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国有资本经营预算监控系统研究 摘要：国有资本经营预算是对国有资本的经营进行价值管理和分配的重要工具，要使国有资本经营预算充分发挥作用，就有必要建立国有资本经营预算的监控系统。这一监控系统包括内部监控系统和外部监控系统。国资委、国有资产经营公司和国有企业的一些职能机构是实施内部监控的主体。内部监控主要是对编制、执行国有资本经营预算过程的质量进行监控；而人民代表大会、财政部门、审计部门、社会公众等是实施外部监控的主体。外部监控主要是对国有资本经营预算整个流程体系的完整性、合理性、科学性及有效性的监控。 下载 关键词：国有资本 经营预算 监控系统 国有资本也可称为经营性国有资产，特指处于竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性。国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系（刘剑文、郭维真，2007）。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。如何对国有资本经营预算实施有效、科学的监控，是在建立国有资本经营预算体系的同时必须考虑的重要问题，也是保证国有资本经营预算取得预期效率和效果的关键问题。 一、建立国有资本经营预算监控系统的必要性 （一）实现国有资本保值增值的合理保证 科学合理、规范有效的国有资本预算只有得到严格的执行，才能保证预算目标的实现。因此，规范国有资本预算执行的监督程序，并使之制度化具有十分重要的意义。严格意义上的预算执行监督，应该包括对预算执行（资金使用）过程和预算执行（资金使用）结果的监督，对国有资本预算执行同样要做到对执行过程和结果的全面监督。通过监控，有利于国有资本经营预算的制度化和规范化，有利于国有资本经营系统的发展和完善，为实现国有资本经营预算的目标和国有资本的保值增值提供了保障。从而，国有资本监控的效益得以体现。 （二）及时纠正预算执行过程中出现的偏差 国有资本经营预算在执行过程中，实际情况可能和控制标准之间存在一定的偏差，这就需要及时发现实际执行情况与控制标准之间的不利差异，对其产生的原因进行分析，并进行及时矫正或纠正，这样可以确保控制标准和预算目标的实现，也为更好地实现国有资本保值增值的战略目标提供了保障。 二、国有资本经营预算监控系统本质 系统是指由多个为取得同一目标的相互关联并作用的要素组成的统一实体。国有资本经营预算作为一个完整的系统，是由许多相互联系的基本要素构成，这些要素之间并不是孤立存在的，它们之间是相互关联的，共同组成了具有特性和功能的有机整体。一个系统要达到平衡，就必须有反馈系统。反馈系统系统作为投入、过程、产出模式转换及系统的平衡提供了必要的信息。国有资本经营预算体系作为一个完整的系统，也有必要建立一个监督和反馈子系统，这样，就可以不断地使整个系统得到完善，达到平衡。国有资本经营预算监控系统的本质是一个监督和反馈的子系统。通过对国有资本经营预算的监控，可以发现国有资本经营预算在执行过程中存在的问题，反馈国有资本经营预算执行情况的信息，促使国有资本经营预算系统自身不断完善。 国有资本经营预算自身是一个十分复杂的体系，涉及到方方面面，因而必须从多个层面构建有效的监控系统，这一系统包括体系内部监控和体系外部监控。内部监控是通过科学有效的内部控制机制，对国有资本经营预算体系的内容及程序进行监督和管理，COSO报告中就指出，监督控制就是评价内部控制执行质量的过程。因而，国有资本经营预算的内部监控可以看作是对执行国有资本经营预算过程的质量进行监控，内部监控来主要自于国资委、国有资产经营公司和国有企业的一些职能机构，如预算职能机构、监事会等机构，它们所实施的监控主要是对预算的内部控制；外部监控是指对国有资本经营预算整个流程体系的完整性、合理性、科学性及有效性的监督和管理，来自于国资委或国有资产经营公司外部，主要有人民代表大会、财政部门、审计部门、社会公众等。国有资本经营预算体系的监控系统与国有资本经营预算体系的关系如图1所示： 三、构建国有资本经营预算体系的内部监控系统 一般来说，内部控制是在信息不对称条件下对一个体系实施监控的最有效途径。整个国有资本经营预算流程是一个庞大而复杂的体系，它包括预算的编制、批准、执行等多个环节，其中，涉及了部门利益纷争、委托代理、权力分配和风险分摊等等错综复杂的关系。要解决好这些问题，又不能损失国有资本经营的效率，建立一套有效、科学的内部监控体系至关重要。