《铁路安全管理条例》释义.doc

铁路安全管理条例释义第一章 总 则 总则是一部法律、法规的纲领性、概括性的规定。总则中规定的条款为其他各章的具体规范奠定基础。其他各章的内容必须体现总则确定的基本原则和主要精神。铁路安全管理条例总则共七条，分别规定了铁路安全管理条例的立法目的，铁路安全管理工作方针，铁路安全监督主体，铁路沿线地方政府职责，铁路建设、运输、设备制造维修安全生产基本要求，铁路监管部门、运输企业及其他单位和个人维护铁路安全的职责和义务等内容。 第一条 为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全、财产安全，制定本条例。【释义】本条是关于铁路安全管理条例立法目的规定。立法目的又称立法宗旨，是制定一部法律、法规的主要意图。本条例是对2004年国务院发布的铁路运输安全保护条例的全面修订。“十一五”期间，我国铁路快速发展，运输能力得到进一步提升，为社会经济发展作出了较大贡献。但铁路发展中也还存在一些不协调、不和谐、不可持续的问题，运输安全特别是高铁安全管理不够扎实，还存在一些薄弱环节，铁路建设管理也缺乏有力的法规依据，法制建设不能很好适应科学发展、安全发展的需要，影响了铁路的发展质量。“十二五”时期，是加快转变铁路发展方式、推动铁路科学发展的关键时期，按照党中央国务院领导对铁路工作的一系列重要指示，实现铁路科学发展、安全发展、可持续发展，必须着力解决好影响运输安全特别是高铁安全的突出问题，规范铁路建设工程质量安全管理，科学有序推进铁路建设。特别是7.23甬温铁路事故后，这方面的任务更加紧迫，立法需求更加迫切。2011年，国务院组织的高铁安全大检查中，检查组指出了铁路运营管理、建设管理等方面存在的突出问题，特别对加强高铁安全立法，规范建设管理提出了明确的整改要求。按照国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见（国发201140号）和2012年1月国务院第187次常务会议提出的抓紧完善铁路安全立法的要求，原铁道部对整改要求多次进行专题研究，对涉及铁路安全管理的法律法规进行了认真梳理，认为铁路运输安全保护条例2005年实施以来，正值我国铁路发展最快的时期，高速铁路的发展也取得重要进展，条例中有关保障高铁安全的内容规定还不够充分、不够具体，专门的高铁安全保护措施无法可依，亟需对条例进行必要的修订，增加这方面的内容，在法规层面把运输安全和建设质量安全管理等方面的主要制度确立起来，为实现铁路科学发展、安全发展、可持续发展提供强有力的法制保障。本条例的立法目的主要体现在三个方面：一是，加强铁路安全管理；二是，保障铁路运输安全和畅通。三是，保护人身安全、财产安全。（一）关于加强铁路安全管理。本条例作为一部国务院行政法规，其立法目的首先是着力于解决铁路安全管理工作中，需要通过行政权力来管理的问题，即规范与铁路建设质量安全、铁路专用设备质量、铁路线路安全、铁路运营安全等相关的行政管理行为。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。铁路安全管理直接关系人民群众的生命财产安全，关系经济发展和社会稳定。保护铁路安全，就是保护社会公共利益，是政府履行其公共服务职能的重要内容；政府只有加强对铁路安全的监督管理，及时发现和解决那些影响安全稳定的突出问题，才能为人民群众创造出一个和谐幸福的良好环境。正因为此，党中央国务院高度重视铁路安全工作，中央领导同志多次对铁路安全工作作出重要指示，要求铁路部门始终不渝地执行安全第一的方针，强化运输安全基础，确保大动脉安全畅通。近年来，有些地方和部门、单位、个人为了追求本地方、本部门、本单位局部利益和个人利益，不顾大局，在铁路沿线开展了一些非法活动，对铁路安全造成了极大威胁。比如，在铁路桥梁跨越的河道上下游疯狂采砂，致使铁路桥梁垮塌；在铁路沿线盗窃、拆卸铁路运输设备器材，或设置障碍物，造成行车事故；在铁路干线上非法拦截列车，严重影响了运输大动脉的畅通；在铁路工程建设中不履行应尽职责、甚至偷工减料，层层转包，违规压缩工期，造成严重的安全隐患；在铁路专用设备生产制造中不遵守有关国家标准，造成产品质量安全重大隐患，有的还直接导致铁路事故的发生；还有的高铁沿线因过度开采地下水，造成高铁沿线地面大面积下沉，直接危害高铁运行安全等等。解决这些影响铁路安全的突出问题，仅仅依靠铁路企业自身的力量是不够的，必须依靠法制，依靠各级政府、各有关部门，加大监管力度，加强行政执法，依法制裁各种危及铁路安全的行为。