通,在发现违法搭建苗头,排摸既有违法建筑上横向联和,纵向上联动的动态发现机制上配合不力。部门与部门之间,上级与下级之间的配合不力,网格化的发现、管理、整治违法搭建齐抓共管的合力没有达到最大化。对违法搭建过程控制配合不力。土地管理部门如果能加强对土地违法行为的监管;规划部门如果能不姑息开发商等建设主体对既有规划的私自修改;如果建设主管部门能严厉禁止施工队承建违法搭建;如果市场管理部门能禁止主用违法建筑从事经营;如果消防部门能加强消防安全检查,坚决查处未经消防审查、验收的违法建筑;如果供水、供电、供气部门能坚决制止对违法建筑的供水、供电、供气,对违法搭建过程中任何一个环节加以有效的控制,都有可能是违法搭建难以成型。对违法搭建违法后果处置配合不力。处置违法搭建的主管部门与执行主体没有建立起有效的协调机制。在上海市处理违法搭建,由土地、规划、房屋部门负责,但是拆除违法搭建由城管执法负责组织实施,工作中存在“两张皮”脱节现象。在追究土地违法责任、违法建设责任、非法获利责任等方面各部门现在现有配合,为形成强大的责任追究的行政、法律压力。 3、违法搭建认定体制缺失从逻辑上可以将处理违法搭建的流程大致分为以下环节:界定监管认定处罚执行。界定是在一定位阶的规范性 法律 文件中对违法搭建作出权威的定义阐释,揭示其构成要件;认定是有关部门对是否在法律上属于违法搭建的裁量;处罚是有关部门对违法搭建行为进行行政处理的过程。监管是有关部门对整个建设过程的全方位渗透,规范、协调建设行为。违法搭建的认定问题十分重要,只有经过认定才能最终确定以建筑是否属于违法建筑、是实质违建还是程序违建,从而直接决定了应否处罚以及该苛以何种处罚。一旦某一建设行为被合法主体通过合法程序认定为违法搭建,则其违法性质得以正式的、有法律效力的且推定具有公定力的确立,并进而引发民法、行政法方面的法律效果,这对于社会关系和社会秩序将产生重大影响。目前我国法律体系中,对违法搭建认定体制未有明确表述和详细规定。具体实践中,各执法部门对此也并没有明确意识到认定体制的重要性,对认定主体、认定性质与效力、认定的程序以及救济等问题缺乏应有的重视。(三)法制宣传和法律 教育 不到位 在违法搭建整治过程中,往往只注重执法行为,而忽视或者弱化了法制宣传和法律教育。法制宣传教育的手段与形式不丰富,且缺乏连续性。违法搭建对于社会公共利益、小区全体业主的损害,无法为小区业主理解。对于居住小区内禁止违法搭建的法律法规等相关规定,宣传不够到位,很多业主对此知之甚少或者是完全不了解。关于建设工程的规划许可证制度,除建设、执法等相关人员外,并没有在社会上形成广泛的认知和理解。很多违法者搭建者不知道或者不认认为在自己房屋的露台搭建建筑物、在自己的花园建设凉亭假山、开挖游泳池是违法行为,甚至认为行政执法是对自己合法合法权益的侵害。(四)房屋规划设计存有一定缺陷居住小区规划设计往往过分注重建筑密度、建筑容积率和景观设计等方面,而忽视了房屋最主要的使用功能。开发商注重建筑密度、建筑容积率,当然是源于其通过提高规划建筑密度、建筑容积率可以增加最终建成的房屋建筑面积,从而获得最大收益。开发商借助良好的小区景观设计,能够极大提高小区的质量品质,进而达到抬升房屋价格的目的。但是房屋最主要的功能仍然是居住使用功能。目前,很多居住小区的规划设计方面恰恰是严重忽视了这一主要功能。比如,有的居住小区其房屋设计过分强调地中海风情,超前的引进国外亲近 自然 的设计理念,脱离国情,房屋结构中留下太多的阳台、露台等。居民作为理性 经济 人,面对如此众多的阳台、露台无法作为房屋使用,与高昂的房价之间的鲜明对比,自然会选择通过封闭阳台、露台等方法来增加房屋使用面积。如此一来,房屋结构中阳台、露台多的居住小区,违法搭建的发生比例明显增加。 又如,有的居住小区虽然号称高档豪华别墅区,但是其车库数量却十分有限,常常是每户一个车库。而对于那些居住在高档豪华别墅去的业主而言,往往是拥有数辆汽车,实际需要与现有条件之间产生严重矛盾。因此,这些业主违法搭建的动机与动力更加突出和明显。可以说房屋规划设计方面存在的与业主现实需要和欲求之间的差异,客观上成为违法搭建产生的助推器。六、居住小区违法搭建整治方案居住小区违法搭建的整治任务重,时间紧,是一项长期性、艰巨性和复杂性的工作。面对大量存在的违法搭建由于执法的力量、成本因素、执法环境不佳以及法制宣传教育不到位等诸多因素的制约,不可能一蹴而就,只能分步骤、分阶段地逐步整治。(一)坚持属地管理、条块结合的原则根据中共上海市松江区委、上海市松江区人民政府关于坚决查处违法建筑的意见、上海市松江区人民政府关于印发松江区实施上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划(20072009)的意见的通知的规定,查处违法建筑要坚持“条块结合、以块为主、属地化管理”的原则,充分发挥各镇、街道、园区的作用。(二)加强与各部门之间的沟通与协调根据沪建交联2006451号文及沪松府法办20083号文的规定,我局对于已实行物业管理的区域内在建筑物本体内发生违法搭建建筑物、构筑物的行为,包括屋顶、阳台、天井内违法搭建,以及结构本体的违法搭建建筑物、构筑物等进行查处。 