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关于城乡土地市场协调发展问题研究摘要：构建和谐社会需要协调城乡发展，缩小城乡差距，大力发展农村经济。根据当前我国土地市场发展的新情况，本文提出城乡土地市场协调发展的内涵和目标及如何协调好城乡土地市场的关系，进而提出城乡土地市场协调发展的对策。 关键词：和谐社会；城乡土地市场；协调发展 作为配置土地资源的重要手段和方式，土地市场在提高土地资源利用率、满足不同用地者需求方面具有重要作用。城镇土地市场的建立主要源于城镇土地使用制度改革，城镇土地市场建立后，改变了过去土地资源的行政性指令分配方式，由市场在不同使用者间调配土地资源。虽然我国的土地改革是从农村土地改革开始，但改革仅涉及到土地承包经营权，不仅没有考虑到农村范围内非农用地问题，而且由于特殊的所有制农村集体所有制的存在，反而加大了城乡差别，形成了城乡二元结构并逐渐固化。由于城镇土地价值巨大，地方政府往往利用自身的权力大量征地，以低价补偿农民，然后再将所征土地出让，从中获取巨额土地收益。在此过程中，农民的利益被侵害。造成这一问题的原因：一是征地制度不合理。二是国家限制农村土地进入土地市场，城镇和农村没有形成协调统一的土地市场。因此，建立城乡协调的土地市场不仅有利于土地资源的集约利用和有效配置，也符合我国社会经济发展的目标。党的“十七大”报告中提出要建设和谐社会、坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，扎实稳步推进新农村建设。而土地市场的建设和发展无疑对和谐社会和社会主义新农村建设具有重要意义。 一、城乡土地市场协调发展的内涵 城乡土地市场的协调发展主要是指完善土地资源的配置机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在农地市场和建设用地市场相分离的条件下，打破城乡人为划定的界限，把城乡建设用地作为一个整体，使城镇土地市场和农村建设用地市场在市场机制的作用下协调发展。 (一)城乡土地市场协调发展的内容。要实现城乡土地市场的协调发展，必须改革相应的制度和政策，大力发展城镇土地市场和农村土地市场，实现城镇土地市场和农村土地市场运行的和谐统一。城乡土地市场的协调发展应包括以下内容：第一，城乡土地资源配置方式的协调一致。城镇和农村土地资源的配置都应以市场机制为主要的配置手段，发挥市场的基础性作用，提高土地资源的配置效率。实现城乡土地资源配置方式的协调一致就是要提高城镇土地和农村土地的市场化配置水平，不仅要改革征地制度，还要改革农村土地使用制度，促进农用地流转，允许农村建设用地进入市场，以市场的方式进行配置。第二，城乡土地管理制度的协调。政府在管理城乡土地市场时，必须坚持适度统筹原则，在关注城镇土地市场发展的同时，加大对农村土地市场的建设力度。从制度和政策的角度给农村土地市场支持和帮助，推动农村土地市场发展，完善城镇土地市场建设，促进两个市场的和谐统一。 (二)城乡土地市场协调发展的特征。城乡土地市场协调发展主要表现为土地使用权在城乡间的流动，城镇土地市场和农村土地市场的全面、协调和可持续发展。在统筹城乡土地市场发展的过程中，要深刻认识和全面把握城乡土地资源配置的现状、矛盾及演变趋势，按市场经济规律切实搞好城乡土地资源的整合，充分利用土地资源，全面提高资源配置效率，促进城乡土地市场的共同进步、全面繁荣。城乡土地市场协调发展就是要改变城镇土地市场和农村土地市场发展不协调的现状，推动城镇和农村土地市场的共同发展。城乡土地市场协调发展具有以下基本特征：第一，城镇土地市场和农村土地市场均有较高的市场化水平。城乡土地市场协调发展必须以城镇土地市场和农村土地市场两个市场的全面发展为基础，也就是，两个市场均应具有较高的市场化水平。在城镇土地市场和农村土地市场中，土地资源配置均以市场机制为手段，并采用公平竞争的方式选取土地使用者。在市场中，中介服务机构充分发挥服务职能，对某块土地的价格，中介评估机构能给出一个客观公正的价格。第二，城乡建设用地统一配置。在城乡建设用地统一配置的框架下，土地使用者仅以土地的区位及价格是否符合自身需要来选择使用某块土地，而不再顾及某块土地因属于集体所有而不能使用的问题。也就是说，不再以土地使用者的身份作为限定其使用土地的条件，改变过去那种只能是乡镇企业或集体成员才能使用集体土地的局面。只要土地使用者对该块土地的利用符合土地利用规划及相关的制度和政策，就不能排除其获取土地使用权的可能。第三，城乡土地市场土地管理制度协调统一。城乡土地市场协调发展的一个重要特征就是城镇土地市场和农村土地市场管理制度的协调统一。如，土地使用权进入市场交易的条件、土地税收制度等。城乡土地市场的协调发展必须以城镇土地市场和农村土地市场管理制度的协调统一为基础。