本条例确定的立法宗旨，首先是“加强铁路安全管理”，就是要强调政府对于铁路安全的监督管理职责，通过贯彻实施本条例，进一步完善铁路安全监督管理体制，确保政府监管到位。另一方面，“加强铁路安全管理”，也是对铁路运输企业、铁路参建企业、铁路专用设备企业提出的要求。各类相关企业是安全生产管理的责任主体。企业安全生产制度是否健全、安全投入是否到位，人员素质是否适应，设备管理是否严格，是否遵守国家安全标准，安全责任是否落实，对铁路安全的持续稳定起着基础性、决定性作用。目前全国铁路营业里程9.8万公里，有2万多台机车、65万多辆货车、5.47万辆客车，设备联网、运输联动、作业联劳，全天候24小时运行，不允许有一时一刻的懈怠、一丝一毫的疏忽，必须依法严格规范安全管理。因此，强化企业的安全生产主体责任，是保护铁路安全的重要基础，也是本条例立法的主要目的之一。（二）关于保障铁路运输安全和畅通。保障铁路运输安全和畅通，是制定本条例的直接目的。我国铁路作为国家重要基础设施，综合运输体系的骨干，大众化交通工具，承担着十分繁重的客货运输任务，在经济社会发展中具有特殊重要的地位和作用。改革开放以来我国铁路发展取得了很大成就，为经济发展和社会进步作出了积极贡献。随着国民经济及铁路运输的快速增长，铁路安全环境发生了很大变化，安全管理面临许多需要解决的新问题。一是，铁路运输持续紧张，运输负荷不断加重，对运输安全保障提出了更高要求。2012年，全国铁路完成旅客发送量18.93亿人，旅客周转量9612亿人公里，占全国旅客周转量的31.02%；完成货物发送量38.92亿吨。到2012年底，全国铁路营业里程达到9.8万公里，居世界第二位；高速铁路营业里程达到9356公里，居世界第一位。2012年铁路旅客发送量、货物发送量分别比2002年增长79.3%、90.6%，目前我国铁路完成的旅客周转量、货物发送量、货物周转量、换算周转量居世界第一。即使如此，按照全面建设小康社会的目标，到2020年国内生产总值比2010年翻一番，社会运输需求将持续增长，铁路运输保障能力必须与之适应。尽管近年来铁路实现较快发展，但总体运输能力不足的问题比较突出，仍然存在“瓶颈”制约。铁路运输长期持续紧张，运输负荷不断加重，对保持运输安全稳定带来了严峻挑战。在大运量、快速度、高密度的运输条件下，任何一个管理细节上的失误或疏忽，都可能酿成严重的安全事故。必须加大各方面的安全保护力度，才能确保运输安全和畅通。二是，铁路列车速度的不断提高，对运输安全保障提出了新的课题。为了适应经济发展和社会进步对铁路运输速度和质量提出的更高要求，加快铁路现代化建设，提高市场竞争能力，我国加快推进铁路建设速度。随着铁路建设的推进，今后一个时期将有一大批新建高铁和其他新线建成投产，到2015年，铁路营业里程达到12万公里左右，其中高铁1.8万公理。在铁路网规模快速扩充、高速铁路大量投产运营的情况下，铁路运输安全面临着更大的困难和更多的课题，风险进一步加大。必须在法律层面采取更加有效保护铁路安全的措施，从源头有效保证列车安全及沿线群众正常的生产生活。三是，运输安全管理的外部环境与管理对象的变化，对铁路运输安全保障提出新的任务。随着我国城市化进程的加快，铁路沿线环境发生了很大变化。过去的广袤田野，现在变成了密集的城市；过去冷清的铁路道口，现在变成了拥堵的交通要道，使得铁路运输安全管理的范围进一步扩大，难度进一步增加。随着社会主义市场经济的发展，铁路运输安全管理的对象也发生了很大变化。从所有制类型上看，不仅有国家铁路，地方铁路，还出现了大量的合资铁路；从管理关系上看，除了中国铁路总公司所属的铁路局和一些专业运输公司之外，铁路勘察设计、建筑施工、机车车辆、物资供应、通信信号等企业已先后与铁道部“脱钩”。这些新的变化，使铁路运输安全保障面临全新的开放环境，必须通过立法，规范相关各方保护铁路运输安全的责任和义务。本条例正是针对铁路运输安全管理中出现的这些新情况、新问题，明确提出了“保障铁路运输安全和畅通”这一立法宗旨，并从这一宗旨出发，为适应这些新情况、解决这些新问题，设定了一系列重要的安全保护制度，加大了对铁路运输安全的保护力度。（三）保护人身安全、财产安全。这是制定出台条例的出发点和落脚点，铁路既是国民经济的大动脉，同时它又是重要的基础设施，与人民的生活息息相关。加强铁路安全管理，不仅是确保铁路有序畅谈的需要，更主要是为了防止发生安全事故，避免给旅客以及人民群众的人身及财产安全造成损失。