人口老龄化的立法2.doc

目 录一、人口老龄化的概念1二、当前的现状11、人口老龄化的现状及原因 12、老龄化的趋势及特点 23、人口老龄化的立法现状3三、存在的问题31、养老金是否缺口32、社会福利及社会保障缺陷43、目前我国人口老龄化的立法缺陷5四、如何解决51、首先要盘清家底52、政府支持到位53、政府应承担起社会养老的主要责任64、修改现行法律75、制定完善新法律8人口老龄化的立法思考 作者：杨博俊【摘要】在当今社会，人口老龄化越来越成为我国社会发展的主要问题，为此，我们要认真面对现实，着眼未来，充分认识、利用老年人价值，调动全社会的积极性，积极应对、尽快制定人口老龄化发展变化的策略并对现有的中华人民共和国老年人权益保障法进行修改，制定一系列科学合理的相关法律，建立和完善老龄政策体系和法规体系，为老年人的合法权益保障提供一个强有力的保证。为即将成为老年人的中年人吃下定心丸，为年轻人解除工作、学习上的后顾之忧。【关键词】人口老龄化; 积极应对老龄化; 老年人权益保障法一、老龄化的概念人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。人口老龄化的具体标准是国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10，或65岁以上人口占总人口的比重达到7作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。包括两个方面的含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。老龄问题包括老年人问题与老龄化问题，而老年人问题与老龄化问题相联系，但又不完全相同，一般把有关老年人的社会保障和权益保护看作老年人问题，把有关老年人增加对社会经济发展的影响称为老龄化问题，这是从人类社会经济发展的范畴来认识老龄问题。二、当前的现状1、老龄化现状及原因老龄化现状：据第六次全国人口普查数据发布大陆31个省区市和现役军人，总人口为1339724852人， 60岁及以上人口为177648705人，占13.26%，其中65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比， 60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。人口老龄化的原因：人口老龄化是计划生育政策的必然结果。1979年提出了“一对夫妇只生一个孩子”。虽说不实行计划生育，中国将可能面临更多问题。但是，30年来实行的计划生育基本国策导致了生育率快速下降和老年人口比重相对上升，这是不争的客观事实。生育率的急剧下降，使人口金字塔上重下轻，成了倒立状，老龄人口也随着金字塔的底部的角逐渐变小而逐渐加剧。人均寿命的延长也是人口老龄化的原因之一。从1949年的35岁到如今的70多岁，可见，中国的人均寿命延长之快。经过三十的改革开放，中国经济发生了翻天覆地的变化，中国医疗科学技术得到大力发展，人民生活水平大幅度提高，大大延长了人口寿命，逐渐形成了人口老龄化的问题。以上两因数综合作用，老龄化问题显得更加突出的现象。2、老龄化的趋势及特点我国人口老龄化的发展态势大致经历了三个阶段：第一个阶段，从1982年至2000年，人口老龄化的过渡阶段；第二个阶段，从2000至2020年，人口老龄化的迅速发展阶段；第三个阶段，从2020年至2050年，人口老龄化的 高峰阶段。我国人口老龄化的趋势及特点如下：（1）、老龄化速度快于全国总人口增长的速度我国60岁及以上人口已占13.26%，第六次普查显示，与2000年第5次全国人口普查相比，十年增加7390万人，年平均增长0.57%，比1990年到2000年间1.07%的年平均增长率下降0.5个百分点.60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，上升1.91个百分点。 