山东县域经济发展模式与对策.doc

山东县域经济发展模式与对策一、山东县域经济发展的模式特点山东县域经济经过20多年的改革与发展实践，涌现出许多成功的模式，主要有：昌邑模式“小机构，大服务”；诸城模式“贸工农一体化”；寒亭模式“农业产业化”；周村模式“股份促动，明星带动”；章丘模式“城镇带动”；峄城模式“综合开发，择优突破”；金乡模式“农贸带动”；山亭模式“高标准起步，跳跃式发展”；陵县模式“冬季农业”；高唐模式“重组调整，加快发展”；泗水模式“打破常规，走出贫困”；阳信模式“综合配套改革”；等等。这些成功模式各具特点，通过进一步提炼、升华，找出其共性和规律性，对于指导全省乃至全国（特别是北方各省）的县域经济发展具有重要的现实意义。（一）政府主导这是山东县域经济发展取得突出成就的一条重要经验。这里说的“主导”，不是说什么事都是政府来管、来做或进行强力政策干预，而是指政府在形成发展战略，制定改革措施，提供公共服务，进行宏观调控以及在政策引导等方面具有重要作用。1.在形成发展战略方面，一是先由省里进行统一部署，通过各县域贯彻、落实，并在具体实践中进行相应调整和创新，在全省范围内形成一个个县域经济发展的亮点，然后经过逐级总结，推广成功的经验；二是发挥专家顾问的智囊团作用。比如，1995年成立的“山东省农业专家顾问团”，紧紧围绕省委、省政府中心工作，积极建言献策，服务“三农”，提出并大力倡导“农业产业化”、“做大县城”、“农业企业化”、“农民知识化”等重要咨询意见，对加快山东省农业改革、县域经济发展做出了突出贡献。2.在制定改革措施方面，20多年来，政府在促进县域经济发展上制定了很多重要的改革措施。这些措施包括：1987年的“扩大县级权限，强化县级管理”，把机构设置、干部人事、劳动工资管理以及计划、财政、金融、信贷、税收、物价、外贸出口等该放、能放的权力放到了县级；在党的十四大后，又提出了“下管一级，权放一格，划清职权，逐级负责”的思路，加大了放权的力度；90年代以来，首先在青岛、济南建立了“市管县”的新体制，以后逐步扩大，到1994年底，全省17个地市有14个实行了“市管县”，所辖县（市、区）共计113个，占全省总数的81.3%；跨入新世纪后，县域改革进入新阶段。2003年全省县域经济工作会议确定实施“双30”（30经济强县、30欠发达县）工程，对县域经济实行分类管理；2004年做出“突破菏泽”的重要决定；2005年制定县域经济社会发展年度综合评价及考核办法；2006年提出“量质并举、调优调强”，实行“以工促农、以城带乡、城乡一体、和谐发展”等重要措施，积极推进山东县域经济做优、做强以及实现城乡统筹发展。3.在提供公共服务方面，“小机构，大服务”的改革已经全面展开，机构精简工作已经取得重要成果，在为企业、农户提供的公共服务的数量和质量上都有很大改善。很多县域的基础设施建设得到加强，政府的办事效率得到提升，服务功能得以放大，经济发展的软环境进一步优化。4.在进行宏观调控方面，全省能耗、固定资产投资规模开始得到控制，经济热度和增长幅度得到有效调控，金融秩序和生态环境得到进一步治理和改善。5.在政府政策引导方面，政府的产业政策、科技政策、支农政策等得到各县域的大力支持，取得明显效果。县域经济的产业结构、自主创新能力和综合竞争力等都得到优化和加强。（二）地区竞争所谓“地区竞争”，是指各县域为了加快发展在获取政策支持、招商引资、人才引进、科技立项、经济发展等诸多方面存在着激烈竞争关系。鼓励地区竞争，规范地区竞争是山东县域经济改革的一项重要内容。