可以说，之所以要制定专门的条例来规范铁路安全管理，也主要是基于铁路安全事关广大人民群众的人身安全、财产安全，属于公共安全的范畴。以上三个方面是本条例的主要立法目的，在本条例后面的各章中都将有所体现。第二条 铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。【释义】 本条是关于铁路安全管理应当遵循的基本原则的规定。“安全第一、预防为主、综合治理”是我国安全生产工作的总方针，铁路安全管理工作属于安全生产工作的重要组成部分，当应遵守这一指导方针。所谓坚持“安全第一”就是要求在铁路运输活动中要始终把保证旅客、货主以及广大人民群众的生命财产安全放在第一位。“预防为主”强调的是在安全生产活动中，作好安全工作，首要是防范于未然，要将各种不安全的因素消灭在萌芽状态。“综合治理”就是要充分调动各方面因素，发挥政府、群众组织、有关单位和个人的积极性，共同维护铁路安全。2002年，中华人民共和国安全生产法由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2002年11月1日起施行。“安全第一、预防为主”方针被列入安全生产法。在法律上确立“安全第一、预防为主”的方针，就是要求在生产经营活动中将安全放在第一位，十分重视安全生产，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生产必须安全，安全是生产的先决条件。实现这些要求，执行“安全第一、预防为主”的方针，是一项法定的义务、法定的责任，是在法律面前必须严肃对待的大事，是要依法坚持的长期方针、基本方针。 铁路安全生产和防范安全事故工作，关系到国家利益和人民生命财产安全，关系到广大人民群众的根本利益，关系到经济和社会的长治久安，关系到改革发展稳定的大局。保障广大人民群众的生命财产安全，是各级政府践行“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，实现中国梦，立党为公、执政为民的重要内容。各级政府一定要从人民群众的根本利益出发，充分认识目前我国安全工作形势的严峻性，增强做好这项工作的责任感、紧迫感；充分认识新形势下安全工作的长期性、艰巨性和复杂性，牢固树立常抓不懈的思想。各级领导干部要针对本地区、本部门、本单位安全工作的薄弱环节，组织制定各项防范措施，努力防止重特大事故的发生。江泽民同志多次强调指出“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”，“人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失”，“任何生产经营单位都要努力提高经营效益，但是必须服从安全第一的原则”。2013年6月6日，习近平总书记对安全生产又作出重要批示，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。可见，“安全第一、预防为主”的原则是党和政府对安全生产工作的基本要求，是各级人民政府及其有关部门实施行政管理的重要内容，是生产经营单位开展生产经营活动的第一要素，也是劳动者从业应当遵循的准则。任何单位和个人任何时候都要牢记这一原则，并把它放在各项工作的首位，抓紧抓好。无数血的事实已经证明，什么时候重视安全生产，注意贯彻“安全第一、预防为主”的原则，什么时候就能搞好生产经营；反之，如果忽视这一问题，只重视经济效益，甚至以牺牲安全来换取经济效益，其后果往往是适得其反，将付出惨重的代价。 把“综合治理”充实到安全生产方针当中，始于十六届五中全会通过的中共中央关于制定十一五规划的建议，并在胡锦涛、温家宝同志的讲话中进一步明确。中共中央关于制定十一五规划的建议指出：“保障人民群众生命财产安全。坚持安全第一、预防为主、综合治理，落实安全生产责任制，强化企业安全生产责任，健全安全生产监管体制，严格安全执法，加强安全生产设施建设。切实抓好煤矿等高危行业的安全生产，有效遏制重特大事故。”2006年1月23日，温家宝同志在北京召开的全国安全生产工作会议上指出：“加强安全生产工作，要以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，以科学发展观统领全局，坚持安全第一、预防为主、综合治理，坚持标本兼治、重在治本，坚持创新体制机制、强化安全管理。”