旅游景区经营权出让问题调查研究报告.doc

旅游景区经营权出让问题调查研究报告摘要：近几年来,随着旅游事业发展迅猛,全国的新开发旅游景区点如雨后春笋般涌现,一些.瑞安市风景旅游资源丰富,旅游资源占国土面积的20.8%,属于旅游资源大市,其中包括1.关键词：问题类别：论文报告来源：牛档搜索（Niudown.COM）本文系牛档搜索（Niudown.COM）根据用户的指令自动搜索的结果，文中内涉及到的资料均来自互联网，用于学习交流经验，作品其著作权归原作者所有。不代表牛档搜索（Niudown.COM）赞成本文的内容或立场，牛档搜索（Niudown.COM）不对其付相应的法律责任！- 13 -旅游景区经营权出让问题调查研究报告近几年来，随着旅游事业发展迅猛，全国的新开发旅游景区点如雨后春笋般涌现，一些传统型的旅游景区也在寻求新的突破，各景区的发展都面临着巨大的机遇和挑战。顺应形势的需要,全国许多省市都对旅游景区的所有权与经营权进行剥离,然后进行市场运作，成效各有不同。为了较全面的了解旅游景区经营权出让的问题与经营状况，2008年12月份我们一行对福清市目屿岛和凤凰古城进行了实地考察，结合我市的旅游发展态势和景区状况以及对铜盘岛景区旅游资源经营权的有效探索，本文对新时代背景下的旅游景区经营权公开出让问题做一些探讨。一、我市的旅游景区发展状况与经营权情况分析（一）旅游景区发展状况瑞安市风景旅游资源丰富，旅游资源占国土面积的20.8%，属于旅游资源大市，其中包括1处省级风景名胜区（寨寮溪），四处温州市级风景名胜区（桐溪、铜盘岛、圣井山、梅龙溪）和多处的瑞安级的风景名胜区和旅游区，还有一处国家森林公园和玉海楼、石棚墓等四处国家级的文保单位，近年，在各地又涌现出一批的乡村旅游/点，。瑞安旅游呈现自然景观与人文景观丰富多彩、类型多、分布广，但又整体品位底、个性不鲜明、参与性内容少的特点。现在已经有寨寮溪的花岩景区、九珠潭景区、及门溪景区，桐溪的桐溪湖景区，圣井山景区、青云谷旅游区以及多个农家乐向游客开放，据统计，从1998年成立瑞安市风景旅游局以来到现在，市财政共投入3000多 万元 ，完成了多个风景名胜区、旅游区的总体规划与景区详细规约30多个规划以及基础设施建设，等等，目前，全市已经开放的景区道路基本完善，基本解决了游客的吃住问题。但是旅游的六要素吃、住、行、游、购、娱诸多要素在我市的各景区点呈低级状态，特别是景区购物与娱乐性项目在各景区尤其不足，景区发展难以向精品化过度。近十年来，多元投入逐步成为发展旅游经济的主导力量，大约每年约5000万元资金完成景区的大交通、星级宾馆、旅游饭店、农家乐，等，使瑞安旅游发展的大环境趋向成熟。目前，我市已经拥有 17 家旅行社， 12 家星级宾馆，22 家餐饮定点单位，200多家社会旅馆，10家购物定点单位， 10 家规模较大农家乐。 2006年接待游客 201万人次 ，旅游总收入13.27亿元；2007年接待游客234万人次，旅游总收入 15.55亿元；2008年接待游客 274.02万人次，旅游总收入18.27亿元，瑞安旅游的发展呈明显上升趋势。（二）我市各景区经营权出让状况旅游行业虽然是朝阳产业、无烟行业，发展前景远大，但同时也是一个“大投入、大产出”的行业，政府每年500万元的专项资金对我市各景区的发展与建设犹如杯水车薪。因此，近年受全国大环境的影响，我市也先后探索利用社会资金，对景区的经营权进行市场化运作。但是由于都是协议出让，与现在的政策、法规明显不符，在经营权出让的程序与管理上也缺乏经验，各景区经营权出让后的经营状况基本停滞，有的则处于无序瘫痪状态。例举如下：1.铜盘岛景区：从2001年开始协议出让，直至2006年先后多次与北龙乡政府、旅游局签过出让合同，但因为规划、土地、管理等诸多后续问题，至今该协议为一纸空文，现在正在利用符合政策、法规的公开竞标方式出让。2.桐溪景区：2003年市人民政府以协议的方式将景区经营权出让给桐溪旅游开发有限公司，该公司近五年来只在游船、道路等小项目上有点投入，并没有取得预期的效果。3.梅龙溪景区：2004年以协议方式出让给温州市工业园开发公司，至今在开发、管理上处于无序、混乱状态，该景区的管理名存实亡。