中国老龄事业发展基金会会长李宝库今年2012年在昆明会议上表示，中国正快速步入老龄化社会，目前中国60岁以上老年人有约1.69亿。预计2050年中国60岁以上老年人将占三成，达31%。 按照这个预测比例，按照中国现有人口来算，到2050年中国的60岁以上老年人将有4亿之多，到时绝对数量可能还会更多。（2）、我国老龄化速度快于世界老龄化速度 到2030年，中国将成为全球人口老龄化程度最高的国家，未富先老的中国，我国1999年进入老龄化社会，目前已突破1.7亿老年人。根据经济合作与发展组织OECD的人口发展预测，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。发达国家老龄化进程长达几十年至100多年，如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年，而我国只用了18年（1981-1999年）就进入了老龄化社会，而且老龄化的速度还在加快。 (3)、我国老龄化速度快于经济发展速度我国老龄化速度快于经济发展速度，呈现了“未富先老”的特征。瑞典、日本、英国、德国、法国等发达国家在进入老龄化时，人均GNP己达13万美元，在全球72个人口老龄化国家中，人均GNP达一万美元的占36%，一万至三千美元的占28%，而我国在2002年只有980多美元，就提前进入了老龄化。说明我国经济发展水平尚处于世界中下水平时，老龄化程度却己进入了发达国家的行列，呈现了“未富先老” 的特征。老龄化的加速对经济社会都将产生巨大的压力。这说明我国经济发展水平尚处于世界较低的发展水平时，老龄化程度却已进入发达国家的行列，呈现出“未富先老”的特征。3、人口老龄化的立法现状1996年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过了中华人民共和国老年人权益保障法。该法共分六章50条，对老年人人身权利、财产权利、家庭保障、社会保障、法律责任等都作了明确具体规定，即是针对老年人这一特殊群体的保护、保障制定的专门性法律；此外，我国宪法、民法通则、婚姻法、继承法、刑法以及劳动法等重要法律法规中，也都对保护老年人合法权益作了相应的规定。三、存在的问题社会人口老龄化所带来的问题，不仅是老年人自身的问题，它牵涉到政治、经济、文化和社会发展诸多方面，带来一系列的问题。 1、养老金是否缺口社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受经济参考报记者采访时透露，2011年城镇基本养老保险个人账户记账额为2.5万亿左右，而实账部分仅为2703亿元左右，“空账”达到2.25万亿。所谓“空账”，是指尽管你的账户里名义上有钱，但实际上却只是个无法兑现的空头数字。这是最早引发舆论关注的养老金“缺口”版本。目前我国城镇职工基本养老保险施行的是上世纪90年代确立的“统账结合”制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹部分由单位负担缴费，为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%。前者“现收现付”，用于支付已退休人员的养老金，后者实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，原则上不能调剂借用。然而，由于在现行养老保险制度确立之前，企业员工基本无需缴纳养老保险费用，所以现有的养老保险基金中没有这部分职工的个人账户部分。但在养老保险制度设立之后，这部分职工退休后却从养老保险基金中领取养老金。因此，仅靠统筹账户不足以应对当期发放，加之各地财政实力不同，多数地区不得不在实际上采用了“现收现付制”的方法，即挪用个人账户的资金、用正在工作的一代人合计缴纳的28%的月工资来支付现有退休人员的退休金，个人账户仅仅记账，上述2.5万亿的记账额由此形成。事实上，首个参与“做实”个人账户试点的省份辽宁省从三年前就开始借支养老保险个人账户资金用于支付当前养老金，这也被看做试点已在事实上失败的标志。