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公共项目公私合伙制中政府保证的会计问题研究 摘 要：政府部门应该以国际公共部门会计准则为依据对PPP项目中的政府保证进行会计确认，反映PPP项目中政府保证的成本及其隐含的风险，增强政府部门的成本意识，避免过度提供保证。根据业绩担保类政府保证的看跌期权性质，建议应用期权定价的技术进行会计计量，将其确认为报表中的金融负债。并可通过建立政府保证基金的方式解决政府保证单独估价造成的成本高估问题。 下载 ? 关键词： 政府保证；国际公共部门会计准则；衍生工具；看跌期权 ? 中图分类号：F810 文献标识码： A 文章编号：1003-7217(2011)04-0062-05? 一、引言? 公私合伙制（PPP）模式作为在公共服务供给方面增长最快的机制，引起了人们的普遍关注。为了吸引私人投资者投资公共项目，公共部门采取提供政府保证的方式转移私人投资者可能承担的风险。政府保证为私人投资者转移风险的同时，也引发了一系列的问题。 （一）政府部门滥用保证进行表外融资? PPP融资模式产生的动因之一就是吸引私人部门参与公共项目投资以缓解政府部门公共支出不足的困境，使政府能够提供更多的公共服务。而实践中，PPP项目表面上是由私人投资者投资、特许经营和维护，但项目运营中更多的风险是由政府通过保证的方式来承担。一些政府审计部门发现，政府保证的滥用成为帮助政府部门财务报告顺利通过审计的一种工具。? 在PPP融资模式下，可以降低政府负债的比例，绕过政府借款最高限额，达到政府表外融资的?康摹? （二）政府部门过度担保引发潜在财政风险? 政府提供保证的同时有些保证意味着政府需要承担将来这些被保证事件发生时大额的支付义务。由于公共项目PPP模式在一些国家还属于新鲜事物，政府在提供各种保证时没有进行成本估计的意识，给政府带来了潜在的风险及未来财政支付的?沽? 尤其随着经济周期的波动，经济出现衰退，政府的税收收入减少，公共项目的经营业绩比预期的业绩差，会使政府保证这种隐性负债显性化。? （三）现金制政府会计无法及时披露政府保证的成本与风险? 在政府会计采取现金制会计（cash accounting）的情况下，政府会忽视那些不会立即产生政府支出的决策成本，导致保证责任过重。而现代应计制（accrual accounting)的会计准则，要求对未来需要支付的或有负债在满足一定条件的情况下立即确认为报表中的负债项目，即使达不到在报表中确认的条件，往往也需要在报表的附注中进行相关信息的披露。如果采取应计制的会计准则，有些政府保证就需要按照一定的会计方法进行确认和计量，以公允反映政府保证的成本，在政府的财务报告中反映出政府的风险状况。? 使用新的会计方法对政府保证进行计量和披露，使得政府直接资助的显性负债和提供政府担保的隐性负债都体现为政府未来的支出，都可能导致财政赤字。这样，政府采取用保证方式替代直接资助以隐藏负债支出的这种行为的动机就会减少。? 本文的目的是通过政府会计这一信息系统，将PPP项目中的政府保证成本及其隐含的风险反映出来，使政府部门意识到为PPP项目中提供保证是有成本的，避免错误的决策。 二、相关文献回顾 （一）应计制政府会计的发展趋势? 自20世纪80年代后期，政府会计转向应计制已成为一种趋势。许多发达国家和发展中国家的政府都转向了应计制。? 国际公共部门会计准则（IPSASs）是由国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）制定的适用于公共部门主体编报通用财务报表的财务报告准则。IPSASB以应计制为基本导向，明确鼓励各国政府采用应计制会计。截至目前，委员会已发布了31项应计制下的准则和一项现金制下的准则。? 尽管该准则体系包含的一些具体准则还存在缺陷，但IPSASs处于不断的改进过程中，遵循该体系就意味着提供的政府财务信息也能不断的完善。另外，通过实施一套不能完全由一国政府部门控制的会计准则体系能增强政府部门提供的财务信息的可信度，因为这样能减少政府部门对准则制定的干预。? IPSASB于2010年2月，发布了IPSAS第43号征求意见稿服务特许权协议：让渡方（Service Concession Arrangements: Grantor），该准则立足于研究制定服务特许权协议中让渡方（即公共部门）的会计处理和财务报告。