由此可见，在当今时代背景下，利用市场化运作也是我市旅游景区的发展趋势，但是以往的协议出让因为不符和现在的法律、法规，存在很多的操作问题。二、旅游景区两权分离模式可行性分析 近年来，关于我国景区经营权出让的争论十分激烈。景区主管部门、经营权受让者以及各界学者都对此提出了不同的见解，至今仍未达成共识。从1997年大通实业有限公司（北京）和马来西亚一家公司全国首次分别以委托经营和租赁经营的方式获得了张家界黄龙洞和宝峰湖的投资经营权以来，全国将近有300多旅游景区实现了经营权与所有权的分离，在近十年的经营过程中，也出现了一些问题，如国有资产流失,经营者惟利是图，破坏资源环境,出让者管理不到位等负面因素,但大部分经营权出让的景区在近几年的发展中都迎来了春天，大大带动了相关行业的发展，繁荣了当地的经济，这种变化使当地人民都有一个共识，如果没有实行经营权的出让，贫困的景区所在地根本无力把美丽的资源推向市场。在我们考察的凤凰古城就是一个最好的事实证明。凤凰古城自2001年经营权出让给黄龙公司后，面貌发生了巨大的变化。在投入方面，两年内投入8500万元完善基础设施，每年投入1000多万元资金用于景区宣传促销。在内容创新方面，该旅游景区策划了“为了你，这座古城已沉睡了一千年”的宣传口号，另外，还别出心裁的策划了很多节目。在景区管理方面，该旅游公司先进的经营理念，选聘了一批高素质的管理人才，使该景区的建设、营销、管理更显专业化和规范化。在游客量增速方面，见表年份游客量（万）门票收入（万元）总收入（亿元）2000年28600472001年571670742002年891400112003年1081800152004年1894300292005年2385500552006年3528021112007年1至11月4201200016 从凤凰古城以及全国各景区的成功范例上看,两权分离的模式对旅游景区的发展具有较大的现实意义,且具有很多的积极因素,特别对我市一些风景资源级别不高,当地财政无力投资的旅游区点而言,两权分离可能是近段时间旅游发展要走的必由之路.其可行性具体表现为：（一）合法性根据2006年9月6日国务院颁发的风景名胜区管理条例，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。我市风景旅游区级别普遍不高，大多属于温州级、瑞安级别的旅游景区。因此，建设部多次颁发的“禁止风景名胜区经营权出让”条令，对我市的很多旅游区点（温州级以下）在法律上已经没有严格意义上的限制性。另外，有关专家强烈呼吁的国有资产流失问题，则主要是在以往协议出让的背景下产生，如今我国法律、法规明确规定经营性项目的出让应该采取公开招标的形式。旅游资源经营权的出让采取公开的竞标，在很大程度上可以减少国有资产流失，杜绝在交易程序中的不合法现象。（二）效益性从凤凰古城的经营状况分析，该景区从2000年到2007年游客量增长15倍，门票收入增长200倍，市场化的运作模式强烈刺激着凤凰古城的经济发展。我市目前旅游人次234万，旅游地点主要集中在乡村旅游与城市公园旅游，消费主要集中在门票与餐饮方面，其他能够带动旅游经济发展的娱乐、购物、度假休闲产品至今还是空白。社会资金的注入，能够真正的完善我市的旅游景区点，并能填补我市旅游景区点娱乐、购物、度假休闲产品的空白，加快我市旅游经济的发展。另外，我市各旅游景区地多处边远山区，经济落后，经济结构单一。通过市场化的运作，吸收社会资金，可以合理的调整产业结构，解决当地农民就业，提高农民的知识水平，全方位的带动带动农民农民脱贫致富。对全市而言，建设、发展好周边的旅游目的地，可以大大改善我市的旅游环境，提高我市的知名度和美誉度，取得经济效益与社会效益的双赢。三、景区经营权的出让权限的初步界定旅游学者一般将景区经营权理解为“旅游在一定时期内对旅游资源的占有、使用和享有收益的权利”。景区经营权出让是以提高资源利用效益为目的的，以保证资源所有权人的权益为前提，通过有偿转让的方式将旅游景区经营权在一定年限内转让给资本所有者、民营企业、非公有制主体的行为。 但在现实的操作过程中，各地对经营权出让的范围、层次、深度各有不同。