通过地区竞争，促进了县域经济活力，并在竞争压力下实现了快速发展。1.在政策争取上，各县域力求获得更多的自主权和资金支持。在县域经济“双30”中，省里对30个经济强县赋予了更大的发展自主权，在安排建设用地使用指标分配上向经济强县倾斜，在高速公路建设规划、外资外贸、出国审批手续等方面给予相关支持与奖励等等。对30个经济欠发达县也赋予了更加开放、灵活的政策。省、市财政转移支付加大向欠发达县倾斜的力度并增强其自身造血功能；国家和省的基础设施建设、社会事业投资重点向欠发达县倾斜；鼓励加大招商引资力度，省及有关市、县、大企业共同出资设立省级担保资金以支持欠发达县重点建设项目的贷款担保；积极支持开展多种形式的劳务培训和劳务输出，支持开拓国内外市场；安排专项资金支持欠发达县发展教育事业；30个经济强县与30个欠发达县实行对口帮扶，并在人才方面对欠发达县提供相应支持，等等。2.在招商引资方面，各个县域在人事、行政和财力上都强化了招商局的招商引资功能。招商引资的激烈竞争导致了各个县域从竞相打造招商引资的“硬基础”（完善基础设施以及提供税收、土地使用、行政手续上的一系列优惠政策）转变到发展软环境的竞争上。目前，全省有很多县域已经启动了“县域文化建设”项目，从融合、整合、协合等不同侧面构建独具特色和具有充沛竞争力的县域文化。比如山东省“第一县”荣成，在融合上，将悠久的儒家文化中赋予兼收并蓄的内涵，形成与大陆文化具有鲜明区别的海洋文化；在整合上，依托资源，科学定位，突出重点，强势突破，初步形成了工业为主导，渔业上台阶，农业强基础，三业为突破，企业发展环境和谐的良好格局；在协合上，多年来荣成的经济体制改革取得重要突破，其民营企业发展走在全省前列。3.在人才引进方面，各县域采用各种办法吸引高层次人才“为我所用”。通过实施“特聘”、“弹性工作”、“津贴奖励”、“合作研究”、“合作办校”、“培训”等诸多措施，各类专兼职高层次人才引进速度奇快。现在，甚至是最偏僻的县（市、区）也能看见国内外各类专家在厂房、科研大楼或学校里忙碌的身影。4.在科技创新方面，各县域用足用活国家科技政策，促进产业结构升级，转变经济发展方式，积极引进高科技项目。生产能力、创新能力都得到巨大增强。5.在经济发展的相互竞争方面，各县域不仅比国内生产总值（GDP），也比发展后劲，比可持续性，从而激发了经济活力和发展潜力。总之，地区竞争在促进县域经济发展方面起到了重要作用。地区竞争的山东经验是“垂直竞争”，即，各县域重视寻找和培育自己的优势产业和特色经济，而不是盲目上马重复性建设项目。鼓励地区竞争是“山东模式”的一个重要特点。（三）三产衔接2006年山东省县域范围内三次产业构成情况为：11.58%、59.36%、29.06%。就当前的产业结构而言，二产即工业制造业占据重要地位，服务业则较弱。这种产业结构状况是山东省多年来鼓励“做优农业”、“工业立县”、“发展服务业”，实现三产衔接的结果。1.做优农业，就是着力使农业出优质产品，培育优势产业，聚成优势竞争力，以提高农业效益，增加农民收入。众所周知，农业在国民经济中处于基础地位，只有不断强化农业的基础地位，提高农业效益，产业成长、经济发展才有坚实的保障。山东在做优农业上主要通过农业的国际化、优势化、优质化、产业化、企业化和农民的知识化来实现。农业的国际化，就是在世界农业发展的背景下发展当地现代农业，按照国际分工的要求合理布局农业生产力。农业的优势化需要政府的政策支持，近年来，山东在农机、种子、市场组织、农业保障体系等方面投入大量资金，以强化农业的优势。农业的优质化，主要是通过对提高农产品的质量以及调整农产品结构来实现。