浦东新区国资国企改革发展“十二五”规划.doc

浦东新区国资国企改革发展“十二五”规划第一部分 “十一五”期间改革发展回顾一、国资国企勇挑主力军重担，开发建设成果显著“十一五”期间，国资国企立足浦东开发大局，围绕上海“四个中心”建设，在推进区域开发、功能提升和产业集聚方面做出积极贡献。园区开发建设方面，五年来，国有开发公司继续发挥主力军作用，在持续高强度推进园区基础开发的同时，加大环境营造、配套服务力度，着力构建产业服务体系和人才服务体系，一大批地区总部、研发中心以及产业带动效应显著的龙头企业集聚浦东，为积极应对全球金融危机、保持区域经济持续快速发展作出重要贡献，也为迪斯尼、国产大飞机、中科院浦东科技园等下一个五年产出的重大项目落户浦东打下坚实基础。以2010年为例，新浦东六大重点开发小区（金桥、外高桥、张江、康桥、南汇工业园区、国际医学园区）实现工业总产值4,262亿元，占全区工业总产值的50%；四大国家级开发区（陆家嘴、金桥、张江、外高桥）吸引内资208亿元，实到外资27.5亿美元，占全区实到外资总额71%；开发区地方税收达251亿元，占全区地方财政收入的59%。重大工程投融资方面，浦发集团、南发集团、土控公司等投融资平台加大投融资创新力度，累计承担“两环一道”世博配套工程等重大基础设施、各类保障性住房等投融资任务超过630项，涉及项目总投资近1,200亿元，累计融资额超过1,000亿元，为深化形态开发、完善区域功能做出积极贡献。二、国有资产总量稳步增长，运营质量不断提升“十一五”期间，区属国有企业在承担园区开发、投融资、企业稳定等功能性任务的同时，不断挖掘潜力，加强经营管理，培育核心竞争力，国企运营效能得到不断提升。总量上，2010年末浦东新区企业国有资产总量达到962亿元，比2005年末增长141.7%，年均增长率19.3%，高于全市同期15.6的年均增幅，约占本市区县级国资总量的36.9。结构上，区属国有企业在巩固提升与区域开发建设相关的传统产业领域的基础上，逐步向区域主导产业拓展，在金融服务、物流贸易、股权投资、高新技术等功能性、服务性产业领域培育新的增长点，增强产业服务功能和可持续发展能力，为企业长远发展积累后劲。质量上，2010年区属国有企业实现净利润32.19亿元，是2005年的5.6倍；平均净资产收益率3.32%，比2005年提升2个百分点（剔除不可比因素，2010年平均净资产收益率达到6.08%，比2005年提高4个百分点）。与此同时，以企业为主体的融资创新活动更为活跃，在资产证券化、中期票据、企业债、短期融资券、信托和融资租赁、引入保险资金等融资渠道均取得重大突破，累计实现非银行融资超过300亿元，企业债务结构趋于合理，融资成本大幅降低，平均资产负债率保持在62%左右，略高于“十五”期末水平，总体处于风险可控状态。三、国资国企改革向纵深推进，进退流转力度加大“十一五”期间，原浦东新区和南汇区进一步推进国企改革，以产业整合、改制退出为主要抓手，收缩产业跨度、缩短投资链，提高国资集中度和综合运营效能。企业改制重组方面，共有626户国有企业实施改制重组，推动企业集团内部房地产、商业、物流贸易等产业板块的整合，大幅减少亏损企业和投资项目，主业集中度进一步提升。北片实施企业改制三年滚动计划，完成企业改制400户；南片企业以先退后进方式，在完成原8家经营类直属公司改制的基础上，通过整合脱钩企业、注入优质资产、股权收购，组建了水务、发展、能源三大集团；围绕公交优先战略，组建浦东公交公司；战略性进入金融领域，组建陆家嘴金融发展公司并完成对爱建证券的控股性收购，使国有资本向战略性、基础性和先导性领域集中、经营性国有资产集聚在公益性产业、现代服务业和城市基础设施领域、分布在大型企业（集团）中的规划目标跨出了实质性的一步。资产证券化方面，以推动核心业务、核心资产上市和资本市场多渠道融资为抓手，先后实施外高桥集团核心资产整体上市、浦东建设公开增发、张江高科配股等资本运作，推动上工申贝与同业上市公司产业重组，使得经营性国有资本证券化率达到28，上市公司通过增发、配股、发行公司债等累计向资本市场募资139亿元。四、出资人监管体系逐步建立，基本实现监管全覆盖“十一五”期间，浦东新区国资监管工作以组建国资委和贯彻落实公司法、企业国有资产法为契机，紧紧抓住国资运营过程中的重点领域和关键环节，推进制度建设，完善监管方式，取得了积极的成效。监管体制上，已初步理顺了国资委、政府相关部门和国有企业之间的关系，管资产与管人、管事相结合的国资监管体制初步构建，国资监管逐步从基础管理向战略引导、资本运作、规范治理等出资人职能拓展。采取改制、划转、委托管理的方式，累计对296户行政事业单位所属企业实施脱钩；对脱钩后的少数委托监管企业，实现“四统一、三分离”的监管模式，基本实现经营性国资监管的全覆盖。监管方式上，一方面强化出资人管理职能，以目标引导为主要切入点，强化战略管理、考核管理、预算管理和投资管理，从企业战略定位、经营者目标导向、资源配置方向着手，引导企业围绕政府赋予的功能定位，以区域开发建设、功能配套、产业培育、公共投融资、社会责任为经营（考核）目标，不断提升国资国企运营效能和贡献度。