政府绩效分析的不同视角.doc

政府绩效分析的不同视角政府绩效分析的不同视角浙江工商大学公共管理学院 何力平* 何力平（1952-），男，获经济学学士学位，浙江工商大学公共管理学院教授，主要从事政治学与行政学方面的研究；出版市场经济与政府职能等论著；通讯地址：浙江省杭州市教工路149号 浙江工商大学公共管理学院，邮编：310035；电话宅)E-mail：.摘 要：对政府绩效的分析有局限于狭窄的“行政效率”的倾向，尽管行政效率问题也很重要。文章认为，应当以更宽广的视角来审视政府绩效，并提出了五个不同的分析视角，以图说明政府绩效问题的复杂性，并强调了分析的重点。关键词：政府绩效；分析；重点随着政府改革的不断深入，并受到不断引进的国外行政学研究的启发，我国各级政府日益重视施政的绩效问题，如建立“效能投诉”机构，出台“限时办理”的各项规定，建立“政务超市”，在机关运行中采用“全面质量管理”、“电子政务”等技术，甚至开展旨在提高政府部门办事效率的所谓“效能革命”、“末位淘汰”，直至对“有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮”的机关工作人员视情节给予各种处分等。对此笔者认为，政府绩效问题不应仅仅局限在机关办事效率上，而应当有更宽阔的视角：一、从政府绩效的内涵范围看，有广义政府绩效和狭义政府绩效广义的政府绩效，首先是指施政的主体为广义的政府，而不仅仅是行政机关。行政学先驱威尔逊提出了关于政府含义的两个基本的方面：一个方面被称为“政治”，即“在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动”；另一方面被称为“行政”，即“在个别和细微事项方面的国家活动”。由于威尔逊的研究重点是“行政”这一方面，所以他突出强调了政府的行政含义：“行政机关是政府的最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面”。1 国外公共行政理论精选，中共中央党校出版社，1997。古德诺继承并发展了威尔逊的思想，认为“存在两种性质完全不同的政府职能，可以分别称作政治与行政。政治与指导和影响政府的政策相关，行政则与这一政策的执行相关”。特别是古德诺把政党看作是政治组织而归入政府范畴，他说：“就政党有权指名公职候选人来说，政党就不应被视为一种自愿性组织，而应是一种政治性组织，它必须受到公众的限制和控制”。2 古德诺：政治与行政，华夏出版社，1987：64、137。在行政学的先驱那里，政府就是包括立法、司法、行政和政党在内的所有从事国家活动的机构的总体，行政机关不过是政府的执行者，他们并没有区分政府的广义和狭义。今天，由于人们习惯于仅仅把行政机关称作政府，相应地就有了政府的广义和狭义之分：广义政府就是行政学先驱的政府概念，这里的政府活动，就是国家活动，这里的政府职能，就是国家职能；而狭义的政府就是行政学先驱的行政概念，就是我们今天理解的在立法机关、司法机关和政党之外的行政机关。对政府做这样的广义与狭义的区分是简单明了的，问题是我们的绩效分析应当放眼于广义政府，还是仅仅局限于狭义政府即行政机关。由于行政机关的执行性质，尽管行政机关也有某些决策职能，但社会生活中的重大决策是由执政党和立法机关做出的，而这些重大决策的绩效如何显然更有意义，这样看，狭义的政府绩效是浅层次的，局限于这种狭义的政府绩效，很难保证经济社会全局的良性发展。在重大决策失误的条件下，行政效率不但没有意义，而且效率越高损失越大。所以笔者认为，政府绩效分析应当着眼于广义政府，广义政府提供重大决策、基本制度规则等更为重要的公共产品和公共服务，对经济社会发展和人民生活有着更为基础性的影响，应当成为政府绩效分析的基本点，在此基础上，解决所谓机关办事效率和服务态度问题才有意义。因为机关办事效率和服务态度与基本制度规则密切相关，完善的行政程序法律制度，会从根本上化解由于办事效率和服务态度引发的矛盾。