农业的产业化，是指按照产业之间的关联带动关系以及充分利用产业融合的趋势，不断实现农业的工业化和服务业化经营。农业的企业化，一方面是指农业生产、加工、流通等生产经营户或组织以现代企业运行、管理的机制和模式为目标，逐步扩大规模，健全规章制度，完善运行机制，强化管理效能，提高经济效益的过程；另一方面，也是一个实施农业品牌战略，做出特色，做出名品的过程。农民的知识化，是指对农民经过多方面的培养、影响、锻炼，逐步成为适应现代农业要求的具有一定政策法规、科学文化、市场经济、经营管理等知识修养和相应技能的新型农民的过程。2.工业立县，就是要把县域工业做大、做强，着力发展工业，凝聚工业强竞争力，不断提升工业档次，保持工业强势。做强工业，首先是选准优势，找准强项，依据不同基础条件采取不同战略，力求做大做强；其次，培育强壮的支柱产业，培育工业著名品牌；实现企业聚群，促进企业和谐共生，造就规模经济和范围经济；保持工业的常创新，常上档，不断推陈出新，保持工业的生机活力。3.发展服务业。目前，山东的服务业还处于较弱的地位，从产业构成的比重上看还不到30%。在成功实现农业优化、工业强化之后，在农业、工业的基础上发展生产型服务业具有良好的基础条件。随着人们生活水平的提高，生活型服务业也将获得长足性发展。近年来，山东省经济发展的一项中心工作就是发展现代服务业，各县域应该把握住这个良机，提升本县域产业的档次，同时，培育县域经济新的增长点。（四）做大县城在县域经济发展中，县城处于中心地位，起着聚集增效、枢纽联络、辐射带动、整合协调、服务教化等重要作用。重视县城建设可谓牵一发而动全身，可带动并激活整个县域经济。做大县城，一是不断充实县城的产业，主要是二、三次产业，使县城成为整个县域的工业制造业和服务业的中心，这样可成倍放大经济发展的效果；二是搞好规划，提高县城的城市化水平和质量，充分发挥城市功能，通过功能完备的产业聚集园区建设，吸引更多的企业落户，发挥园区的聚集增效、示范带动、整合优化、招商引项的功能；三是讲求县城的恰当规模，既满足一定的人口规模，也能发挥其聚集、辐射的功能；四是重视县域文化建设，构建起融合、整合、协合的县域和谐文化体系，为县城发展建立软环境、产业基础和体制机制的保障。近年来，山东省在发展县域经济发展中特别强调做大县城的重要性，县城建设已成为发展县域经济的一个重要环节。（五）自主创新科技是第一生产力。科技创新可以分为两种，一种是引进式的外生模仿，另一种是“内生式自主创新”。两种创新在经济发展的不同阶段起着不同的作用。外生模仿往往发生在经济发展的初级阶段，即通过技术引进、消化、吸收，短时间内缩小不同国家和地区的技术鸿沟。自主创新则发生在经济发展的中级阶段，教育、人才、研发、创新、创意等成为这一阶段的主要识别性特征。自主创新拓展了经济发展的范围、速度和质量，是一国或地区实现经济腾飞的关键。山东省的自主创新能力较强，按照山东社科院的一项“省区创新能力”研究成果，表明山东省的“技术进步与创新因子”为7.4，位居全国第五（最高的为北京，该因子为8.9）。山东省的自主创新能力的形成主要通过以下手段：一是实施科教兴鲁战略，培育以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系。加强企业研发中心建设，鼓励和支持企业与高校、科研结构发展多种形式的合作，增强技术创新能力。二是以促进技术进步为主要手段，实施产业高度化。在制造业中，不断引进新设备，培养高级技术人才，强化研发投入，加快了制造业的高加工度；在农业中，作物的科学管理成为一道风景线；在服务业中，随着现代服务业技术的引进和创新，不断提高服务业的科技水平。