另一方面，推进符合浦东国企特点的企业法人治理结构建设，探索国有独资企业董事会建设，开展浦发集团董事会试点，在董事会授权、董事会运作、董事会评价以及外派董事等方面积累了一定经验；加强国有企业监事会组织和制度建设，累计外派监事会主席、专职监事49名，强化企业经营管理全过程监督。监管深度上，一是在加强对直属公司监管的基础上，按照纵向延伸国资监管的基本思路，将上市公司和其他一些资产体量大、处于重点领域的二层面公司作为国资监管的重点，提高监管有效性。二是加强国资监管信息化建设，国资信息平台监管面已覆盖90%以上企业资产，提高监管工作覆盖面和渗透性。三是拓展监管内容，除产权监管、财务监督外，重点开展“三重一大”决策机制、工程项目、内部控制制度等专项检查，完善配套制度，强化制度执行，防范企业经营风险。五、国企党建工作突出重点，核心、引领、保障作用明显以学习贯彻党的十七大精神为主线，发挥企业党组织的政治核心作用为重点，加强和改进基层组织和党员队伍建设为基础，开展企业文化建设为总抓手，强化管理为突破口，取得了显著的成果。充分发挥国企党组织的政治核心作用，着力在政治核心作用发挥的内容、途径和方式等方面进行探索实践。建立党组织依法参与、全过程参与、整体参与的规则和程序，明确党组织参与重大决策的范围，突出党组织参与重大决策的政治功能。有效建设和落实党员先进性长效机制，以开展“党员示范岗”创建活动作为党员队伍建设的抓手，充分发挥党员在企业改革发展中的先锋模范作用，创建活动已扩大到15,000多名党员。着力开展企业文化建设活动，印发浦东新区国有企业企业文化建设规划（20062010年），五年来相继组织庆祝建党85周年广场歌会、走进张江万名党员看张江活动、纪念改革开放30周年文艺演出、企业文化建设成果颁奖典礼等群众性、社会性的大型文化活动，逐步建设起一个体现时代特征、融入浦东精神、具有国有经济特点的企业文化体系。“十一五”期间，浦东新区在深化国资国企改革、加强国资监管过程中始终做到“三个坚持”：一是坚持改革与发展相结合，通过国有集团二层面及以下企业改革，逐步实现国资从一般竞争性领域、传统产业领域退出，优化资源配置，更好地服务于浦东开发建设；二是坚持推进改革和规范、稳定相结合，在推进国有企业改革过程中，严格规范改制程序，严把五道关，避免国有资产的流失。同时，把维护社会稳定，维护职工群众的合法权益放到突出位置；三是坚持监管和服务相结合，在加强监管体系建设的同时，强化“出资人”为企业服务的理念，加强思想作风和工作作风建设，改进工作方式方法，帮助企业解决困难，促进企业改革发展稳定。当然，面对浦东新一轮开发建设的新形势和综合配套改革的新要求，新区国资国企还存在一些亟待解决的问题和需突破的瓶颈：（一）国资布局结构有待进一步优化。一方面，国资产业布局与区域主导产业规划之间的契合度不高，促进经济转型、产业升级的推动力尚显不足。另一方面，国资国企对区域开发、南北联动的推动力还需强化。（二）国资运营效能亟待进一步提升。一是产业发展和盈利水平有限，一定程度上制约了开发功能的发挥。二是收缩产业跨度和投资链条、压缩落后亏损企业的任务依然艰巨，但体制性改制动力弱、政策性改制成本高、市场化规则执行难、政治上维稳压力大等瓶颈越来越明显。三是国资整合、盘活的力度不够，手段有限，以区域性开发公司为主的国资运营架构，造成相当部分经营性资产长期固化，资本流动性差，阻碍国资战略重组、资源整合和产业进退的步伐。（三）企业目标导向还需进一步明晰。一是部分企业参与市场竞争、获取市场资源的意识和能力不强，成本费用管控动力不足，资产运营效率不高。二是忽视市场规律，不能将政府意志、政府资源与市场运行规律有机结合起来。三是对“走出去”战略踌躇不前，特别是对待上市公司等市场化企业，在“要功能、还是要竞争力”的问题上定位模糊。（四）体制机制改革需要进一步深化。一是围绕开发主导的体制方向，政府各部门、开发区管委会、国资委、直属公司在国资监管、运营过程中的责权利关系还需进一步理顺，适应开发主导的兼顾效率、活力与管控力的出资人管理体制还需要探索。二是集团公司与上市公司各自功能定位和相互作用关系还需进一步理顺。三是现代企业制度还不健全，部分企业的决策机制不完善，有效控制经营风险、道德风险的企业法人治理结构不够完善。四是国企干部管理体制与现代企业制度不相适应，激励与约束不能真正对等起来，不利于企业通过优胜劣汰、吸引优秀经营管理人才提升市场竞争力。五是一部分国有产权管理制度还不能适应资本市场、新兴产业蓬勃发展的需要，特别是国资创投领域，需要在产权评估、交易、资产核销环节大胆创新和突破，探索符合国际惯例、市场规律、行业特点的资产监管机制和交易规则。 第二部分 “十二五”期间面临的形势“十二五”时期，是浦东新区深化综合配套改革、努力发挥示范带动和核心功能“两个作用”、加快发展转型、实现浦东开发开放第二次历史性跨越的关键时期，新浦东“二次创业、二次跨越”必然对国资国企加快调整、完善体制机制、推进功能开发提出更高要求，因此也是国资国企改革发展的重要历史机遇期。