主要适用于公共项目PPP融资中的ROT（改造-经营-移交）和BOT（建设-经营-移交）两种特许经营模式。? 在IPSAS-ED43的应用指南中第56-58条款，对服务特许权协议中涉及到的政府保证进行了相应的规定。把服务特许权协议中的政府保证分成两类：一类是财务担保（financial guarantee），主要是指政府对私人经营者为建设服务特许权资产而举借的债务进行的保证；另一类是业绩担保，主要是为了转移私人投资者的经营风险，保证私人投资者能够收回投资并实现预期的收益。准则规定不同的保证形式应确认为政府部门不同的负债项目。 （二）政府保证估价技术的研究与应用? 应计制政府会计基础下要想在报表中对政府保证及时予以反映，最主要的是解决政府保证的定价问题。Merton教授（1977）在担保定价研究领域开创性地提出把担保视为一种看跌期权，并运用期权理论计算担保价值。? 对于期权的定价现行最常用的工具是Black-Scholes 期权定价模型。但是政府保证按期权的原理进行定价时，涉及到更多的风险因素，这些风险因素的变动服从不同的分布类型。而且，各种风险因素的变动还存在着一定的相互影响。这就使得政府保证看跌期权的定价成为一个复杂的系统。? 很多学者都致力于应用期权理论对各种不同担保进行定价研究。Bakken等研究了投资回报率担保定价问题。Jones用期权定价的方法计算了政府贷款担保的价值。高峰等利用障碍期权构建了政府对项目公司最低收入担保的价值模型。张国兴等用泊松分布刻画突发事件对政府保证价值的影响，构建了基于跳跃-扩散过程的政府保证定价模型。另外，Andreas Wibowo采用拉丁超立方体随机模拟方法，解决多种风险因素相互影响的问题，并对不同政府保证形式对项目风险降低的效果进行了分析。? 随着学者们对政府保证定价技术的不断完善，在政府会计体系中根据成本效益原则，选择使用这些估价技术，可以解决政府保证会计计量的难题。 三、PPP项目中不同形式政府保证的会计确认 （一）PPP项目中政府保证的常用形式? 采取PPP模式的每个公共项目由于涉及到的具体风险各不相同，所以合同中采取的政府保证的具体方式会有差异。常用的有：（1）行政许可担保；（2）非竞争性担保；（3）安慰信；（4）优惠税收担保；（5）外汇汇出担保；（6）不可抗力担保；（7）银行贷款担保；（8）运营收入担保；（9）固定投资回报担保；（10）政府提前接管担保；（11）汇率风险担保；（12）政策变更担保。? 在上述政府保证中，本文按照会计处理的需要进行了分类，见表1。? 由于会计的对象是能够用货币表现的经济业务，在上述政府保证中，前5种政府担保不会形成政府未来的现金支付义务，即难以用货币表现，也就无法通过政府财务报告反映信息；本文主要讨论表1中7种能够用货币表现的政府担保。根据相关风险因素发生时，政府可能发生的支付金额能否合理估计，再将其分为两类，以便于以下对这些政府保证的会计处理进行讨论。 （二）PPP项目政府保证的会计确认? 1.财务担保类政府保证的会计确认? 根据IPSAS?ED43应用指南中第57条的规定，如果政府保证符合了IPSAS29金融工具确认与计量中规定的财务担保合同的定义，应该根据IPSAS29的相关规定，将政府保证确认为金融负债。根据IPSAS29第10款中给出的定义，财务担保合同是指保证人（政府保证中的政府部门）和债权人（银行等金融机构）约定，当债务人（PPP项目的私人投资者）不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的合同。? 以上所列举的政府保证形式中，银行贷款担保和外币贷款中的汇率风险担保，都属于财务担保合同。就PPP项目中的银行贷款担保而言，政府部门要不要替私人投资者清偿贷款，主要取决于私人投资者在项目运营期间取得的收入是否能够达到项目预期的收益。如果是因为项目运营的实际收入不理想而影响到贷款清偿，私人投资者可申请行权，政府必须兑现承诺，承担清偿贷款的义务。这种政府保证其实是以项目运营收入为标的变量的一种看跌期权。同理，外币贷款中的汇率风险担保，是属于以汇率为标的变量的一种看跌期权。只是政府保证具有的看跌期权性质，与一般看跌期权唯一的不同是政府保证往往是私人投资者免费获得的。? 