国有资本经营预算的监控系统的主体应该是国有资本经营预算体系内相关机构和人员，包括国务院国资委、地方各级国资委、国有资产经营公司、国有企业等机构中的相关各个层级部门以及全体职工。 （一）内部监控体系设置的原则 1.预算的管理和监督分设 国有资本经营预算的管理和内部监督的目标具有一致性，即：国有资本保值增值；资本结构优化；企业价值最大化；等等。但是，管理和监督两个系统应该独立、并行运作，才能各自发挥功能，营造国有资本经营预算体系的耦合与制衡机制，才能实现国有资本经营预算体系的整体绩优功能。 2.分层级的交叉监管 要改变原来监控的滞后性、不完全性，就应该对在国有资本经营预算体系内建立一个纵横交错、相互制衡的监督网络，它应该涵盖了国有资本经营预算的全过程，它的触角应该深入国有资本经营预算的各个环节和层次。 3.成本效益原则 任何监控措施的设立，都要遵循成本效益原则，符合经济规律，不能一味地追求效果而丧失效率。这一原则在构建国有资本经营预算体系监控系统时，也同样必须遵循。如果成本大于其产生的效益，这样的监控系统是没有意义的。国有资本经营预算监管的成本，就是各个相关部门为了实施有效的监管所进行的人力、物力和财力的投入。这些投入是组织、运作、实施监管工作的必要投入。国有资本经营预算监管成本一方面表现为人力资源成本。监管工作需要人去做，而且需要具有较高素质和专业知识的人才能做好，这样就需要大量的人员工资、资金、培训等投入；另一方面表现为监管工作的组织实施和运作成本。国有资本经营预算的组织实施及运作，尤其是现在的监管检查工作，需要投入大量的人力、物力和财力。 （二）内部监控的组织及监控内容 根据国有资本经营预算的三级管理体系的设置，即国资委国有资产经营公司国有企业，根据上文提出的构建国有资本内部监控体系的三项原则，内部监控组织及监控内容如下： 1产权代表监控 产权代表监控的关键在于分级设立监事会。由于在国资委和国有资产经营公司，国有资产经营公司和国有企业，都存在委托代理关系，根据公司治理结构的要求，应在国有资产经营公司设立监事会，监事会对国资委负责，其人事和经济利益均由国资委负责；在国有企业设立监事会，其直接对国有资产经营公司负责，同样，人事和经济利益均由国有资产经营公司负责。监事会的职责之一，就是为所有者（代表）监督预算的编制、执行情况。 国有企业监事会暂行条例第三条规定“监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。”第五条规定的监事会履行的职责中有“检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况”。从这些规定中可以看出，监事会有责任监督国有资本的保值增值情况。而国有资本经营预算的总体目标就是国有资本的保值增值，国有资本经营预算作为反映国有资本保值增值的载体，监事会可以通过监控国有资本经营预算来履行监督国有资本保值增值的职责。 监事会除了对企业的财务状况、经营状况等进行检查之外，还应对企业的国有资本经营预算的执行情况进行检查，并做出检查报告，检查报告的内容应包括国有资本经营预算目标的完成情况、预算的执行情况、预算执行过程中存在的问题、相应问题的处理建议以及监事会管理机构认为需要报告的其他事项等。 需要注意的一点是，监事会的职能只是对国有资本经营预算的监督，监事会并不参与、不干预国有资本经营预算的编制与执行。 2职能部门监控 建立和完善内部审计，可以充分发挥职能部门监控的职能。在国资委、国有资本经营公司、国有企业都应设立专门的有董事会委派，直接对董事会负责的内部审计机构，建立完善内部审计制度。通过内部审计从独立客观的角度对企业内部控制系统的适用性和运行效果的评价，对企业财务收支的审查，以及对预算编制和执行情况的反馈，加强对国有资本经营预算的监控。 国务院国资委及地方政府国资委专设的国有资本预算机构的职责包括：制定国有资本经营预算管理有关政策，制定国有资本预算的编制方法，规定国有资本经营预算的范围和内容，设置国有资本经营预算的收支科目和表格，制定国有资本经营预算的执行程序，制定国有资本经营预算的考评办法和指标，编制和执行本级国有资本经营预算等等。除了这些职能之外，它应当行使一定的监控职能。 国资委下属的国有资产经营公司的预算通常汇总到国资委，然后由国资委编制统一的国有资本经营预算。因而，各个国有资产经营公司的国有资本经营预算是国资委预算的组成部分，各个国有资产经营公司国有资本经营预算的编制与执行情况直接影响到国资委的国有资本经营预算。所以，有必要设立内部审计机构对预算执行情况进行监控。 内部审计机构监控的内容主要有：一是国有资本经营预算的合规性及真实性监控。主要检查所属国有资产经营公司预算是否弄虚作假，隐瞒利润等情况，检查其所属国有资产经营公司的国有资本经营预算的范围和内容是否合乎规范，以及国有资本经营预算指标是否和国资委的要求一致等。