胡锦涛同志于2006年3月27日下午主持中共中央政治局第30次集体学习时强调：“加强安全生产工作，关键是要全面落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，做到思想认识上警钟长鸣、制度保证上严密有效、技术支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真。” 把“综合治理”充实到安全生产方针之中，反映了近年来我国在进一步改革开放过程中，安全生产工作面临着多种经济所有制并存，而法制尚不健全完善、体制机制尚未理顺，以及急功近利的只顾快速不顾其他的发展观与科学发展观体现的又好又快的安全、环境、质量等要求的复杂局面;充分反映了近年来安全生产工作的规律特点。所以要全面理解“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，绝不可脱离当前我国面临的国情。本条例再次强调铁路安全管理也必须坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，就是要再次强调坚持安全第一，必须以预防为主，实施综合治理;只有认真治理隐患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到实处。事故发生后组织开展抢险救灾，依法追究责任，深刻吸取教训，固然十分重要，但对于生命个体来说，伤亡一旦发生，就不再有改变的可能。事故源于隐患，防范事故的有效办法，就是主动排查、综合治理各类隐患，把事故消灭在萌芽状态。不能等到付出了生命代价、有了血的教训之后再去改进工作。从这个意义上说，综合治理是铁路安全管理方针的基石，是铁路安全管理工作的重心所在。铁路安全综合治理，就是要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束、企业管理、监管体制、社会监督以及追究事故责任、查处违法违纪等方面着手，解决影响制约铁路安全管理的历史性、深层次问题，建立铁路安全管理的长效机制。第三条国务院铁路行业监督管理部门负责全国铁路安全监督管理工作，国务院铁路行业监督管理部门设立的铁路监督管理机构负责辖区内的铁路安全监督管理工作。国务院铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构统称铁路监管部门。国务院有关部门依照法律和国务院规定的职责，负责铁路安全管理的有关工作。【释义】 本条是关于铁路安全监督管理体制的规定。本条第一款明确了国务院铁路行业监督管理部门对全国铁路安全负监督管理职责。这既符合2013年铁路体制改革的精神，又体现了铁路这一特殊重要行业的安全管理规律。从世界各国来看，由铁路行业监督管理部门负责安全监管是一个比较普遍的做法。美国联邦铁路署的主要职责之一，就是负责安全监管。铁路署编制750人，其中450人负责安全监察，100人负责安全法规，其余200人分管政策、项目开发及法律事务。全国设8个地区办事处（分署），分5个专业进行安全监管，在州一级还有大约160名安全监察员。这些安全监察员大多数是从铁路公司聘用的，主要职责是检查铁路设施设备安全、行车安全及危险货物运输的安全状况，参与事故调查。联邦监管法典对于联邦铁路署及铁路安全监察机构、人员、职责权限、事故调查处理程序及责任等都有十分详尽的规定，既赋予监管机构以足够的权限，同时也为其公正有效地行使权力建立了制衡监督机制，减少了监管的随意性。加拿大运输部也主要负责安全监管，依据铁路安全法赋予的立法权和执法权，负责制定安全监管法规，负责批准产业协会提交的规则建议草案，负责安全监管执法。运输部下设5个地区中心，每个地区中心管辖一省或几省，实行中央垂直管理；地区中心下面分设了50个运输中心，负责具体监管业务，其安全监察人员属于联邦雇员。德国的联邦铁路署、日本的运输省，也都是铁路安全监管的主要职能部门。按照第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。不再保留铁道部。根据新的机构设置和职能分工，这次将原条例中“国务院铁路主管部门”修改为“国务院铁路行业监督管理部门”，这里的“国务院铁路行业监督管理部门”主要指新成立的国家铁路局，交通运输部主要从政策和规章制订等方面履行对铁路的行业监督。本条第一款还规定了“铁路监督管理机构”负责辖区内的铁路运输安全监督管理工作。