违法搭建整治是一项复杂的系统工程,违法搭建的界定需要规划部门操作;违法搭建整治后复建需要建设部门、绿化部门参与;安全工作需要公安部门介入;依法行政需要法制、司法部门提供法律支撑;拆违户的生活保障需要劳动、民政部门配合。积极、主动协调城管执法、规划、公安等相关部门,形成整治违法搭建工作合力,确保查处机制发挥作用。(三)健全区拆除违法建筑的领导机构成立由区政府相关部门和街道办事处、镇政府参加的拆除违法建筑领导小组,统一领导和负责全区违法建筑的拆除工作。拆除违法建筑领导小组组长由区政府领导担任,领导小组下设办公室(以下简称“区拆违办”),具体负责全区违法建筑拆除工作的综合协调和组织实施。区政府为拆违办配备专职工作人员,提供办公场所,拨付必要经费,组建联合执法队伍,配备必须的装备和设备,落实拆违施工力量,确保拆违工作的有力推进。(四)完善居住小区违法搭建发现机制督促物业服务建立完善巡查制度,发现正在实施违法搭建的行为要及时劝阻制止并报告。建立完善基层违法打进信息采集制度和日常巡查制度,由基层协管员定期巡查、记录、汇报居住小区违法搭建情况,以便及时发现、遏制新的违法搭建产生。同时,将查处违法搭建纳入新型城市网格化管理模式,依托网格化管理的信息系统全覆盖优势,综合集成各种管理服务信息,在特定的社区网格内,第一时间发现、第一时间处置正字施工的违法搭建。 (五)完善居住小区违法搭建查处机制1、限时到达现场,调查取证拆违办要建立24小时值班制度,对各类举报、转送、巡查发现的违法搭建案件,排除执法人员在24小时内到现场调查取证,其中对正在搭建的违法建筑,应在2小时内赶到现场进行调查取证。2、快速查处,严格执法对正在搭建的建筑,拆违办排除的执法人员应要求其出示搭建的证明材料,当事人不能出示合法证明材料的,责令当事人立即暂停施工,经调查取证后,以书面形式责令当事人立即停止建设、自行拆除,并可以采取暂扣施工工具和材料等措施。当事人拒不停止建设或者拒不拆除的,立即强制拆除,并可以依法予以罚款。对 历史 遗留已建早期违法建筑,根据上海市人民政府沪府发20077号文转批市建设 交通 委等四部门关于本市进一步加强违法建筑整治工作的意见的通知和上海市人民政府沪府发200935号文转批市建设交通委等四部门关于本市加强违法建筑拆除工作的实施意见的通知,处理原则是:按照“全面摸底,区别对待,综合整治,逐步解决”的原则,由市和区县相关部门在充分调查研究的基础上,制定完善计划,采取有效措施,逐步解决。(六)实行分类治理、堵疏结合根据违法搭建不同的危害性来有所区别的采取不同的方式进行分类治理。法律本身也对为未严重违反规划的违法搭建设计了一条予以经济处罚后补办相关手续的途径。在执法实践中,区别违建主体、违建类型、违建动机、违建区域等因素,对违法搭建具体情况作更为深入的考量。例如有的违法建筑与本体结构浑然一体,若进行拆除难度很大,对合法的本体部分可能造成结构性损害。此时可以通过经济处罚、冻结房产交易等方式来处理,不能仅仅一拆了事。 思想汇报 对违法搭建的整治采取运动式执法,集中整治往往无法实现长期效果,原因之一就是只堵不梳,要使拆除违法建筑变为公民的自觉行为,唯有堵疏结合。各镇、街道在整治活动中要积极发挥疏导作用,落实各项疏导措施,始终把稳定作为整治工作的前提。一方面要认真宣传有关拆违的法律法规及方针政策,另一方面对困难家庭实行结对帮扶。鼓励违法搭建者主动拆除违法建筑,帮助有困难者拆除违法建筑,对拒不拆除者实施强制拆除。(七)指导社区充分发挥自治作用整治违法搭建是政府通过行政执法手段依法行政的一个过程,在这种行政执法过程中,存在社会性治理的可能。业主作为居住小区的主人,是小区事务的管理主体,对小区内的违法搭建处理有自治权。业主通过业主大会产生业主委员会,业主委员会是全体业主自我管理的执行机构。业主委员会借助全体业主签订的业主规约,可以对小区内业主的违法搭建等等违反业主规约的行为进行管理、劝阻和制止。同时,业主委员会还可以根据业主大会的授权,代表全体业主对于违法搭建等等违反业主规约的行为进行民事诉讼,维护业主合法权益。积极指导业主举行业主大会,成立业主委员会,引导业主自觉遵守业主规约,不断规范业主自我管理行为,健全业主自我管理、自我约束的机制,充分发挥社区自治作用,更好地治理违法搭建。 (八)加大违法搭建经济处罚力度经济处罚是违法搭建处置的方式之一,在上海市住宅物业管理规定第四十二条对一款明确规定,对于违法搭建建筑物、构筑物的,可处一万元以上十万元以下的罚款。对于违法搭建的处理,要按照“责罚相当”的经济处罚原则,加大对违法搭建业主的罚款力度。 参考 不同区域物业形态的价值,违法建筑规模,以及可能的违法收益,确定罚款的数额,以缩减甚至灭失违法业主通过违法搭建获利的空间。(九)加强相关法制宣传、法律教育以耐心细致的思想工作引导违法搭建整治工作。依靠新闻单位和充分利用宣传栏、宣传材料、告市民书等形式宣传违法搭建整治工作。对违法搭建重点整治对象,执法人员要做好他们的思想工作,同时尽力帮助他们解决一些实际困难,做到依法行政、晓之以理、动之以情

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