而从近两年数据看，空账扩大的速度正在变快：从2008年到2010年，“空账”由1.4万亿升至1.7万亿，增加3000亿，而2011年一年就增加了5000亿。尽管言之有据，但上述判断却一直未能获得官方层面的认可。人力资源和社会保障部副部长胡晓义年初对这一问题有过明确表示：社保制度建立之初大部分省市养老金是收不抵支的，但之后缺口逐渐缩小，去年中国养老金略有结余。因此从全国层面看，不存在养老金缺口的问题。一个说缺口，一个说结余，为何会出现这种差别？实际上，胡晓义此处否认的“缺口”并非指“空账”，而是现金流的概念，简单说就是当期发放没有问题。如果从当年养老金收支情况看，上述表述符合事实。根据人社部上个月发布的2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，2011年全年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，比上年增长25.9%。全年基金总支出12765亿元，比上年增长20.9%。年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南对此的解读是，养老金的现状是就业的人多、退休的人少，缴费的多、领养老金的少，加上财政补贴，因此缺口不明显。郑秉文也认为，中国的养老基金当期财务是安全的。“十二五”期末基本养老保险基金的整体规模至少应该是“十一五”期末的3倍左右，大致在4万亿元至5万亿元之间。然而，多种因素的博弈决定了这种结余状态是不可持续的。支付压力只是被延后了而已。退休职工占比较高的辽宁省鞍山市的人力资源和社会保障局养老保险处处长王丹对经济参考报记者表示，虽然短期能将收缴资金充实到养老金缺口，但当扩面征缴的人群进入退休时，养老金缺口会越来越大，地方财政需要补贴的漏洞也会越来越大。2、社会福利及社会保障缺陷（1）、养老机构不足，政府支持力度不够，社会参与积极性不足随着人口老龄化、高龄化、家庭少子化，传统的家庭养老功能日趋削弱，养老负担越来越多地依赖于社会，能否解决好老年人口问题关系到整个社会的发展与稳定。全国养老床位缺口巨大，养老机构不足。但日前媒体披露的北京“公办养老院床位缺口巨大 就近养老或需排队十多年”消息，无疑证明经济发达地区极少数条件好的养老院已经成了有钱的富贵阶层独享的养老领地，凸显无论是农村还是城市，无论是经济发达地区还是欠发达地区，同样面临日趋严重的社会养老难题。其实，在推行计划生育政策之初，政府就提出过社会化养老的初步设想。然而，养老是一个错综复杂的系统工程，光有粗线条的设想还远远不够。从当前的情况看，社会化养老的发展速度确实十分迟缓。更为重要的是，由于政府养老机构不足，况且不接纳失能老人。社会养老机构唯利是图，社会化养老机构不断曝出虐待老人的丑闻，更让人们对这项事业产生了严重的信任危机。一方面，是中国社会已经走向从家庭养老转变为社会化养老的关键“拐点”；另一方面，却是社会化养老无法满足人们的养老需要。（2）老年人医疗保健、生活服务的短缺老年人发病率高、生活不能自理的比重高，老年病又多为肿瘤、心脑血管病、糖尿病、老年精神障碍等慢性病，花费大，消耗卫生资源多，无法满足需求。（3）社会文化福利事业的发展与人口老龄化不适应国家在经济不发达的基础上，社会福利及社会保障体系尚不完善，远远不能满足老龄化社会中老年人日益增长的需求。3、目前我国人口老龄化的立法缺陷纵观我国的养老保险发展历程，养老保险的改革随意性较大，因此，如何将养老保险及早纳入科学完善法律轨道就显得尤为迫切。老年人权益保障法的颁布，改善了老年人地位，维护了他们的合法权益，该法确立了老年人在社会中的法律地位，以法律形式将党和政府有关老年人保障的一系列权利稳定下来，明确了保障老年权益人的基本方针、重要原则、主要措施及侵犯老年人权益应承担的法律责任。但随着社会的发展和经济体制改革的不断深入，这部法律逐步暴露出来一些缺陷，主要体现在：第一，可操作性弱。老年人权益保障法就是要以法律形式来约束政府官员、社会团体严格按照法律规定来保护老年人的法定权利，但从这部法的整体内容来看，其中有很多不确定的空泛词语。