一、发展机遇（一）“四个中心”及重大项目建设创造了良好的发展机遇“十二五”期间，上海“四个中心”建设将进入快速推进期，“大浦东”作为“四个中心”建设的核心功能区，加之后世博区域开发、迪斯尼、大飞机等重大项目，将推动新一轮大规模的城市基础设施建设，金融、贸易、航运物流、会展旅游、高新技术等相关产业必将迎来新的发展空间。国资国企在推进区域开发、产业升级的同时，为自身布局结构优化和产业升级创造了有利条件，也为国资国企的改革发展提供重要契机。（二）综合配套改革和“7+1”管理体制营造了创新的制度环境新区综合配套改革试点是纵深推进浦东改革开放、实现“四个率先”的重要战略举措。“7+1”生产力布局的推进，通过开发主导和管理重心下沉，客观上为进一步理顺开发区、开发公司的关系创造了有利条件。在扁平化的管理机制下，将营造高效的管理服务环境，新区国资将抓住综合配套改革试点的机遇，通过制度创新，积极探索国资在新区新一轮改革开放和经济社会发展中新的发展模式和作为方式。（三）南汇并入浦东新区为国资国企改革发展提供了更广阔的空间南汇并入浦东新区，是中央推进上海“四个中心”建设的重大战略举措，对于要素资源的整合、产业发展空间的拓展、资源环境承载力制约的突破均有着重要意义。为各开发园区发展联动创造了有利条件，为区属国企功能延伸、提升能级奠定发展基础，也为国资布局调整和国企改革发展提供更为广阔的空间。（四）国资国企现有条件为改革发展奠定了坚实基础新区国资国企在推进浦东开发开放的过程中，通过发展壮大了自身实力，积累了经验和人才，“陆家嘴”、“金桥”、“张江”、“外高桥”、“康桥”等全国知名、具有国际影响力的开发区品牌，园区房地产、物流贸易、建筑施工、会展等具有一定竞争力的产业基础，上市公司、证券公司、信托公司、财务公司、创投公司等资本运作和融资创新的载体，都将为国资调整布局结构、推动整合重组、培育可持续发展能力奠定坚实基础。二、面临挑战（一）政策优势逐步弱化，开发模式面临转型随着国家西部开发、中部崛起和振兴东北老工业基地战略的实施，深圳特区、天津滨海新区、重庆两江新区等其它国家综合配套改革试点地区的竞争，浦东原有的政策优势正在逐步弱化。与此同时，浦东以外向型为主要特征的发展模式，受到商务成本提升、后金融危机时代各国紧缩政策等因素影响，将转向依靠内需、功能完善、自主创新为主动力的发展模式，这些都对国资国企在服务园区开发、功能配套、产业升级过程中的定位和方式提出了新的要求。“十二五”期间，受土地政策调整的延后影响，原有成片注入的土地资源基本开发完成，一级土地收益由财政统收统支，开发公司以土地价值调动社会资本推进区域开发的开发模式将发生根本性转变。外部融资方面，因国家宏观调控政策以及金融监管部门针对政府各类融资平台的清理整顿，以间接融资为主、短贷长投的投融资模式亦难以为继，国资国企只有不断提高自身产业竞争力和资产运营效益，创新资本运作和经营运作方式，进一步提升对外部资源的获取能力，才能应对开发模式、经营方式转变带来的挑战。（二）二次创业全面启动，开发任务不断加压第一，“7+1”生产力布局由浦东国资国企负责开发的面积超过270平方公里，占新浦东区域面积22以上。“十二五”期间，国有开发公司一方面需要高强度、大规模推进未开发土地的“垦荒”，同时也肩负着相对成熟区域的深度开发、二次开发重任。第二，“十二五”期间仍然是浦东大规模、快速化城市建设推进的时期，土地开发和旧区改造、综合交通体系建设、包括各类人才公寓在内的保障性住房建设、教科文卫等社会事业的发展，固定资产投资需求将超过浦东开发以来的任何一个时期，在财政面临偿债与新投入资金筹措的双重压力下，国资背景的投融资平台预计承担700亿元以上的新增融资任务。第三，围绕“四个中心”建设和高新技术产业化，国资在支撑基础性开发、功能配套的同时，必须要先导性、选择性地进入金融、航运、贸易、高科技创业风险投资等产业领域，以撬动整体产业的发展、升级。（三）国资改革不断深化，先行先试任务紧迫党的十六大召开至今，中央企业的改革发展进入加速期。2003年以来，在国务院国资委大力推动下，央企现代企业制度建设不断完善，产业结构调整、企业重组力度不断加大，一批具有国际竞争力的企业凸显出来。对于市级国资国企来说，“十二五”是结构调整纵深发展期、发展模式转型加速期、体制机制改革攻坚期和国资监管规范完善期，市属企业将以市场化、证券化、国际化、信息化为改革发展方向，不断提升市场竞争力，为上海经济发展和转型做出新的贡献。在央企和市属企业加快改革步伐的大背景下，浦东作为“改革创新、先行先试”的试验区，需要进一步解放思想，在体制改革、机制创新和推动国企发展上大胆探索，率先走出一条有效完善国资监管体系、全面提升国企竞争力和贡献力的改革创新之路。段第三部分 “十二五”期间改革发展总体思路及主要目标一、总体思路在区委、区政府领导下，深入贯彻落实科学发展观，围绕上海“四个中心”建设和“推进二次创业、实现二次跨越”的新浦东发展目标，立足于“四个主力军”的历史使命和基本定位（即国际金融中心和国际航运中心核心功能区建设的主力军，园区创新体系建设的主力军，重大基础设施投资建设和城市功能提升的主力军，区域性公用事业投资运营和民生保障的主力军），坚持创新驱动、转型发展，着力推进国资布局优化，着力深化体制机制改革，着力完善国资监管方式，着力提升开发建设能级，做优做强园区开发、产业服务、公共建设、城市运行四大核心功能，发挥浦东二次创业主力军作用，为浦东开发开放第二次历史性跨越做出贡献。