三是抓“重”求“高”，支持重大创新项目研究。重，就是重大课题；高，就是顶端高新技术。紧紧抓住影响全省经济发展的战略性重大课题，集中攻关，占领顶端。在信息技术、生物技术及制药、新材料和装备工业等领域，形成了多项具有自主知识产权的核心技术。四是深化科技管理体制改革。从2004年始,省政府对科技计划管理体制进行了多项改革。比如,改革科研经费的管理配发模式,创建“重大科技专项”制:省科技厅、省财政厅拿出一半以上的研发资金,集中支持一批重大科技专项；将专项课题向社会公布，吸引社会资金，带动相关企业、科研单位和各部门的资金投入。山东还对原有的科研院、所等研发机构进行整合改革，建起符合科技发展规律的科技创新体系和运行架构，基本形成科技、经济与社会协调发展的新格局。目前，共有省级以上企业技术中心近300家，包括40家国家级企业技术中心、3家行业技术中心，在全国首屈一指；全省有60%的企业与科研单位、高等院校建立了紧密型合作关系，成立研究开发机构1000多个，成为科技创新的“孵化器”。（六）外贸外向山东省各县域在促进外贸外向经济的发展上，已经形成“县外就是外”的外向经济观念，充分利用县内、县外两种资源、两个市场做足文章，特别是利用临近日韩的优势，大力发展对外经贸合作。各县域发展外贸外向经济的主要措施有：1.承接日韩产业转移，建设以青烟威三市为主体的半岛制造业基地。以胶东半岛为主体，以各类经济园区为骨干，以招商引资为重点，整合现有资源，打破行政界限，实现基础设施共建共享，尽快培植壮大一批优势制造业产业，促进山东省制造业升级换代，把胶东半岛建设成面向日韩及欧美等发达国家的加工制造业基地。为避免内部竞争，青岛以电子家电为主；烟台以手机、软件开发为主；威海以光纤光缆、计算机外围设备为主。为成功打造“半岛制造”品牌，以“迎接产业转移，加强区域经济合作，建立胶东半岛制造业基地”为主题，省领导带队出访日、韩和香港等东南亚国家和地区，围绕建设半岛制造业基地进行了一系列高层推介活动。威海的招商团组足迹遍及韩国40多个城市。目前，三个市和各辖区都在韩国设有办事处。经过仅仅两年多的建设，半岛承接日韩等国家和地区制造业基地建设已经取得了阶段性成果。2.分工合作，优势互补，和谐共进。山东省的一个成功经验就是立足当地，放眼全球，以专业产业聚集园为依托，积极招引专业性强、规模大、带动力强的关联性外企进驻，发挥专业优势和聚群优势，形成规模经济和范围经济。各县域特点突出、合理分工的专业聚集园区建设，起到了优势互补、和谐共进的作用，达到了跳出低水平竞争而建立一种高效、良性竞合关系的目的。3.出台配套相关促进的鼓励措施，营造协调发展的宏观环境。各县域有针对性地制定了一年一度的鼓励外经贸发展政策，财政对每年度出口增长、开拓新市场、高新技术产品和机电产品出口等进行奖励。有的县域还特别制定了引进外资考核奖励办法，比如威海，按利用外资规模、实际利用外资、增长比例分别进行考核奖励，对引进世界500强企业按到位外资的2.5%-4%进行奖励，利用外资和外贸出口占全年综合考核指标的26%。二、进一步促进山东县域经济发展的对策研究山东县域经济在发展过程中，虽然积累了一些成功经验，但如何把这些模式在全省推广，并在实践中加以科学运用，以此推动全省县域经济又好又快发展，经过深入研究，结合山东实际，特提出以下对策建议。（一）重视发挥政府的主导作用的同时，变“政府干预”为“政府服务”重视发挥政府对县域经济发展的主导作用，是山东县域经济发展的一个重要经验。