而老年人权益保障法是根据宪法的原则制定的具体法律，它的规范必须用明晰的没有歧义的语言，使老年人据此来了解自己享有的具体权利。可见，老年人权益保障法无论从理论还是实践都很难成为法治工具。第二，相关法律之间不能相互配合。例如老年人权益保障法同计划生育法就不协调，计划生育法提倡“一对夫妻一个孩子”，于是，在绝大多数情况下发生一对夫妻赡养四位老人这样难度极大的问题，而老年人权益保障法又规定“以家庭养老为主”的原则，这就出现了矛盾。第三，老年人权益保障法规定的权益并不能涵盖老年人的全部权益。立法者仅仅从当时老年人权益存在的一些突出现象制定成法律予以保护的。所以，该法对老年人的权益保护十分有限。但是，有专家告诉记者，现在有相当多的居民委员会、村民委员会并未向老人提供必要的服务，却也未因此受到什么处罚。第四，对老年人的特有权利没有作出具体针对性、合理性的保护性规范。所谓老年人特有的权利就是中央提出的六个“老有”即“老有所养，老有所医，老有所教，老有所学，老有所乐，老有所为”。老年人权益保障法应该将其特定化，以便于更好的保护作为弱势群体的老年人的合法权益。 四、如何解决1、首先要盘清家底 养老金的确切数字是多少？按照现在的国家政策每年及未来五年应该享受养老保险的人数是多少？这个数字应考虑去掉每年应享受和已享受养老保险死亡的人数。2、 政府支持到位政府应保证其公信力，保证其原先的承诺；如在1985年提出的“计划生育好，政府来养老”等等，按照法律，对在当时应该保证的人群兑现其承诺。关于养老金匮乏的说法，我们首先应根据我们国家宪法所制定的社会主义基本原则来确定指导思想，那就是国家政府是为人民大众服务的政府，而不是动辄把责任推给人民群众的政府。如果政府把每年用于兴建楼堂馆所、公款旅游、公款吃喝的费用降下来。关于养老金匮乏这个说法就不成立了。现在有一个很荒谬的说法，什么老一代在吃新一代的养老金，那么我想问：老一代的养老金去那里了。有人会说：老一代没有交养老金，这就提到一个历史问题，因为当年是政府负责养老，它的依据是列宁的社会主义养老理论。而当年的企业利润都上缴给了国家，如果要说有养老金，这上缴的利润理所当然的包括养老金。怎么能割裂历史简单、片面的说当年辛辛苦苦的老一代没有交养老金呢？理论指导行动，我们的方针政策也源之于理论和实践，因此，我认为，正本清源，从理论上澄清那些不负责任、违背历史的谬论是很有必要的。正确的理论指导正确的行动。养老保险的理论和政策要体现出社会主义的本质，体现出社会主义的优越性，不能一味照搬西方的资本主义理论。视同缴纳的部分财政应返还，可以从卖地收入、央企利润应拿出部分来补充3、政府应承担起社会养老的主要责任。首先，需要深思的是，在计划生育的政策下，随着经济发展和社会变迁，中国逐渐告别“多子”时代，独生子女父母开始陆续进入老年“四二一”家庭结构，一户人家需供养4个老人时代即将到来，第一代独生子女开始面对赡养老人压力。而社会未富先老的现状，又让国家能够投入到社会养老的资金捉襟见肘，加之社会公益慈善养老机构由于体制和财力弊端，大多数养老院，特别是经济欠发达地区和农村的养老院，也只处于有其名没有其实的问题，虽然今年6月26日首次提请全国人大常委会审议的中华人民共和国老年人权益保障法(修订草案)明确提出“鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住”的条款。然而，处于收入底下的大多数家庭特别是其中的独生子女家庭，如果自己都生活难以为继，怎能让其去赡养双亲，让老人们安度晚年。可见社会上还有许多的老年人仍需要依靠社会养老机构去赡养。因此，社会养老问题，已经是社会发展过程中不得不去面对的现实问题，需要国家层面上的统一规划和设计，通过提高养老投入和政策扶持，充分发挥国家、社会和家庭的资源和资金优势，最大限度的去破解社会养老难题，解决老有所养之忧。具体来讲，应包括：（1）、保基本生活国家应制定政策，简化申报程序，对于凡是到达男60岁、女50以上的老人，个人没有生活来源的，均应保障最低生活标准（2）、逐步提高生活标准把养老金列入生产成本按比例提出，专款专用。