这些监控目的主要是为了确保国有资本经营预算的真实和可行。同时，便于国资委编制汇总预算时口径的统一。 二是国有资本的投入及保值增值状况的监控。监控国有资本金的投向是否符合国资的战略需要。同时，监控国有资本的投入产出效益，是否实现了保值增值的战略目标。在预算考核中，建立有效的激励和约束机制，对预算指标完成好的公司和管理者进行激励，对完成差的进行处罚。 三是国有资本经营收益的监控。国有资产经营公司应根据国资委下达的国有资本经营预算及时、足额的上缴国有资本预算收益。如未能及时、足额上缴，应向提交详细文字说明的报告，由国资委根据相关制度来进行激励或惩罚。 3职工民主监督 建立畅通的民主监督信息反馈渠道和完善的民主监督管理制度，鼓励国有资本经营预算体系内各组织的成员对预算的编制、执行等环节进行监督。 四、构建国有资本经营预算体系的外部监控系统 对于国有资本经营预算体系的内部监控系统只能对国有资本经营预算编制、执行的质量进行监控，而对于国有资本经营整个体系是否完整、科学、实用、高效，是否体现了设计者的初衷，是否达到了其应有的目标等则需要外部监控系统的监控来实现。 （一）外部监控目标 1. 预算审批程序合法化 对于国有资本经营预算外部监控的目标是使预算的审批程序有法可依，并且要严格执法。国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台（李燕，2004）。由国资委编制的国有资本经营预算应向各级人大报告，人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会及常务委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。最后经人大审议通过，形成年度预算法案。经人大审议通过，形成年度预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。如果需要调整，必须依照相关法律经过人大的重新严格的审议。 2国有资本经营预算的决策程序规范 一般情况下，国有资本经营预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行和监督。这一程序一经制定，必须严格遵守，不得擅自突破。每一个环节都要按照制定的程序进行，不得简化，调整和歪曲操作。在美国，政府预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。未经国会同意，任何人无权任意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事。在项目之间，经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。外部监控系统就是要关注在预算流程中是否有违反操作程序的情况发生。 3.监督国有资本收益的收取额度和方法 按照目前试点的情况看，对于国有资本收益收缴采用的是“一刀切”的做法，即按照经调整的企业净利润的一定比例上缴。显然，这种做法并不是很恰当。因为不同行业的企业有不同的特点，其现金流和资本结构的特征是不一样的，最好能考虑到不同行业的企业的特点以及企业不同的发展阶段，监督国有资本收益的收取额度和方法是否妥当。 4监督国有资本收益的支出流向 对国有资本投入收取的“红利”是一个不小的数目，如何统筹用好国有资本收益，受到各方面的关注，这方面必须有严格的制度及监督。在决定国有资本收益的使用时，应统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。但是，首要的是要保障企业经营和发展，调整国有企业经营布局的需要，保证国有资本保值增值的目标实现，在有结余的情况下，再考虑其它方向的分配。要保证国资委对国有资本收益的支配地位，否则，可能会打击国有资本经营管理部门和企业的积极性，导致其采取“逆向选择”。财政部门要防止红利进入国资委之后，形成财政部监管之外的“体外循环系统”。在确保国资委对国有资本收益的支配地位的同时，必须加强对其的监督，这样才能有效降低国资委“滥用职权”的风险。 （二）外部监控的组织和监控内容 根据国有资本经营预算体系的设置以及预算执行的流程设计，国有资本经营预算体系的外部监控的组织体系及其相应的监控内容如下： 1.人民代表大会 中央及地方各级人民代表大会通过制定相关的法案，依法进行国有资本经营预算的审批和决算的审核，对国有资本经营预算进行立法监督。 对于国有资本经营预算从战略的角度来进行监控的主体非人民代表大会及专门监控机构莫属。