按照国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定（国办发201321号），国家铁路局设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局，负责辖区内铁路监督管理工作。但国家铁路局“三定”方案对现在铁路局挂牌的18个铁路安全监督管理办公室没有表述。为有利于今后进一步完善铁路安全监管体系，这次修改没有明确将“铁路管理机构”限定在7个地区铁路监督管理局，采用了“铁路监督管理机构”的名称。铁路监督管理机构作为国家铁路局设立的一级管理机构，具有独立的法人资格和民事行为能力，应对自己作出的决定和行为承担法律责任。关于“铁路监督管理机构”的具体监督检查职责，主要包括：铁路运输安全监督管理、铁路工程建设质量安全监督管理、铁路设备质质量安全监督管理等方面。在本条例中，国务院铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构统称为铁路监管部门。在2005年颁布实施的铁路运输安全保护条例中，没有单独的概念统一铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构，但有些职责是上述两个主体均需承担的。此次修订，设置了铁路监管部门这一概念，不仅体现了立法技术的日臻成熟与完善，还进一步明晰了相关权责。本条第二款明确了国务院有关部门在铁路安全管理中，应依照法律和国务院的规定，履行相应的职责，承担相关工作。铁路安全管理体系庞大而复杂，涉及社会生活中的许多方面；仅凭铁路监管部门一己之力难以担当，需要国务院相关部门的配合与支持。诸如安全监管部门的综合监管职责、国土资源部门的土地管理职责、公安部门的维护铁路秩序及有关处罚职责、建设主管部门的资质管理及标准制定职责、质量监督部门的产品监督职责、认证认可部门的认证认可职责、交通运输部门对公铁并行交叉的监管职责、无线电管理部门的监管职责、水利部门的监管职责等等，但要一一列举，容易挂一漏万，因此从立法技术上作了综合表述“依照法律和国务院规定的职责，负责铁路安全管理的有关工作”，具体职责由相关法律和国务院具体规定，比如安全生产法、治安管理处罚、公路法、航道法道路交通安全法、建筑法、产品质量法、建设质量安全管理条例、公路安全条例等等法律法规和国务院关于各部门的“三定方案”。 第四条 铁路沿线地方各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当按照各自职责，做好保障铁路安全的教育，落实护路联防责任制，防范和制止危害铁路安全的行为，协调和处理保障铁路安全的有关事项，做好保障铁路安全的有关工作。【释义】 本条是关于铁路沿线地方人民政府以及县级以上地方人民政府有关部门保护铁路运输安全的职责规定。本条明确规定的地方各级人民政府，主要是指乡（镇）级人民政府、县级人民政府、设区的市级人民政府、省（自治区、直辖市）人民政府。县级以上地方人民政府有关部门主要指县级人民政府、设区的市级人民政府、省（自治区、直辖市）人民政府的安全生产监督管理部门、公安机关、国土资源部门、交通部门、水利部门、建设部门等与铁路安全管理相关的部门。根据条例的规定，铁路沿线地方各级人民政府以及县级以上地方人民政府有关部门保障铁路安全的职责主要有六个方面：一是，按照各自职责，加强保障铁路安全的教育，落实护路联防责任制，防范和制止危害铁路安全的行为，协调和处理保障铁路安全的有关事项，做好保障铁路安全的有关工作。二是对铁路沿线地质灾害的预防、治理和应急处理。三是铁路监管部门和县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当建立信息通报制度和运输安全生产协调机制。发现重大安全隐患，铁路运输企业应当及时向有关铁路监督管理机构和地方人民政府报告。地方人民政府获悉铁路沿线有危及铁路运输安全的重要情况，应当及时通报有关的铁路运输企业和铁路监管部门。四是，县级以上地方人民政府应当组织有关铁路监督管理机构、县级以上地方人民政府国土资源等部门做好铁路线路安全保护区的划定、公告工作，做好高速铁路线路所在地地下水禁采区和限采取的划定及公告工作。五是，河道、航道管理部门在管理船舶通过铁路桥梁航行和进行与铁路桥梁安全有关的疏浚作业活动中应承担的安全责任，水行政主管部门在管理与铁路桥梁安全有关的围垦造田、拦河筑坝等活动中应承担的安全责任，水行政主管部门、国土资源主管部门划定采砂、淘金禁止区的责任，无线电管理机构排除铁路运营指挥调度无线电频率干扰的责任等。