围绕浦东“二次创业”目标任务和区委、区政府赋予国资国企的功能定位，“十二五”期间新区国资国企改革发展的主线是：改革创新、重组联合。改革创新的目标是激发国资国企活力、构建适应浦东新一轮发展要求的国资运营模式，通过深化体制机制改革，创新国资监管方式，进一步理顺直属公司与政府部门、开发区管委会、国资委的关系，理顺集团公司与上市公司的关系；区分功能板块和业务结构，分类完善公司治理、组织结构、监管方式和考核激励机制，进一步明确企业目标导向，为企业发展营造更有利环境；更加注重通过创新增强企业核心竞争力，提升科学管理水平，通过管理创新、制度创新不断提高效率、降低成本、增强服务功能。重组联合的目标是调整优化国资布局、增强服务发展的能级，重点从资产重组和产业重组两方面着手，主动适应形势和要求，在继续推进集团主业集中、优化业务结构的同时，围绕核心功能定位，加大直属公司层面资产重组的力度，加大经营性国资跨集团、开放性重组的力度，形成一批资源集约、资产集中、功能集成的功能主体和产业发展主体，以可持续发展能力和资源运营能力的提升，带动服务区域经济社会发展能级的提升。围绕上述总体思路和发展主线，“十二五”期间的国资国企改革发展要坚持以下四个原则：一是坚持国资布局调整同区域产业升级相呼应，有进有退，盘活资源，提高国资运营整体效益，进一步发挥国资国企服务于新区产业升级的引领带动作用；二是坚持国企改革步伐同区域开发阶段相适应，根据不同区域所处不同开发阶段，采取不同的改革路径，注重提升集成服务功能，促进区域功能提升和产业升级；三是坚持国资监管体制同“7+1”开发区管理体制相衔接，增强开发区管委会对园区开发的主导性和统筹力，发挥开发区管委会统筹与国资委出资人管理有机结合、协同推进区域开发的体制效应；四是坚持国资监管模式同企业功能定位相协调，分类设置国资监管模式、企业治理结构和考核激励机制，进一步明确企业权责关系和目标导向。二、主要目标“十二五”期间，新区国资国企改革发展的总体目标是：国资国企对区域经济社会发展的贡献度进一步提高；国资国企推动开发建设的综合能级和资产运营效能进一步提升；国资监管体制和企业法人治理进一步完善。力争至“十二五”期末实现“1-7-16-3”目标：（一）区域贡献目标1、围绕“7+1”生产力布局，筹措资金1,000亿元以上用于推进开发区开发建设，为产业集聚、资本集聚、人才集聚提供空间和配套服务；2、围绕城市公共建设，承担政府性项目融资700亿元以上，加快推进土地开发、重大基础设施、各类保障性住房和城市环境建设；3、围绕率先转变发展方式，经营性国资在金融服务、高科技和文化创意产业股权投资、会展旅游、航运贸易等领域的布局由18.5提升到25。（二）国资运营目标4、整合培育综合开发能级和资本运营能力较强的集团公司，新区国资直接监管的国有直属公司数量由23户调整为16户左右。5、集团企业投资层级压缩到三层面以内（除特殊目的公司、股权投资项目、存在历史遗留问题老企业外），推进300户以上国有企业、国有股权改制重组（含参股）。6、整合培育1家在行业细分领域全国领先的上市公司；新培育23家上市公司。7、稳固、提升国有资产运营效能，平均可经营性净资产收益率保持在6左右，增强企业可持续发展能力，有力支撑各项开发建设任务；企业国有资产总量达到1,400亿元。 （三）国资监管目标8、强化分类监管机制，形成全面覆盖、监管有效、有利于激发企业活力的出资人监管体系。9、结合企业功能定位，形成决策规范、制衡有序、执行有力、激励到位、风险可控的适应浦东发展的现代企业制度。第四部分 “十二五”期间改革发展主要举措围绕“十二五”期间国资国企改革发展的基本定位和主要目标，需要明确以下主要举措。一、围绕“二次创业”优化国资布局，推动国资战略性重组联合围绕“7+1”生产力布局和区域开发建设需求，结合并区后国资功能板块的梳理，通过战略性重组联合，推动国资在战略空间、功能板块和企业内部组织结构等维度上的布局结构调整，形成若干功能布局合理、综合能级较强的国资运营板块。（一）梳理三大国资运营板块功能定位和发展路径按照直属公司承载的核心功能，将国资划分为开发类、功能类、产业类三大运营板块，分类指导，明确各自功能定位和改革发展路径。开发类板块承担“7+1”生产力布局对应园区的基础开发、环境配套和产业服务等功能，是区域经济发展和产业能级提升的主要推动者。开发类直属公司改革发展的目标是“做优”，主要体现在：环境做优，在推动基础开发的同时，更加注重完善园区产业服务环境和人才服务环境；功能做优，主动介入园区主导产业的关键环节，在产业投融资和金融、航运、贸易领域的创新方面发挥引领作用；能力做优，通过重组联合、主业发展不断提升可持续开发的能力。功能类板块承担公共建设和城市运行等功能，负责重大基础设施投资建设、战略性土地储备，以及公交、水务等公用事业服务。