广义的政府绩效，也是指绩效的含义是广泛的，而不仅仅只涉及时间、成本、速度、投入产出比等。行政学研究所涉及的绩效、效能、效率、效益等概念，确实为我们分析政府活动提出了一个有重要意义的问题，即政府活动也必须有成本意识，也要像企业那样尽量以最小的成本来提供最多较好的公共产品和公共服务，政府也要达到操作技术的高效和先进。但是问题同样在于，局限于这种狭义的绩效概念是否能达到改善政府的目的。考虑到政府所提供的许多公共产品和公共服务是很难做投入产出分析的，特别是一些关系重大的公共产品和公共服务，如大政方针、基本制度规则等，几乎无法做投入产出的定量分析，而这些公共产品和公共服务的质量如何，又在基本的层面上决定政府绩效，是改善政府的关键，所以笔者认为，政府绩效分析的着眼点应当是广义的绩效概念，即：既看当前，更看长远；既有定量，更有定性；既有经济分析，更有政治社会生态分析；既看有形的公共产品和公共服务，更看无形的公共产品和公共服务；既要讲组织行为学、人事行政学、公共财政学等，更要讲政治学、法学、社会学。二、从政府绩效的不同性质看，有统治绩效、管理绩效和服务绩效尽管管理和服务职能的重要性日益凸显，但作为广义政府，其统治职能仍然具有客观的必然性。尤其是建设中的中国特色社会主义，将会长期面对国内外敌对势力的破坏和干扰，政府必须有足够的能力并能有效地应对各种可能发生的事件。一般来说，能够做到政局稳定、执政党有坚实的群众基础和社会基础、敌对势力影响十分有限，就表明政府有良好的统治绩效。由于我国人民民主专政的国家政权优势，加之敌对势力的相对缩小，统治绩效问题尚不构成对我国政府施政能力的挑战，在现实中，人们更多关注的是政府的管理绩效和服务绩效。管理绩效是政府履行其管理职能的效果和效率。首先，市场经济基础上的政府职能决定了政府应当更重视管理绩效的宏观性，所以，应当更多地从长远、整体、全局的角度来分析政府的管理绩效，而不能只看眼前、局部的得失。一级政府，可能在微观方面做得很好，如有效地开展了“机关效能革命”，直到处分了一批办事拖拉、服务态度恶劣的工作人员，但对本地区诸如人口、生态、教育、制度供给、重大社会问题、深层次社会矛盾等认识不足，缺乏有效的对策，以至形成严重隐患，就可以认为该政府的管理绩效低下；相反，即使一级政府在施政细节上不无瑕疵，但抓住并有效解决了该地区社会经济发展的深层次矛盾，该地区的社会经济发展有长远的后续力量，其管理绩效就是值得称道的。有学者认为，“温州模式”表明地方政府曾经有过良好的绩效，但在一些涉及长远发展的问题上，如城市化、产业结构升级、企业制度创新、引进外资、发展高等教育等方面，地方政府却少有作为，由此带来影响地方发展的诸多深层次问题。3 张仁寿：温州模式：盛名之下，其实难副？，浙江社会科学，2004（1）。其次，我国转型期社会经济问题的复杂性，决定了应当更重视政府管理绩效的全面性，即全面分析政府在宏观经济调控、市场监督管理、社会事务管理和生态环境治理这四个方面施政的绩效。也就是说，可以将管理绩效分解为经济调控绩效、社会发展绩效和生态环境绩效。如果经济总量平衡、产业结构合理、地区发展协调、物价货币稳定、国际收支平衡，就意味着政府在宏观经济调控方面有良好的管理绩效。如果做到了市场运行的统一、开放、竞争、有序，市场主体诚实守信，假冒伪劣无处存身，就意味着政府在市场监督方面有良好的管理绩效。如果社会和生态中的深层次矛盾得到了有效解决，不存在社会和生态领域的严重隐患与风险，社会和生态走上了良性循环的轨道，就意味着政府在社会事物和生态环境方面取得了良好的管理绩效。由于宏观调控和市场监督有发达市场经济国家长期积累的成熟经验，因此对我国政府的施政能力构成严重挑战的当属在社会和生态方面的管理绩效，正是我国目前存在的社会风险和生态风险构成了对政府管理绩效的严峻考验。有学者分析了我国面对的诸多社会风险：一是公共卫生。