根据IPSAS29第10款中的规定，如果是属于财务担保合同的衍生工具，不能确认为以公允价值计量且其变动计入盈余与赤字的金融负债。因此，银行贷款担保和外币贷款中的汇率风险担保，应当从保证协议中规定的政府部门开始承担保证责任之日起确认为其他金融负债。? 2.业绩担保类政府保证的会计确认? 对于运营收入担保、固定投资回报担保、政府提前接管保证这三种保证形式，都是指当项目未来的运营收入达不到预期的标准，使私人投资者无法获得必要的报酬时，政府按照保证协议，给予私人投资者一定额度的补偿。只是三种保证下，政府具体支付义务的确定方式不同。? 根据IPSAS?ED43应用指南中第58条的规定，如果政府保证不符合财务担保合同的定义，应该根据IPSAS19准备、或有负债和或有资产的相关规定，按照准备（provision）或或有负债的判断条件进行会计处理。? 如果业绩担保类政府保证能同时满足下列条件时，应当在报表中确认为政府的一项负债准备：该义务是政府因过去的事项而承担的现时义务，履行该义务很可能导致政府经济利益或潜在服务的流出；该义务的金额能够可靠地计量。如果业绩担保类政府保证不能同时满足上述三个条件，则作为或有负债。或有负债不属于需要在政府财务报表中列报的负债项目，只需要政府在报表附注中对或有负债的种类及形成原因进行相关说明。? 具体判断时，保证可能导致的政府支出的最佳估计数的确定是难点。由于最佳估计数难以确定，结果容易造成很多的业绩担保类政府保证不能在报表中确认，而这种政府隐性负债的显性化在特许经营项目中又极为常见，这就使得应计制政府会计改革的目的之一及时揭示出政府在提供保证时承担的隐性债务风险以优化政府决策无法实现；也无法阻止政府通过公共项目PPP模式进行表外融资的动机。? 3.其他能用货币表现的政府保证? 还有两项能用货币表现的政府保证：不可抗力担保和政策变更担保。根据IPSAS19的相关规定，它们都不符合或有事项的定义。? 对于此两种政府保证可能引起的政府支付义务，IPSAS?ED43中没有相关的规定。本文认为，这两项政府保证由于风险因素导致的各种可能情况的概率难以估计，且政府可能发生的支付额也难以合理估计，因而无法进行会计计量。但是可以在政府的财务报表附注中采取与或有负债类似的方法对这两种政府保证进行单独的信息披露。 四、由PPP项目政府保证会计确认问题引发的思考 （一）业绩担保类政府保证应确认为金融负债? 运营收入担保中，常见的形式有：如果项目的运营收入达不到项目预期的运营收入（或达不到预期运营收入的一定比例），政府需要履行支付义务，向私人投资者支付实际运营收入与保证标准之间的差额部分。反之，政府不履行支付义务。? 固定投资回报担保，指政府承诺当私人投资者从项目运营中取得的净收益率达不到某一投资收益率指标时，政府会根据投资额与收益率的差额补偿私人投资者。反之，政府不履行支付义务。? 政府提前接管保证，当环境因素发生变化，导致项目预期的收入长期低于某一水平时，赋予私人投资者可以将项目的所有权或运营权提前移交给政府部门的权利，并获得一笔转让的补偿款。? 由以上三种保证的内容可见，这三种政府保证属于看跌期权，其价值变动所依据的标的变量均为项目未来的运营收入，其目的都是在标的变量下降时，对期权持有者（即私人投资者）起到保护作用。需要说明的是，政府提前接管保证和固定投资回报担保具有标准期权的特点，而运营收入担保则属于障碍期权。因为标准期权的价值函数只依赖于期权到期日基础资产的价格，而与它的价格变化过程无关。障碍期权的价值函数与期权到期日基础资产的价格，和整个期权有效期内基础资产价格的变化过程都有关，它取决于期权有效期内基础资产的价格是否达到了某一预先设定的障碍值，所以是一种路径依赖期权（path-dependent options)? 11。? 由于三种政府保证属于看跌期权这种衍生金融工具，根据IPSAS29第10款的规定，属于衍生金融工具的，应该被确认为以公允价值计量且其变动计入盈余与赤字的金融负债。? 因此，本文建议对这三种政府保证应当从保证协议中规定的政府部门开始承担保证责任之日起确认为金融负债，在报表中予以列示。? （二）利用期权定价技术解决政府保证的会计计量难题? 要想在报表中对这三种政府保证作为金融资产予以反映，最主要的是解决业绩担保类政府保证的定价问题。