功能类直属公司改革发展的目标是“做强”，主要体现在资本实力做强和资源配置能力做强，发挥市场化运作优势，综合运用政府、市场两种资源，以资本为杠杆发挥投融资功能，大力推动融资创新，为公共建设提供长期、可持续的资金支持。同时，不断提高公交服务、给排水服务质量，保障城市运行。产业类板块承担国资保值增值和支撑国资国企可持续发展的功能，广义的产业类公司包括其他板块直属公司下属的、处于竞争性领域、以上市公司为代表的市场化经营主体。产业类直属公司改革发展的目标是“做精”，主要体现在主业做精，培育核心竞争力，提高证券化水平和资本运作水平，增强对外部市场资源的获取能力，为开发类、功能类板块提供持续的资本回报和资产、资金支持。 截止2010年末功能板块主要分为三类：开发类、功能类、产业类。开发类：陆家嘴集团、金桥集团、张江集团、外高桥集团、康桥集团、南工园区、现代产业、港城开发、滨海实业、医学园区、农业园区、海洋高新、新城投资。功能类：浦发集团、土控公司、浦东公交、南汇发展、南汇水务、南汇轨交、南汇地产、南汇城投。产业类：上工申贝、数字产业。2010年末企业国资总量分布情况如下：单位：亿元功能板块分类直属企业户数企业国资总量比例经营性国资总量（剔除非经营性资产）比例开发类1337438.8%26448.1%功能类852854.9%22541.0%产业类220.2%20.4%其他（含委托监管）586.1%5810.5%合计23962100%549100%（二）分类推动国资运营板块战略性重组联合通过战略性重组推动国资布局结构调整，形成综合能级较强的国资运营主体和功能主体。开发类板块重点推动开发区联动发展。结合园区开发阶段和资本需求情况，推动资本实力、品牌效应较强的开发集团公司对国资实力较弱区域的资本输出和要素转移。以“7+1”生产力布局中各个功能组团为主轴，采取注资、改造、吸收合并、合作开发等多种方式，对园区开发主体、国有资本等要素资源进行战略性整合。以开发主体资产、营运的整合，带动开发建设、开发资源的统筹，带动功能配置、产业培育的联动，实现产业功能在区域内的合理配置和相互支撑，实现高起点的产业集群发展。功能类板块围绕“4+X平台”打造综合实力较强的投融资载体。公共建设领域，围绕政府投融资体制改革，采取吸收合并、资产划转、委托管理等方式，打造两家兼具投资（项目法人）、融资、施工、产业综合经营于一体的投融资载体，满足政府性项目投融资需求。土地运作领域，整合同类型企业，组建一家较大规模的投融资和运营平台，围绕城市规划，依托现有土地资源实施旧区改造、新市镇开发、保障性住房建设的市场化运作，为政府项目筹资和城市功能高端化做出贡献。公用事业领域，加快理顺企业产权关系，依托区政府和行业主管部门，以服务民生为主旨，全面覆盖服务范围，提高服务质量，全力做好“十二五”期间新区城市化进程的民生保障工程。产业类板块重点推动开放性、市场化重组，提高证券化水平。以上市公司和集团系统内未上市、以市场化业务为主的经营主体为重点，实施跨区域、跨集团、跨所有制的产业整合，通过开放性、市场化重组引进社会资本和市场化经营机制，推动资源要素向优势企业、优势品牌集聚。继续推动市场化业务、经营性资产注入上市公司，以证券化水平的提高带动资本运作空间的拓展和资源获取能力的提升。（三）推进精干主业和收缩层级，优化集团经营结构和组织结构结合企业核心功能和产业基础，在核定主业的基础上，针对非主业领域内的弱势传统产业和一般竞争性产业、亏损和资不抵债企业，区分不同情况，分类实施改制退出或重组整合，盘活存量，用于核心主业的发展壮大。产业经营领域，对弱势传统产业，采取人资相抵、并购重组等方式实现产业退出；对主业领域内经营不善、长期亏损的企业，采取改制重组等方式交由优势企业吸收合并，改善经营管理。股权投资领域，对非主业、投资收益不理想的小股权，探索创新国资退出方式，提高改制效率，实现整体盘活。针对部分集团公司投资层级过长、管控力度层级递减的问题，按照“投资控股产业经营项目公司”的三层投资管控目标模式，实施集团公司内部资产运营、管控架构的调整，提高资源集中度。其中，集团本部强化战略管控和资本运营；二层面及以下企业按照产业板块进行纵向收缩，使得二层面企业成为产业经营和功能支撑的主体；根据项目实施需要保留部分三层面企业；除特殊目的公司以外，三层面以下企业原则上全部退出。将精干主业和收缩层级的目标作为企业领导人员业绩考核核心指标。二、聚焦核心功能提升发展能级，转变服务开发建设的作用方式聚焦“园区开发、产业服务、公共建设、城市运行”四大核心功能，围绕率先转变经济发展方式的要求，加快转变国资国企服务于区域发展的作用方式，在继续推进开发园区基础开发、公共项目融资建设的同时，引导企业更加注重功能配套、集成服务和产业引领，更加注重自身资产运营、业务结构对核心功能的支撑，不断提升服务能级。（一）园区开发类企业由基础开发、产业集聚向功能打造、集成服务拓展在开发区管委会统筹协调下，园区开发类企业在继续推进开发园区基础开发、产业集聚的同时，注重产业服务体系中的软件建设，提升开发服务能级，为区域主导产业发展打造快速通道，体现全新的园区综合开发建设的价值形态。