一些已经得到控制的传染病死灰复燃，卫生部公布2003年有六种传染病发病率明显上升，一些可以有效控制的传染病实际上正在恶化，同时又不断出现新的传染病。二是心理和精神疾患。卫生部估计，我国全年至少有28.7万人自杀，占世界自杀人数的1/4，自杀已成为我国15-34岁人口的第一位死因。三是公共安全。仅2004年1月1日-2月15日，全国就发生26起一次死亡10人以上的特大公共安全事故，吉林中百商厦一场火灾就死亡53人。四是人口安全。计划生育政策对我国人口的性别结构和年龄结构带来的影响不容忽视，我们已经面临男女比例失调和老年比例快速上升的问题。4 由此有学者认为我国的计划生育政策有必要修正，例如可以考虑将超生交费改为少生补贴，特别是对农村居民，如果在指标内少生一人，就补贴一份养老保险。五是社会信任。化解信任危机，重建信用社会，需要完善的社会信用制度体系。六是大规模流动的社会控制，需要创新管理机制和方法，运用先进的管理技术。5 嘹望，2004（1）。 当然，社会分化也具有重大风险性，包括城乡之间、贫富之间、精英与大众之间、中心与边缘之间等，日益明显的分化酝酿着动荡。至于生态风险更是关系中华民族长远发展的心腹之患。这些方面，显然应当是政府管理绩效的侧重点，是对我国各级政府施政能力的真正考验。许多地方政府在土地出让、房屋拆迁上充满积极性，工作效率极高，也确实给经济建设注入了活力。但是由于程序不合法、补偿不合理、商业目的盗用公共利益等原因给农民、拆迁户造成很大损失，确实严重损害了政府的公信力。这种以牺牲社会绩效来换取微观的、表面的经济绩效的做法，最终将被证明是得不偿失的。上述管理绩效的宏观性和全面性，都强调了政府绩效的公共性。有了高质量的公共产品和公共服务，微观个体的活力必然得到充分释放，结果必然是经济社会的全面、协调、可持续发展。相反，如果政府忽视其管理绩效的公共性，不是致力于提供优质高效的公共产品和公共服务，而是抓企业、抓项目、抓增长率、抓数字，从长远看必定无绩效可言，甚至给一方社会带来严重隐患。服务绩效更多地具有微观性，表现为政府机关及其工作人员办理具体事项的效果和效率。服务绩效的评价标准应当是人民满意不满意，即当事人是否满意，多数人是否满意。所以，服务绩效的有效保证就在于具有群众观念，以群众的需要为需要，以群众的方便为方便；群众需要哪些服务，就提供哪些服务，群众欢迎什么样的服务方式，就怎样提供服务。服务绩效虽然微观、具体，但由于它直接面对人民群众，是公民对政府形象的真切感受，所以往往得到各级政府的首先关注，并在这方面大做文章。各种“效能革命”、“效能投诉”、“效能管理”、“打造服务型政府”、“限时办理”、“效能考核、末位淘汰”等，主要是针对服务绩效。6 2003年，北京的地税、国税、工商、公安交管、交通和环保六个政府职能部门进入亚运村汽车市场，开通了“一站式”购车服务，消费者于是可以免去过去“为上车牌跑8个地方办手续，往来奔波300余公里”的辛苦。但是，进入市场的政府部门照例休息双休日、节假日，而这正是消费者选购汽车最多的时候。于是有人问：政府的服务，是应当适应服务对象的节奏，还是应当让服务对象适应自己？服务绩效不容忽视，但是必须看到，服务绩效受制于管理绩效，只有在管理绩效具有正向价值的前提下，服务绩效才有意义可言。同时也应当看到，服务绩效的好坏，虽然与所谓作风不无关系，但从根本上说，是取决于基本的制度规则。比如，政府官员之所以习惯于对上负责，而不能自觉地对下负责，就是因为现有的基本制度规则使政府官员仅仅感受到了来自“上边”的制约，而很少能感受到来自“下边”的制约。即使是下边的制约，也要转化为上边的制约才能真正起作用，如各种“投诉”。这样的基本制度规则不能不使政府官员“眼睛向上”。所以笔者认为，必须把轰轰烈烈的“机关效能建设”与基本制度规则的改革完善结合起来。三、从政府绩效的运行过程看，有决策绩效、执行绩效和监督绩效决策是关于如何行动的选择和决定；决策绩效就是所做的选择决定的实践效果和这一选择决定过程的效率。