随着近年土地政策的加紧，我市的经营权出让同样存在经营性旅游项目和集体农用地以及村民私有财产如何处理的问题。经过考察，发现福清目屿岛是最近出让的经营权，因此最符合最新的土地政策和有关政策法规，在现实中也与我市的状况较相似。由此参照福清市目屿岛的经营权界定定义，在我市将要挂牌出让的铜盘道岛景区的经营权界定为：经营权是指某合同约定的旅游景区范围内的旅游资源，包括旅游门票收费，以及旅游区范围内由竞得者投资建设的旅游配套服务设施的使用权和经营权（含景区内部道路、停车场、办公用房、员工宿舍、管理房及原政府已投入基础设施等），不包括含经营性土地使用权和旅游景区划定范围内的集体建设用地、集体农耕用地、渔业生产以及村民私有财产的所有权和经营权。竞买人获得经营权之后在旅游区内需要占用土地、林地、海域等建设永久性建筑和构筑物的，必须符合有关规划要求，按法定程序取得使用权后进行建设，涉及无居民海岛的则根据无居民海岛的使用审批程序审批。经营权出让具体范围如下:（一）旅游资源经营权:铜盘岛中心景区公顷范围内，包括铜盘岛和山姜屿两个岛屿，区域面积以中心景区详细规划界限坐标图为准。（二）旅游配套设施的经营权。（三）铜盘岛中心景区门票收费权。（四）中心景区内的建设开发权。四、经营权出让的程序 旅游景区经营权公开出让是一个全新的过程，全国除了福清目屿岛并没有其他的范例可以参考，整个过程复杂、烦琐，政策性强，与各部门牵连多，而且必须体现公正与公平。因此在实行的每个步骤与环节中，都要有不断的探索与创新，在我市铜盘岛旅游资源经营权出让的程序问题上，除了采纳目屿岛优点外，还探索了很多的方法与路径，有关程序总结如下：1.成立领导小组：经营权出让主体为市人民政府，由市人民政府牵头成立机构，相关部门组成小组成员。遇到需要协商的问题，由市人民政府小组成员协商解决。2.拟定出让实施方案：该实施方案是一个综合性文件，包括出让项目状况、经营权出让的权限、竞买人的资格、底价要素构成以及部门分工等，属于以后操作过程中的指导性文件，须经常委会同意。3.与部门、乡镇、村委充分沟通：旅游资源经营权政策性极强，通过与部门的沟通，减少漏洞，使该操作程序更加合法合理。与乡镇、村充分协商管理与补偿问题，使今后的开发能够顺利进行。4.确定底价：根据理论的指导，为了防止经营权出让国有资源的流失，在操作过程中应该请有关专家对需要出让经营权的旅游区点的价值进行综合性的考察，并结合当前的状况与今后的预期情况，制定出该景区旅游资源经营权出让的费用。但是在实际操作中，旅游资源经营权公开出让是一个全新的课题，对资源评估并没科学的机构与成员，资源无法具体量化。根据特许经营权出让，可以对该评估进行创新，以当地的补偿价格为主要依据，参照福清目屿岛，合法、合理的制定该底价，并由有关部门审核通过。5.草拟合同：在经营权出让前对合同内容有充分的把握，以便竞买者能够在竞买前对合同的约定有全面了解。6.实行挂牌：该项程序全权委托公共资源交易中心，包括发布信息、资格审核、组织挂牌等程序。 五、景区经营权出让后政府的职能 在考察凤凰古城的过程中，我们发现凤凰古城的建设、文物等还是依法由相关主管部门管理，但是旅游部门对旅游行业的管理方面明显不足。综合较多经营权出让的旅游景区点，总会有一些出现政府部门管理过松或过死的现象，使景区经营权出让后，景区管理方面长期存在于无序状态中，怎样摆正政府部门在经营权出让后的角色和作用仍然是我们需要探讨的问题。 1.强化规划管理，定期对环境进行评估。旅游主管部门牵头编制高标准、高水平的景区规划，严格把规划的审批关，经审批的规划方案应严格执行，若确须变动，主管部门应该对修改的方案进行论证审批方可让经营者实施。对出让经营权的景区要定期组织专家对景区环境进行评价，强化经营者的环保意识，督促其采取措施，尽力减少开发经营对环境的破坏。 2.强化行政部门监管职能。首先要建立政府对经营者的约束和监管机制，使经营者不能私自扩大经营范围和私自利益：（1）完善规章制度，对任何违反规定的企业给予相应的处罚。（2）负责协调工作，经营主体在建设与管理过程中遇到与各部门的矛盾和当地村民等矛盾问题，政府应负责协调解决（3）发布旅游