政府干预是一把“双刃剑”，一方面能起到对经济的整合促进作用，另一方面，也可能人为阻碍生产要素在部门间的流动，降低经济绩效。我们强调在县域经济发展中要发挥政府的主导力，不是要政府过多的干预，而是要不断地强化政府的服务功能。主要有以下几个方面：1.政府通过提供公平竞争的经济环境，促进经济内生式增长。市场经济的首要含义是公平竞争，只有为各个经济单元、组织提供同等程度的竞争平台，市场才能真正发挥出优胜劣汰的效应，不断得到演化、进步。一个优质的政府需要从法律、政策、结构、组织、程序等各个重要方面实现“公平”、“竞争”导向。2.政府通过提供有效公共产品，为经济的可持续发展注入动力。通过大力提高本地教育与科研水准、强化基础设施建设、建立各项产业配套、提供有效信息服务、加强生态环境保护、创新社会保障体制等各类公共服务，建立起促进经济发展长效机制。3.政府通过体制改革以及自身廉政建设，打破“关系网”、“人情网”，提高行政效率。这既能创造更有竞争力的招商氛围，又能实质性地提升经济实力。发展经济学已经证明了政府的廉政度与经济增长之间存在着显著的正相关关系，通俗的说，“廉政导致增长，腐败导致落后”。（二）以县域文化建设为中心，不断提升地区竞争力山东县域之间存在着激烈的地区竞争，要提升这种地区竞争力，实现从单一的招商引资的政策竞争到培育独具特色的县域文化软环境上的竞争转变具有重要意义。县域文化特指县域范围内逐步形成并在不断发展、演进与变革的独特文化。县域文化的核心是县域和谐文化，需要从融合、整合、协合等不同侧面构建独具特色和具有充沛竞争力的县域文化。1.融合文化。就是在县域环境里倡导和营造一种广纳多汇，兼收并蓄，取长补短，不断拓新的开放式文化氛围，努力实现一种人尽所能、物畅其用、融会贯通、协作共赢的社会场景，在这种氛围和场景下更能吸引人才、资本、技术等要素资源向本县域汇聚，极大地解放和发展生产力，促进经济社会实现快速发展。在融合文化下，人们心情舒畅，平等竞争，能得到更多的工作机会，生产力得到极大发挥，收入水平得到提高，享受到高质量的生活。融合文化的具体内容包括文化交汇、理念融合、习俗融合、人才汇合、资本融合以及技术融合等。2.整合文化。涉及物质资源、经济基础、经济结构、产业要素等。加快发展县城经济，就是要突破特定的县域经济环境限制，把本县域的发展整合到本市、本省、全国乃至世界经济一体化进程中，找准本县域在经济大分工中所处的位置，在大区域环境下来考虑县域经济发展的问题。具体而言，就是要实现市场整合，产业整合，技术整合，团队整合，进而包括政府等服务职能的整合等。3.属于制度和组织层面的协合文化，包括体制、机制、政府调控、社会组织、管理决策等。主要是在体制、机制上为经济社会发展夯实基础，提供相应制度保障和组织保证。这些体制、机制有：基本经济制度、相关法律规范、习俗惯例、国家政府构成以及民主政治建设等。我国市场经济导向的经济改革已经取得重要成果，市场已经成为资源配置的主要手段，然而经济生活中还存在诸多不协合因素，如包括行政垄断在内的垄断力量强大，收入分配改革、国企改制仍有诸多难点等等。而在政治体制改革方面，根据国家政治体制改革的相应步骤，县级政权直选的改革可以在一些县域开展。直选出来的政权能更好地落实和促进本地经济发展、推动社会全面进步。但在具体工作和实施各项政策过程中，要强化监督，以减少腐败和其它“败德”行为发生。（三）加快发展现代服务业，更好地实现三产衔接山东在做优农业、做强工业之后，需要特别提升服务业在县域经济发展中的地位。