从决策、执行、监督这三个政府运行过程的基本环节的一般关系来看，决策当然处于首要的关键地位，只有在决策绩效具有正向价值的前提下，才谈得上执行绩效和监督绩效。所以，政府首先应当关注的是决策绩效，而越是高层政府，越应当关注决策绩效。决策绩效首先受制于决策目的。是以民生为本，追求全面、协调、可持续发展，还是GDP崇拜，追求所谓“政绩”和“形象”，从一开始就决定了决策的实践效果会如何。导致政府绩效为零甚至为负的决策失误，除个别是受科技水平和认识能力的限制外，多数是根源于决策者目的动机的扭曲，加之缺少匡正这种扭曲的有效机制。贪官王怀中的一系列“政绩工程”，使阜阳财政的到期负债高达20多亿元，相当于该市2003年可支配收入的5倍，等于透支了阜阳未来10年的财力，被称为“为官一任三载、祸害一方十年”。其中的典型阜阳机场项目，耗资3.2亿元，结果全年旅客不足1000人次，开通的几条航线每条年财政补贴400万元，成了地方财政的沉重包袱。另外，决策绩效也受制于决策程序。科学的决策程序，能够有效地匡正扭曲的决策目的，从而最大限度地保证决策的合理性。许多重大的决策，可能决策者的目的动机无可厚非，但由于程序上的缺陷，使监督制约形同虚设，结果还是造成了严重的失误，例如我们在一些重大决策失误的案例中，总是看不到权力机关、民意机构、媒体的作用。国家审计署2002年11月把福建省福州长乐国际机场作为国内重点建设的负面典型，定性为“决策失误造成重大国有资产流失”。该机场运营4年半累计亏损11亿元，平均每天亏损67万元。该机场在设计规划时，就对选址、规模、档次等有尖锐争论，但就是无法形成有效制约，也看不到具有最高财政预算决策权的当地人民代表大会在其中起什么作用。当然，决策绩效与决策的技术方法也有密切关系。一般来说，决策的技术方法对于较低层政府的应变型决策的绩效有更大影响，更需要依靠技术专家；而对于较高层政府的战略性决策的绩效来说，则更多取决于决策目的和程序。相对与决策的实践效果，决策过程的效率也是决策绩效的重要内容。为了100万的项目而耗费50万去做规划，显然谈不上决策绩效；所谓“议而不决”、“贻误时机”等，都表明决策过程的效率低下。但是从决策绩效的总体看，决策过程的效率毕竟是第二位的，只能在保证决策的实践效果具有正向价值的前提下追求决策过程的效率，否则就是本末倒置。许多“形象工程”项目决策速度之快、效率之高和效果之差、损失之大同样令人咋舌。执行是直接贯彻落实决策计划的行动；执行绩效就是对决策计划贯彻落实的效果和效率。没有执行，决策只能是空洞的想象；没有良好的执行绩效，决策绩效便无从体现。特别是对于较低层政府和具体职能部门来说，执行绩效具有更突出的意义。随着科学的发展观、正确的政绩观日益深入人心，“以人为本”的施政理念日益得到认真贯彻，决策绩效将日益得到保证，政府的执行绩效问题便更显重要。许多政府施政绩效不良的问题，已经不是战略问题、思路问题，而是执行不力，存在“执行误区”、“落实黑洞”。造成53人死亡的吉林中百商厦特大火灾，在事故发生前有关部门曾先后7次发出整改通知书，但一次次通知，一次次不了了之，最终酿成惨祸。7 四川省委书记张学忠，在2004年3月23日举办的四川省领导干部“树立和落实科学发展观”研究班上，向与会学员推荐哈佛商学院教授托马斯和伯恩撰写的执行力一书，并指出执行力弱是工作中的突出问题，包括不敢正视问题和矛盾；是非导向模糊；作风不深入、办事不踏实；表率示范作用差等，希望强化执行观念，提升执行力。执行绩效如何，一方面取决于执行者的整体素质，另一方面也取决于监督绩效。监督绩效就是在执行过程中发现偏差、纠正偏差的效果和效率。在执行不力的情况下，良好的监督绩效能给予及时的补救。随着社会生活的日益复杂多样，监督绩效的作用也日益突出监督绩效的必要性、重要性取决于以下基本事实：第一，决策本身的缺陷。政府对社会发展规律的认识是一个不断深化的过程，所以，政府关于公共产品和公共服务的决策不可能十全十美，而必须通过良好的监督绩效及时发现问题，纠正决策中的失误。