因为国有资本经营预算中无论是国有资本的收益还是支出，其处置权都应当由出资人作出决定，接受出资人，即全体国民及时全面的监督。而人民代表大会是全体人民的代表。人民代表大会是人民的代言人，有责任来监督国有资本经营预算。从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别。但共同点就是协助议会审批监督预算。 由各级人民代表大会对国有资本经营预算的方方面面进行全面的监控是不现实的，各级人民代表大会应只从战略的角度来对其进行监控，监控的内容应包括：国有资本经营预算的审批、国有资本保值增值状况的反馈、国有资本经营预算的执行情况、国有资本经营预算有关政策与制度的审批等等。在制度上，国资委在每一个预算年度内应至少2次向本级人民代表大会或其常务委员会汇报国有资本经营预算的执行情况，以及时反馈信息，接受人民代表大会或其常务委员会的监控。 2.财政部门 国有资本经营预算又是政府财政预算的重要组成部分，政府财政部门可依法行使财政监督，对国有资本经营预算进行指导和约束。一方面对国有资本经营预算收入情况进行监督，主要检查国资委是否将国有资本收益足额缴库情况；另一方面对国有资本的投资进行监督，主要检查国资委国有资本投资是否按照预算规定的投向和数额进行投入。 为了更好地履行“出资人”责任和义务，财政部门和国资委应该明确划分对国有资产的职责。从而，财政部门对于国有资本经营预算的职责应仅限于对国有资本预算收益收缴和划拨方面，尽量减少对国有资本经营方面具体事务的干预。 如果按照国有资本经营预算由国资管理机构与财政部门共同编制的规则进行的话，即国有资本经营预算纳入公共框架内，服务于并从属于公共财政预算，依托现有的公共财政预算体系，那么，财政部门本身就已经是成为国有资本经营预算的监控系统所要监控的对象。当然，财政部门在整个国有资本经营预算体系内不仅充当编制的主体，同时，也起到了关键性的监督作用。国有资本经营预算的收入作为财政性资金要纳入国库，国有资本的再投资，也需经过财政部门审核后拨付。由于有自身利益的存在，财政部门在国有资本经营预算体系内对国有资本预算收益收缴和划拨进行监督，对国有资本经营预算收入情况进行监督，主要检查国资委是否将国有资本收益没有足额缴库情况，也对国资委监管国有资本的绩效进行监督。 3.审计部门 （1）人大审计监控 现实中由人民代表大会全面监控国有资本经营并不具备可行性，只能考虑在机制设计中强化国有资本预算这一环节。有的学者提出“监督主体应当选择在人大设立专门的国有资本预算执行监督机构，以出资人代表的身份对国有资本预算执行实施监督。”所以，国有资本预算执行的制度性监督主体应当选择在人大设立专门的国有资本预算执行监督机构，以出资人代表的身份对国有资本预算执行实施监督。为保证监督的权威性，该机构应当有权聘请独立的评估、审计机构来对预算的流程进行科学监督，其相关费用来源可以考虑在国有资本预算支出中体现。 在我国，建立人大审计制度已提出多年。应尽早把各级审计机关划入各级人大。使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过于依赖政府主管部门，被监督者囿于政治体制，也可考虑建立人大自己的审计机构，即由各级人大成立专门的审计委员会，维护预算监督的独立性。 （2）审计署监控 参考国外的实践经验，国有资本经营预算的外部监控主体应该由一个无权决定政策，无密切相关利益，无隶属关系的独立于国有资本经营预算体系以外的专业机构来担任，其任务是对国有资本经营预算体系的完整性、科学性、可操作性等，进行独立的分析与评判，并独立地编制出一整套预算，为国有资本的所有者，即监控的委托人提供客观、及时、不带有部门利益色彩的分析，供委托人参考。因此，在现有情况下，即符合上述身份，又具备专业胜任能力的非审计署莫属。当然，审计署是受国务院的委托，来行使监控职责的，其中对于监控工作中某些专业性强，技术含量高的部分，国务院也可以委托专业团体来完成，例如，注册会计师事务所、管理咨询公司等。 （3）民间审计监控 国有企业特别是国有参股控股的上市公司，根据我国相关法律的要求，必须聘请注册会计师进行定期审计。注册会计师接受国资委或运营公司的委托对国有资产运营公司或其下属国有企业实施的会计报表及其他事项审计（耿建新、崔宏，2005）。由于注册会计师具有较高的专业水平以及掌握和分析企业内部外部信息的能力，因此，董事会在委托注册会计师进行审计师，可以要求注册会计师对企业的财务审计的同时，对预算编制和执行情况也进行审查和评价。民间审计也不失为国有资本经营预算的高效、有力的监督途径之一。 4.社会舆论 科学合理的国有资产经营预算，是中央与地方政府和