加大产业功能打造力度，鼓励和支持企业整合政府、企业、社会资源，利用空间、环境、政策优势，引进和培育对区域主导产业带动力、集聚力强的重大功能性项目和产业链中的核心企业，提高各类公共服务平台建设水平和服务质量，努力营造产业集聚效应，形成独特的区域竞争优势。提升投融资服务能级，加大国有创投企业资本投入力度，充分利用服务园区产业化的优势，通过国资引导投资和直投等方式，优化投资阶段组合，引导社会创投资本、股权投资基金，增加对区域主导产业的投入。鼓励国有创投企业增加对战略性新兴产业领域内初创型中小企业的直接投入，促进高新技术产业化和主导产业爆发式发展。不断做大小额贷款公司，积极参与组建社区银行等针对中小型企业的金融机构，探索通过政策性担保平台等方式，鼓励金融机构降低门槛，提高对园区企业的融资服务能力。更加注重产城融合发展，探索通过房地产信托投资基金（REITs）等融资渠道，加快各类人才公寓建设和园区各类配套服务建设，通过财政扶持政策，鼓励开发公司降低供给价格，积聚人气、商气，优化园区生活配套环境。（二）政府投融资平台由功能单一、融资为主向综合经营、产融结合转变针对“十二五”期间政府财力投资需求和监管部门对政府融资平台的政策导向，从资源注入、业务整合、市场经营等多渠道着手，提升以政府性项目投融资为主要功能的企业集团的综合能级。做大资本规模，重点增加可经营性资产，在重组整合各类投融资平台的同时，通过项目资本金注入、经营性资产注入，不断增加净资产规模，注入的经营性资产包括产业经营和资产质量较好的企业、规范转性且有稳定收益和现金流的行政事业单位出租房产等。强化综合经营，巩固提高现有建筑施工和房地产开发的产业基础和品牌优势，进一步提高市场竞争力和盈利能力。强化产融结合，积极在环保产业、金融服务、新市镇开发、公用事业经营等领域拓展业务，避免产业经营单一化造成的业务规模和收益周期性波动，为投融资服务提供稳定可靠的产业支撑。持续融资创新，以融资创新促进政府投融资体制改革，继续探索多渠道融资，提高金融创新能力，推进包括REITs、产业投资基金等新型融资模式与国资的结合，加快包括资产证券化在内的直接融资步伐，降低融资成本，合理配置偿债周期，保障投融资功能的有效发挥。（三）更加注重市场化业务的培育和发展产业选择，一方面加快退出市场竞争充分、产出效益较差的传统制造业和中低端服务业；另一方面挖掘现有产业优势，在商业地产、园区地产、物流贸易、建筑施工、环保等市场细分领域充分发挥品牌效应和资本、技术、人才优势，不断提升主业发展能力。跨区域发展，以上市公司为重点，支持和鼓励有条件的企业立足浦东，抓住其他地区发展机遇，积极实施“走出去”战略，拓展发展空间，获取各类支撑企业长期发展的战略资源，获得更大的利润空间，实现更大的国有资产保值增值。资本运作，对承载市场化业务的经营性资产加快实施资产资本化和资本证券化，加速经营性国资流动，通过资本运作盘活存量资源、筹措产业发展所需资金。对符合条件的企业，通过引进央企、市级企业等战略投资者，利用战略投资者的资金、技术和品牌等资源，提升产业发展能力。三、着力提升主业发展能力，支撑国资国企核心功能发挥立足国资国企功能定位和自身优势，推进国资布局在产业形态上的调整优化，重点提升“3+2+1”主业发展能力，从园区产业促进和企业可持续发展两个维度上支撑国资国企核心功能的有效发挥。（一）做强做大金融服务、物流贸易和会展旅游业重点推动国资向金融服务、物流贸易和会展旅游业进一步集聚，提高服务经济发展水平，推进国资国企经济发展方式转变。金融服务业要围绕国际金融中心核心功能区建设、产业服务和融资功能的发挥，形成“1+X”的发展格局：以陆家嘴金融发展公司为战略投资控股平台，在控股证券、信托等金融业态和参资股权投资基金的基础上，择机进入资产管理、基金管理等领域，积极拓展对其他金融业态的战略投资，使之成为浦东综合配套改革在金融领域先行先试的主要抓手和实践平台，条件成熟时，争取通过资本市场实现做大做强。有条件的开发类、功能类企业集团重点培育功能性金融业务，包括为园区产业服务的小额贷款公司、股权投资基金管理公司和为集团系统融资服务的财务公司，为区域经济发展、企业改革发展提供金融服务。物流贸易业作为建设国际贸易中心、航运中心核心功能区的主导产业，以外高桥集团、金桥集团和现代产业公司为载体，要利用在进出口代理和贸易、货运代理、仓储等细分领域较好的产业基础，切入关键领域，在“三港三区”一体化发展和功能突破过程中，成为功能创新的引领示范者，为各类贸易主体、各类市场和平台提供高效优质的一体化服务，不断巩固和提升物流贸易产业发展水平，做好园区产业配套服务。会展旅游业以陆家嘴集团为主要载体，要抓住后世博和迪斯尼落户契机，在完成新国际博览中心建设的同时，努力拓展后世博区域和机场周边新的会展发展空间，在推进迪斯尼核心区建设的同时努力在核心协调区、协调发展区寻找旅游配套产业商机。（二）加大高科技、文化创意产业股权投资以张江集团、港城集团、浦东科投公司以及有能力的开发类企业为主要载体。要围绕浦东自主创新能力和文化竞争力的培育，遵循高科技和文化创意产业发展规律，建立健全涵盖高科技和文化创意产业不同发展阶段的股权投资基金体系，在促进高新技术产业化和文化创意产业发展的同时，努力实现资本良性循环。