第二，管理权威的弱化。所谓“上有政策、下有对策”，所谓推委搪塞，所谓“将在外、君命有所不受”，都表明绝对的管理权威是不存在的，所以执行中的偏差不可避免，必须依靠良好的监督绩效及时发现和纠正偏差。第三，决策者和执行者思想认识的不一致。思想认识水平的差别，必然导致对决策理解的差别，由此造成的执行偏差也必须依靠良好的监督绩效来解决。第四，执行者的特殊利益诉求。缺少良好的监督绩效，执行者的特殊利益诉求必定影响执行绩效。第五，信息沟通的不完善。信息沟通不可能是尽善尽美的，信息传递的失真、阻滞、迟缓等，都可能造成执行的偏差，这些也需要良好的监督绩效来纠正。监督绩效主要取决于灵敏的信息反馈系统和有效的偏差纠正机制。加强新闻监督、建立各种投诉制度、完善各种监察巡视制度等，有助于灵敏的信息反馈。充分发挥人民代表大会的作用和不断完善相关的诉讼法律制度，有助于有效地纠正偏差。从我国当前实践看，建立和健全有效的偏差纠正机制更重要。有关部门指出，在众多上访的案件中，80%是应当也完全有可能在基层解决的，但就是解决不了，逼着当事人上访告状。据有关部门统计，2003年7月1日至8月20日，到北京市信访办上访的人数达1.9万人次，集体上访有347批，创改革开放以来的最高记录。8 21世纪经济报道，2004-3-3。这表明相当多的地方政府缺少有效的偏差纠正机制，这已经成了当前监督绩效的关键。我们已经看到有越来越多的人民代表站出来监督政府，也看到一些地方人民法院在行政诉讼中的制度创新，如异地审理，这些都在使有效的偏差纠正机制一点一滴地得以建立和完善。四、从政府绩效的保证条件看，有命令绩效、自觉绩效、技术绩效和制度绩效命令绩效是在自上而下的权力压力下达成的政府绩效。显然，这种政府绩效具有明显的计划经济和人治的色彩。虽然如果决策正确，这种命令绩效也会有好的结果，但事实证明，命令绩效更多的是“首长项目”、“条子工程”之类，是“一手高指标、一手乌纱帽”的数字政绩。今天仍然普遍存在这样的事实：“老大难、老大难，老大出马就不难”，在上级命令的压力下，绩效就出来了。这种命令绩效，对今天的许多领导人来说，也是一种苦恼。报载上海市某领导，在他的过问下，一些普通市民来信来访的问题很快得到了解决，这反倒让他提笔批文时非常矛盾，许多本该在基层政府解决的问题，却非要上级领导过问才能解决。9 高显明是四川泸定县咱里村的全国人大代表，他们村里的蔬菜得了一种怪病，轻则减产，重则绝收，但“找了上头多次，一直盼不到农技员下来”。2004年两会期间，高显明在吃早饭时把这个情况反映给了省委书记和省长，当天晚上，省农业厅专家组已经长驱400公里到了县里，第二天20多位专家已经到了菜地。如此雷厉风行、立竿见影，让村里人感激不尽。命令绩效可以偶尔为之，但从根本上说不能持久。政府领导人若是把命令绩效看作亲民、爱民、政绩，很可能南辕北辙。许多通过所谓“指标”来达成的政绩，最终往往演变成闹剧甚至悲剧。湖北荆州市公安民警戴某，为了完成所谓的“办案指标”，以便获得全额工资和奖金，竟与人合谋导演了一起“抢劫案”，甚至组织未成年人参与表演，最后由于几名参与作案的“演员”家长的举报，才使这起假案暴露。10 光明日报，2004-2-20。民警戴某素质低下自不待言，有关部门逼良为娼也难辞其咎。而市委书记仇和靠强迫命令搞“超常规发展”，更是引起了极大争议。南方周末，2004-2-5。自觉绩效是在工作人员内在动力的驱使下自觉达成的政府绩效。显然，这种绩效的结果如何，取决于工作人员内在动力的性质。“为人民服务”、“执政为民”的内在动力，会从根本上保证政府绩效的达成，即使一时失误，最终也会自觉纠正。而从一己私利出发，则不会达成有利于人民和社会的政府绩效。由于工作人员内在动力的不可控性，自觉不能成为政府绩效的根本保证，而必须依赖制度。技术绩效是由于采用先进的手段和技术达成的政府绩效。如办公自动化、电子政务、网络信息技术的应用等，确实能明显提高政府的办事效率。