当然，这并不意味着所有的制度都必须一致。由于我国特殊的社会现实条件，城镇土地的全民所有制与农村土地的集体所有制同时并存。因此，对城镇土地市场和农村土地市场来说，在制度层面上存在一定的差异也是允许的，只要这种差异不是根本差异。 二、城乡土地市场的关系 在城乡土地市场协调发展过程中，城镇土地市场和农村土地市场具有同等重要的地位。城镇土地市场对城镇土地资源进行配置，它直接关系到我国房地产市场的运行，并对国民经济产生重要影响。农村土地市场尤其是农村建设用地市场与城镇土地市场关系密切，两者相互影响。通过农村建设用地入市，土地使用者可在土地市场中任意选取能满足自身需要的城镇土地或农村建设用地，实现城镇土地市场与农村建设用地市场的协调统一。对农村农用地市场来说，由于其所配置的土地是农用地，与城镇土地市场中配置的建设用地存在利用方式上的不同，而我国又实行土地用途管制制度，两者间的相互转化必须经过政府及土地管理部门的批准。在现行征地制度条件下，农用地通过政府行使征地权，将属于农村集体的农用地征为国有建设用地，并由政府以出让或其它形式将其分配给土地使用者使用。两者间的关系多表现为农村农用地转变为国有建设用地，这种转化是单向的，非市场化的，并以行政命令为基础。因此，农村农用地市场与城镇土地市场的协调必须以征地制度的改革和完善为基础。 三、城乡土地市场协调发展的目标 城乡土地市场协调发展的目标是一个长期的过程，因为它不仅包括城镇土地市场和农村土地市场的建设和发展，还包括相应制度的协调统一，其中涉及到的关系非常复杂。由于城乡土地市场协调发展的目标不是单一的，因此，可根据实现时间的远近进行划分。 (一)近期目标是提高农村土地市场化水平和完善城镇土地市场。这一目标的实现主要包括允许农村建设用地入市，制定管理办法，引导建设用地使用权的合理流动；修改土地管理法等相应的法律法规，承认农村建设用地入市的合法性；促进农村农用地的合理流动；改革征地制度并建立失地农民的社会保障体系；完善城镇土地市场。 (二)中期目标是农村土地市场与城镇土地市场制度的协调统一。主要是改革不同的土地管理制度及政策，如税收政策等，以消除城乡土地市场协调发展的制度障碍。 (三)长期目标是建立城乡统一的土地市场。这也是城乡土地市场协调发展的最终目标。建立城乡统一的土地市场，打破城乡二元结构，使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行，形成一个统一的建设用地市场，实行建设用地市场与农用地市场的分离，最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。 四、城乡土地市场协调发展的对策 (一)允许农村集体建设用地入市。集体建设用地隐形市场客观存在，反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要，明确农村建设用地入市的合法性，并从制度上加以规范，引导农村集体建设用地的高效、合理利用。农村建设用地的利用和管理可参照城镇国有建设用地的模式进行。但考虑到农村土地的保障功能，建议将其收益与建立农村社会保障体系联系起来。这样既能盘活土地，又能使失去土地的农民生活得到一定的保障。 (二)改革征地制度。缩小征地权的使用范围，明确“公共利益”概念的内涵，对非公益性的经营用地可采用农用地转用的办法依法按市场交易规则加以解决。切实做好失地农民的安置工作，走多元化安置之路。提高征地补偿标准，增加征地补偿的内容。明确产权主体，完善土地产权权能，制定征地补偿的分配办法。鉴于征地的重要性及实际操作的复杂性，建议对土地征收、征用制定专门的法律规范。此外，还要建立被征地农民的社会保障体系。 (三)完善农村农地流转市场。应在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，明确界定农民的土地财产权利，特别是明确农民土地承包权的物权性质，使农民真正享有“占有、使用、收益和处分”四权统一的承包经营权，赋予农民对承包经营的土地更多的权益。建立农地市场基准地价，并定期公布。发展农村土地中介服务机构，为农地流转提供必要的信息支持。规范集体组织的行为，坚决杜绝村委会与农民签订的合同随意变动的现象。 (四)提高城镇土地资源配置的市场化水平。在建立和发展社会主义市场经济的条件下，规范土地市场，逐步取消“双轨制”，实行“单轨制”。对军事、国防等公共事业用地可由中央政府或国土资源部把关，进行特批。对经营性用地公开拍卖，既要使土地价格以基准地价为依据，又要使土地价格的形成能反映土地市场的需求。协议出让方式容易导致寻租活动，因此要在征地制度改革、完善招标和拍卖出让的基础上逐步取消协议出让。 (五)规范政府行为。要转变政府职能，净化政府环境。界定政府的行政空间和职能范围，防止