与“硬性”产业的农业、工业相比，服务业属于“软性”产业，对“硬性”产业起到优化、衔接、协调、整合的作用。加快山东县域服务业发展的主要对策有：1.瞄准一、二产业特色，大力发展生产型服务业。山东的农业、工业基础雄厚，在这个基础上发展生产型服务业具有良好的基础条件。生产型服务业就是为生产者提供服务的产业。随着工业经济的快速发展及一、二、三产业的加速融合，生产型服务业的发展空间日趋广阔，优先发展生产型服务业已成为各国服务业发展的一般规律。各县域应结合自身实际，在生产型服务领域选择重点进行突破。2.发展生活型服务业，提高人们生活质量。随着一、二产业的发展，盈利水平的提高，人们的生活水平也得到很大改善，这为生活型服务业的发展带来了历史性机遇。3.加强规划指导，推进服务业的可持续发展。积极编制服务业总体发展规划，进一步明确本县域服务业的发展方向、发展水平、重点发展行业、重点发展项目，以促进服务业的持续、协调发展。4.加大有效投入，增强服务业的发展后劲。一是加大服务业的招商引资力度；二是拓宽投融资渠道；三是建立服务业引导资金。（四）加快县城建设，促进城乡统筹发展县是国家行政的重要基础，是国家政权的重要层次，是领导、联系乡村，沟通政府与民众的关键环节。县域的核心是县城。加快县城建设，对县域产业调整、经济发展以及实现城乡统筹发展具有重要作用。做大县城必须转变观念，加强规划，突出特色，重视功能，适当扶持，务求实效。1.转变观念。各级决策者，特别是县级决策者要转变观念，确实重视县城建设。2.加强规划。首先必须坚持规划在先的原则。其次，规划要超前，在确保当前实用的前提下，县城的各类设施、功能区的规划必须高起点规划，高标准设计，使之若干年以后不落后、不被提前淘汰。第三，规划须完整。不仅要对县城建设30-50年发展做出整体的规划设计，而且对县城各项基础设施及其配套，各功能区结构设计及其整体配套以及县城所有建筑物的配套协调、风格搭配、韵律谐和都须从总体上做出完整的规划设计。第四，规划须有权威。县城建设规划在充分征求各方意见，经专家论证，交由权力部门批准和有关职能部门认证后，应有绝对的权威性，决不能一届班子一个规划，一任书记一个思路，各吹各的号，各唱各的调，更不能临时动议，说改就改，想调就调。即使遇有特殊因素，确需调整规划，也要按照制定规划的权威程序适时调整与修改。3.突出特色。县城建设的规划和营建应以历史基础、资源条件、功能需要、民间习俗、周边环境等为设计依托和参照，充分发挥优势，找准城建定位，形成自有特色。4.重视功能。县城作为一个县的政治、经济、文化中心，其主要功能应该是产业的聚集增效（主要是二、三产业）、经济的辐射带动、政治的领导指导、生活的服务保障、教育的传播覆盖、文化的服务渲染等，县城的建筑物和设施只是实施功能作用的物质手段和实物载体，因此，县城的任何建设，大到一个建筑区域和一个设施系统，小到一栋建筑物和一个固化标志物都必须明确其功能定位，并在重视基本功能的同时兼顾其复合功能。5.务求实效。县城建设的规划设计、功能定位、建设实施、风格展示、特色形成，都必须以实际效用为目的。因此，自始至终，每个步骤、环节都必须务求实效。求实效，首先要讲求其经济效用。要看其产业是否得到有效聚集和不断升级；就业领域和岗位是否能够不断增加，就业群体是否能够不断扩大，农村人口是否能够源源不断地转出，就业者收入能否不断增加；县域的龙头带动作用是否在不断增强。其次要讲求人们生活环境的改善和生活质量的提升，以及城市人口的管理是否井然有序，城市是否可以得到可持续发展等。县城建设的求实效，从根本上说更离不开一个求真务实，勇于创新开拓的县级领导班子。（五）提升自