技术绩效具有微观性，它不能保证决策绩效和管理绩效必然具有正向价值，所以，作为政府绩效的保证条件，制度绩效才是至关重要的。制度绩效是建立在坚实的制度基础上，依靠健全的程序、规则达成的政府绩效。科学合理的制度规则，既保证决策的正确性，又保证执行和监督的有效性，是政府绩效的根本保证。缺少有效的制度基础，政府往往事倍功半，甚至劳而无功。一段时间以来，技术绩效得到了各级政府的高度重视，大量的现代技术手段逐步装备了各级政府，而对制度绩效的重视相对不够。制度绩效有狭义和广义之分。狭义的制度绩效根源于行政体制，即政府本身的运行机制。一个能保证职能明确、决策民主、依法行政、机构合理、人员精干的行政体制，必定能保证狭义的制度绩效。行政体制的缺陷，必然损害政府绩效。许多地方政府建立的“行政服务中心”、“一站式审批中心”、“政务超市”等，确实对提高政府绩效起到了积极作用，但由于其仍未脱离原有的体制框架，在实践中就遇到了许多难题，例如：增加了一个机构，多了一个层级；县市没有同省、乡镇协调衔接；以及凸显中心之外的工作人员的闲置等。这些问题，使得较早实行这一做法的一些地方政府的“中心”活力逐渐减小，甚至有衰落的迹象。11 南方周末，“政务超市”：突破与困扰并存，2002-5-23。这些问题表明，提高政府绩效，必须着眼于行政体制的整体改革。广义的制度绩效则包括基本的政治经济制度及其运行机制，其对制度绩效起着更为基础性的作用。例如，现行官员选拔任用中的某些制度安排，就很难杜绝官员只对上负责而不对下负责的现象；而交通投资建设中的某些制度缺陷，则造成了一批因腐败落马的交通厅长，河南更创下了三任交通厅长“前腐后继”的记录；而大量的生态问题也都和土地制度、财产制度密切相关，在所有权模糊的制度基础上，农民很难对土地负责，尽管土地是农民赖以生存的最重要的资源。例如据专家研究，黑龙江的黑土层正以每年0.7-1厘米的速度流失，按现在的耕作强度和流失速度，不用50年，黑土地将在东北大地上彻底消失！农民因对土地使用权的预期不明，普遍缺乏长久经营的养地意识，几乎没有农户在大田里施用农家肥，坐视土地沙化而无动于衷。黑龙江治理水土流失已经有50多年，投入了巨额财政资金，但破坏大于治理的问题一直没有根本解决。而美国黑土区的农场主，有极为丰富的黑土资源，在土地被征用时仍然要把表层黑土运走铺到其他耕地上，两国农民对土地资源的不同态度，发人深省。12 南风窗，2004-3-1。可以说，广义的制度绩效，决定着政府长远的、根本的施政绩效，而提供这样一个有效的制度平台，正是政府的一项基本职能，是政府应当提供的一个头等重要的公共产品。从这个意义上说，不断地深化政治体制、经济体制和其他方面的体制改革，就是在创造政府绩效，并对可持续的发展提供有力支撑。五、从政府绩效的外在形式看，有量化绩效和非量化绩效量化绩效是可以用数字表示的具有显性特征的政府绩效，表现为各种量化指标。已经达成的量化指标，表示政府已经取得的施政绩效；作为规划目标的量化指标，则是对政府施政绩效提出的任务要求。表现量化绩效的各种指标，既有评价作用，更有导向作用。如果以GDP论英雄，必然促使各级政府千方百计把GDP做大，而忽略其他指标。由于量化指标是多种多样的，有对经济、政治、社会、生态的不同侧重，有对规模、速度、比例、效益的不同反映，所以，使用不同的量化指标，就会对政府的施政绩效做出不同的评价，形成不同的导向。在“官出数字、数字出官”已让全社会深恶痛绝，科学发展观、正确政绩观日益深入人心的今天，显然应当使用那些能够反映经济社会全面、协调、可持续发展的量化指标。深圳市对基本实现现代化的指标体系的调整令人关注。修正后的深圳市“十五”规划，突出了“以人为本”、“城市功能”和“可持续发展”三大目标，并依据这三大目标设置相应的量化指标。在“以人为本”方面，设置了登记失业率、人均公共馆藏图书数、人均住房使用面积、社会保险综合参保率等指标；在“城市功能”方面，设置了高峰时段市区平均