下面以固定投资回报担保为例，利用期权定价模型来说明其在会计计量中的应用。? 假设某PPP项目，投资总额为?I，政府对该项目提供担保水平为（01）的最低收益率担保，私人投资者能够获得的最低运营收入为R=（1+）I。特许经营期内项目每年实际获得的运营收益为V，V?T? 为 V在特许经营期结束时的价值，R?T?为 R在特许经营期结束时刻的价值，V?T=?T?1V?Te?WACC(T-t)?dt，其中Vt为每年实际获得的运营收益，R?T?为在特许经营期结束时的价值，R?T=?Re ?(WACCT)?，WACC为项目加权平均资本成本。政府担保的价值用G表示，当 V?T?R?T?时，G = 0；当V?T? R?T?时，G =R?T? - V?T?。即该政府担保是价值为 G =?max?0，R?T-V?T的欧式看跌期权。? ?PPP?项目运营收益V的运动特点假设遵循几何布朗运动，其收益率和波动率等可以根据项目公司股票的收益和变动情况进行估计，则V满足的随机过程可表示为：dV=Vdt+Vdz，其中和为常数，分别表示运营收益预期的增长率和波动率，不考虑特许期内项目资产现金流出等“价值漏损”，由?B?S?期权定价模型可得出政府担保G满足的偏微分方程：12?2V?2?氮?2G?V?2+rV?G?V+?G?VrG=0。在给出边界条件的基础上，偏微分方程具有通常的封闭形式解：G=R?Te?n?Nd?2V?TNd?1。? ? 在上述定价过程中，政府保证的价值主要受波动率、担保程度R?T?和投资者对项目预期回报率r的影响。除了R?T?是政府在提供保证时确定的外，其他两个变量均需要进行估计，估计值的不同会对政府保证的价值产生影响。因此，应在政府财务报表的附注中，对波动率和预期回报率r两个变量进行敏感性分析的结果进行披露，以达到充分披露风险信息的目的。? (三）设立PPP项目政府保证基金解决政府保证单独确认的不合理性? 针对某一个PPP公共项目，政府一般会提供多项政府保证，为该PPP公共项目提供的各种政府保证之间往往存在着较强的正相关关系。但是同一时间段内实施的每个PPP公共项目之间，其政府保证的价值变动方向可能会不同，从而起到风险抵消的作用。但是用会计的方法对政府保证进行估价并以负债进行列报时，是针对每一项政府保证单独进行估价的，因此会造成报表列报的负债金额偏高，披露的信息过于谨慎。因此，可以通过设立PPP项目政府保证基金的方式来解决。政府部门在提供每一项政府保证时根据对该项政府保证的估价金额，向基金投入一笔资金；当政府根据协议承担保证责任时按照实际金额向基金申请提取资金。由于多项政府保证组合后的风险抵消作用，基金会出现资金的剩余，而这种剩余是对单独确认的政府保证负债总和的一个冲减，以解决负债成本高估的问题。 五、结 论? 国际公共部门会计准则代表着应计制政府会计改革的最新进展，以此为依据，根据IPSAS-ED43的相关规定，政府部门应当将PPP公共项目中的财务担保类政府保证确认为金融负债，将业绩担保类政府保证确认为准备或或有负债，不可抗力担保和政策担保应在报表附注中披露。但是由于业绩担保类政府保证具有看跌期权的特征，根据IPSAS29对衍生工具的规定，建议将业绩担保类政府保证确认为以公允价值计量且其变动计入盈余与赤字的金融负债。并考虑使用期权估价技术，以解决会计计量问题。根据投资组合的风险分散功能，多种政府保证单独估价进行列报会导致成本高估问题，可以通过设立政府保证基金来解决。? ? ?停邯? ?A这里的“支付额”是指当风险因素出现不利情况时，政府履行担保应支付的金额。应与后面提到的预计负债的“最佳估计数”相?别。? 参考文献：? 1 ?AGovernment of new south wales, australia,auditor?generals offstructure: the roads and traffic industryM. Sydney: Auditor?Generals office,1994:120-125.? 2?AInternational public sector accounting standards bontorS. 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