（三）巩固做优特色房地产业、提升园区配套服务以开发类企业和部分功能类企业为载体。房地产业是推动区域开发过程中必然形成的产业形态，“十二五”期间，要继续为开发区产业发展提供空间承载；要继续为开发公司滚动开发、持续经营提供支撑；要围绕园区产业定位，继续推进金融、商业、厂房、研发、仓储、人才公寓等产业类房地产开发运营。同时，充分发掘已有在产业地产、住宅地产上的品牌优势，以上市公司为主要载体，加快品牌输出，走出去进行“复制”，进一步提高房地产业的行业地位和盈利贡献。此外，建筑施工、环保、社区商业等产业也要结合企业功能定位和产业基础，努力实现做大做强。四、做优做强国有控股上市公司，增强国资国企可持续发展能力以理顺管理关系、转变经营机制、推动上市发展、强化股权运作为重点，不断做优做强国有控股上市公司，进一步发挥上市公司在资本运作、产业经营两方面的优势，使上市公司成为直属公司主业发展的核心载体，成为市场化程度高、盈利能力强的优质资产，成为治理规范、制度完善的市场主体，成为新区国资国企持续推进开发建设、持续发展壮大的重要支撑。（一）进一步理顺集团公司（控股股东）与上市公司关系理顺业务关系，明确目标导向。以业务梳理、资产重组、分类考核为抓手，强化集团公司与上市公司之间的功能协同和优势互补。集团公司以基础开发、功能开发、环境配套、产业服务等政策性业务为主，着重做功能、做环境、做服务。上市公司按照资本市场要求的商业模式和盈利水平发展市场性业务，包括市场化操作的功能性项目，以融资支撑和利润贡献为主。两者目标导向和商业模式相对清晰，以此来共同实现政府要求的功能性目标。进一步规范“五分开”治理。严格按照人员、资产、财务分开和机构、业务独立的要求，规范上市公司治理，规范国有股东依法行使股东权利的行为。推进经营性资产和市场化业务重组上市，消除集团系统市场化业务的同业竞争。进一步强化董事会在上市公司治理和发展中的核心作用，完善独立董事备选和推荐机制，推进外部董事制度探索，有效发挥专门委员会作用。不断完善上市公司内控建设，规范内幕信息管理，防范内幕交易行为。（二）转变上市公司经营机制，加快市场化和走出去步伐探索建立市场化用人机制。拓宽选人视野，加大市场选聘力度，探索落实上市公司董事会对经理人员的选聘权和考核奖惩权，推进上市公司中层管理人员的市场化管理。探索建立市场化激励机制。推进上市公司对标行业标杆企业，完善企业战略目标，建立基于标杆的绩效指标体系和管理运作体系，努力赶超标杆。对治理规范、绩效突出、市场化程度高、走出去发展取得成效的上市公司，试行中长期高管激励机制，促进形成强激励和硬约束相匹配的动力机制和分配机制。推动跨区域发展、走出去发展。从考核机制和激励机制着手，鼓励有条件的上市公司在立足浦东、立足开发区的同时，加快走出去步伐，充分利用资本市场和外部资源发展壮大，培育核心竞争力和可持续发展能力，为国有股东创造更多回报。（三）继续推动市场化业务、经营性资产上市发展以落实企业发展战略和滚动规划为抓手，推动企业集团分类梳理经营性资产和市场化业务，除功能性企业、困难企业、不良资产，以及土地资源等附着特定功能的战略性资源之外，明确可上市资产的数量、分布、质量和问题，制定上市计划，或注入现有上市公司，提高上市公司资产质量和产业发展后劲，以证券化水平的提高带动资本运作空间的拓展和资源获取能力的提升。坚持产业经营与资本运作并重，重点在金融、物流贸易、环保、高科技领域培育新的上市公司，努力形成具有知名品牌和核心竞争力的产业类公司和品牌企业。（四）优化上市公司资源配置，探索上市公司市值管理探索国资委对上市公司直接持股。对条件成熟的集团公司，探索通过资本补足、股权部分留存、一定阶段红利返还等方式，提升上市公司监管能级，由国资委直接持股，加大力度实施系统内同业上市公司的重组并购或外部市场开放性重组。推动上市公司结构转型。加大区级层面统筹，通过资产置换、出售、引进战略投资者等多种方式，实现加快上市公司从传统产业领域退出，推动园区类上市公司实施差异化发展，使上市公司发展与园区主导产业紧密结合、相互支撑。探索上市公司市值管理。科学规范地通过股权融资、增减持、引进战略投资者等多种方式，充分发挥资本市场融资功能，加大产业整合和市场并购力度，优化上市公司股权结构，为国有股东创新融资方式和上市公司转型发展创造条件。五、完善企业法人治理，构建适应浦东发展的现代企业制度以分类管理、注重实质为基本原则，结合企业功能定位、发展阶段、业务结构，分类设置和完善企业法人治理结构，构建适应浦东发展的现代企业制度。（一）分类设置企业法人治理结构产业门类单一、市场化业务比重较低的开发类、功能类直属公司，集团层面设立监事会，暂不设董事会。未设立董事会的企业，重点完善企业“三重一大”决策机制。产业类直属公司，以及产业门类较多、市场化业务比重高的开发类、功能类直属公司的集团层面，二层面及以下多元投资企业，全面建立董事会制度。建立董事会的企业，逐步下放出资人权利，落实董事会职责，实现决策机构与执行机构分离，形成股东利益导向机制。完善董事会运行机制，建立可操作的管理程序和工作流程。建立健全董事会评价体系，对董事会运行的规范性和有效性进行定期评价和考核。