或采取税收方式提取养老金。（3）、尽快取消养老保险双轨制养老保险双轨制是典型的制度不公，他导致了社会上的许多问题，产业工人深恶痛绝，导致了这几年大学生们千军万马过独木桥-争当公务员，导致了巨大的人才浪费。它是严重违反社会主义基本原则的制度，也给社会带来了严重的不稳定性。（4）、做好退休人员社会化管理服务工作。要按照建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的要求，继续做好企业退休人员社会化管理工作。要加强街道、社区劳动保障工作平台建设，加快公共老年服务设施和服务网络建设，条件具备的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓，为退休人员提供更多更好的服务，不断提高退休人员的生活质量。（5）、多征询老年人的意见老年人是养老保险的主体，因此应多听听他们的意见，了解他们在生活中的困难，有针对性的采取相应措施为老年人做好服务。关于延长退休年龄，绝不能搞不负责任的一刀切，一定要因人因岗而异，自愿选择（6）、加大科技研发力量充分利用现代科技，实现全国范围的统一养老信息管理网络。保证养老保险制度的实施。改变现行的一些令老人困难的规定：诸如每年需老人本人到指定地点拍照、按手印已确认老人是否在世。其做法本身虽有无奈但也反映了对老人的不尊重。完全可以通过社区、村委员会建立一个网络，通过摄像头，或在家里进行确认。（7）、通过法律形式，提高国家财政经费投入，通过减免税等政策鼓励、社会、个人建立养老院我国60岁以上空巢老人数量及比例逐年增加，并出现了空巢期提前、失能问题凸显等特征，从而使得我国养老产业面临重重压力。许多专家建议，我国应构建应对老龄化的公共财政投入机制，全面加强社会保障及养老机构建设。给老人们提供衣食住行游的便利。同时，政府有必要专门设立社会化养老管理部门，并建立监督机制。此外，采取减免税等政策鼓励社会、个体参与建立养老机构，还应该努力提升社会化养老服务机构从业者的职业道德和敬业精神，让老年人对社会化养老服务机构有认同感和归属感。当然，努力培育社会化养老文化，也是迫在眉睫的事。4、 修改现行法针对上述人口老龄化及我国养老保险制度出现的问题，应尽快修定养老保障法，以科学、完善的法律形式保障养老保险制度的执行，面对人口老龄化的巨大挑战，应当做好充分的理论准备和深入细致的调查研究，从立法上给老年人提供保障，使法律真正成为老年人“维权”的武器。纵观我国的养老保险发展历程，养老保险的改革随意性较大，因此，将养老保险及早纳入法律轨道就显得尤为迫切。加强社会养老保险法制化建设，建立和完善老龄政策体系和法规体系。当前我国应该尽快补充完善社会养老保险法、基本养老保险条例、禁止歧视虐待老年人法、老年人护理保险法、老年人终身教育法、老年人保健法、老年医疗法、老年人福利法、老年人弹性退休法等法律法规，使社会养老保险和福利制度建设和改革进一步走上法制化和规范化的轨道，为中国老人筑就坚固的法律之巢。与此同时，加大有关老年法律法规的执法力度、加快完善老年立法步伐、进一步弘扬中华民族敬老养老的传统美德。为此，（1） 、老年人权益保障法应该将老人特有的权利只在这部法律中规定，防止法律竞合和法律冲突，使司法人员专用老年人权益保障法来处理老年人案件，在必要时引用其他法律，而非把其他法律作为处理案件的依据。(2)、老年人权益保障法应该完善法律责任制度。保证其可操作性，徒法不足以自行，有法可依只是保障老年人合法权益的第一步。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究、达到立法的目的，还必须有完善的责任制度。它至少应包括行政责任、经济责任和刑事责任三个方面：首先要明确行政责任。配套相应的责任追究制度。(3)、老年人权益保障法应该给予老人诉讼程序上的帮助。建立社区法律服务制度。上门服务等措施，使老人可通过网络、电话等足不出户就享受保障制度老年人的案件诉讼程序应制定简化和便宜制度。老年人由于身体健康状况和经济条件等方面的限制，老年人的诉讼费