（二）深化外派监事会监督机制按照“一对一”外派监事会的原则，充分发挥监事会体内监督、全方位监督、全过程监督的体制优势。进一步完善监事会组织架构，整合监督力量，推动企业专职纪委书记（副书记）、内审负责人进入监事会，形成监督合力。完善监事会制度建设，深化监督内涵，以财务监督和公司高管人员经营行为为核心，重点关注重大决策及其执行、审计整改的评估、企业财务的真实性、经营行为的规范性、国资监管制度执行等五个方面，对公司运行情况开展监督和评价，切实发挥出资人监管的职能。（三）探索推行外部董事制度建立董事会的直属公司和上市公司等二层面及以下重要子企业，逐步推行外部董事制度，由国资委或国有股东委派（或推荐）外部董事。制定外部董事管理办法，建立外部董事备选库，加强外部董事遴选、推荐、委派、管理工作。规范直属公司董事会组成结构，董事会下设的薪酬、审计等专门委员会的主任委员一般由外部董事担任，进一步发挥外部董事在重大决策、风险控制、经营者考核、薪酬分配等方面的独立作用。（四）充分发挥企业党组织政治核心作用以建立现代企业制度条件下党建工作运行机制为目标，按照参与决策、带头执行、有效监督的总体要求，充分发挥国有企业党组织的政治核心作用。通过公司章程明确党组织参与决策的方式和途径，探索党组织参与“三重一大”决策的事前酝酿、研究、建议等工作机制。六、深化国资监管体制机制改革，提升国资运营效能围绕浦东“二次创业”中心任务和国资国企改革发展薄弱环节，进一步解放思想，着眼于体制机制改革来激发国资国资潜力与活力，提升国资运营质量和效益，增强企业可持续发展能力。（一）针对不同功能板块企业经营运作的特点，建立健全差异化的国资监管模式开发类企业按照“7+1”管理模式开发主导的体制要求，在企业战略规划、业绩考核、功能性投资、全面预算管理等关键环节上，探索建立开发区管委会参与机制，凸显开发区管委会对园区开发的主导性和统筹力。功能类企业涉及投融资、重大工程建设、公共交通、保障性住房建设、土地储备和运作、给排水等事务，要协同相关业务主管部门，在企业战略规划、业绩考核、功能性投资管理、全面预算管理关键环节上探索建立联动机制，加强业务主管部门对企业的业务指导和专业监管。产业类企业强化市场化运行机制，完善董事会、监事会建设，实行经营层市场化选聘和管理，国资考核以股东回报为核心。改造、提升国资经营公司，发挥资本经营与股权管理功能，实现对产业类企业国资的市场化管理运营。事企脱钩后少数委托监管企业，要以协议方式明确委托方、受托方的权责利关系，国资委负责加强企业基础性、保障性制度建设，行使基本的出资人权利；受托监管部门负责指导企业日常经营管理，承担相应的监管职责。（二）创新国有创投类企业的国资监管模式围绕高新技术产业化需求，创新国资监管机制，从投资项目审批向额度管理转变，从保值增值考核向综合绩效评价转变，通过完善决策机制、免责机制、资本平衡机制和绩效奖励机制，探索资产评估、产权转让方面的监管制度创新，给国有创投企业“松绑”、“卸包袱”，更好地发挥国有资本对高新技术产业化的推动作用。（三）搭建国资经营平台，强化资本经营与股权管理合并重组原两区国有资产经营公司，搭建国有资本经营管理平台，在产业类板块先行试点“国资委国资经营平台投资企业”三层架构的国资管理模式。整合包括部分上市公司在内的产业类企业股权，强化国有资本经营与股权管理功能，逐步打造成为推动国企改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合平台，以市场方式进行资本运作的融资平台，实现新区战略意图的产业投资平台，探索国资布局调整新的路径和方法。（四）争取成为国家层面的国资监管制度改革创新试验区协同深圳特区和天津滨海新区、重庆两江新区等综合配套改革试点区域，增进跨区域交流合作，争取成为国家层面上的国资监管制度改革创新试验区。重点突破创新的领域包括：在国有资本参与风险投资领域，探索试行符合国际惯例和创投企业特点的资产评估、产权交易制度；以国资经营平台为载体，探索国资管理方式由行政式审批向股东管理转变，将行政管理的职能与出资人管理的职能相剥离，试点培养一批合格的、来源多元化的外派董事，贯彻出资人意志、参与企业决策，探索形成适应浦东新一轮开发建设需求的“淡马锡”模式。七、把握关键环节强化长效监管，完善出资人监管体系（一）注重把握国有资产出资人职责的核心环节和关键领域把握股东管理的实质，梳理国资监管部门与国企产权代表之间的职责界面，更加关注企业战略方向、资源配置、激励约束和权益分配，减少对日常经营管理事务等微观层面的介入，做到“管住不管死”，激发企业活力。战略管理引导企业找准方向，组织编制企业发展战略和滚动规划，明确企业功能定位和主业发展目标，把握资源配置方向和重点，指引企业产业进退和改革调整。加强对战略规划实施的动态监督、控制、评估和调整，不断提高战略和规划管理的质量和效益。投资管理推动国资布局调整，统筹把握企业投资领域与管理层级；针对企业不同情况实施不同的投资授权，建立额度管理、计划管理和项目管理等多模式的管理方式，以契约方式落实投资责任。加强对企业主业投资集中度的考核，确保资源集中用于功能性项目和主业投资。建立健全