“护路联防责任制”是防范和制止危害铁路运输安全的行为，协调和处理有关铁路运输安全事项的一项行之有效的重要制度。铁路护路联防工作主要将围绕为全面建设小康社会创造良好社会环境这个中心任务，进一步落实“打防结合，预防为主”的方针，大力推进安全文明铁道线建设，深入解决铁路治安问题，切实维护铁路治安的持续稳定。各级铁路护路联防领导小组负责组织协调公安、铁路等有关部门和铁路沿线基层组织，严厉打击盗窃铁路运输物资、拆盗铁路器材、破坏铁路设施等危害铁路运输安全的违法犯罪行为，及时解决摆放路障、牲畜上道等影响铁路行车安全的问题；负责深入开展铁路沿线治安问题的排查工作，抓好重点区段的集中整治；负责建立健全治安情况通报制度，准确掌握铁路治安动向，及时发现工作中的薄弱环节。创建安全文明铁道线活动，要在有效遏制铁路治安问题的前提下，把着力点逐步转移到建立和完善护路联防的长效机制上来。护路联防工作还要切实把铁路护路联防工作纳入当地社会治安综合治理工作之中，真正做到同部署、同检查、同考核、同奖惩；严格实行铁路护路联防责任制，在铁路沿线层层签订责任书，把维护铁路治安的责任真正落实到铁路沿线党委、政府、基层组织和人民群众的肩上；深入进行爱路护路宣传教育，增强广大干部、群众、中小学生维护铁路治安的责任意识和安全意识；加强物防、技防设施建设，提高预防和发现违法犯罪活动的能力；继续加强对铁路沿线地区废旧物品回收站（点）和暂住人口的管理，深入开展铁路沿线地区的治安整治；建立健全责任查究等必要的工作制度，制定铁路护路联防工作考核办法，使铁路护路联防工作更加科学化、规范化。第五条 从事铁路建设、运输、设备制造维修的单位应当加强安全管理，建立健全安全生产管理制度，落实企业安全生产主体责任，设置安全管理机构或者配备安全管理人员，执行保障生产安全和产品质量安全的国家标准、行业标准，加强对从业人员的安全教育培训，保证安全生产所必需的资金投入。铁路建设、运输、设备制造维修单位的工作人员应当严格执行规章制度，实行标准化作业，保证铁路安全。【释义】 本条是对铁路建设、运输、设备制造维修的单位及其工作人员安全生产责任的总体要求。铁路建设、运输、设备制造维修单位是铁路安全生产的第一责任人，承担铁路安全生产的主体责任。上述单位安全生产工作搞得好与坏，其工作人员在作业中是否严格执行规章制度，直接影响整个铁路系统安全管理工作。因此，要做好铁路安全管理工作，最核心最重要的是要做好铁路建设、运输、设备制造维修单位这些基本单位的安全管理工作，规范相关人员的作业程序，这也是做好所有安全生产工作的基本规律。按照安全生产法“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产”，“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”等规定，本条例对铁路建设、运输、设备制造维修单位及其工作人员安全生产责任作出了明确规定。本条第一款针对从事铁路建设、运输、设备制造维修的单位，包括四层含义：一是，铁路建设、运输、设备制造维修单位应当加强铁路安全管理，建立健全安全生产管理制度，落实企业安全生产主体责任。这里既包括安全生产管理制度的建立，也包括安全生产管理制度和措施的落实。铁路建设、运输、设备制造维修单位要根据国家的法律、法规、规章的要求和铁路运输的实际情况，制定相应的安全管理制度和行为规范、操作规程，建立安全生产监督检查制度和安全生产责任追究制度，切实落实企业安全生产主体责任。二是，铁路建设、运输、设备制造维修单位应当设置安全管理机构或者配备安全管理人员。这是落实各项安全生产制度和措施的重要组织保证。通过设置企业内部的安全管理机构，配备必要的、专门的安全管理人员，负责本企业的安全监督管理日常工作，建立安全生产长效机制，解决安全生产工作中存在的有制度而无人监督落实的问题。根据安全生产法第十九条：“除矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位以外的其他生产经营单位，从业人员超过三百人的，应当设置安全产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在三百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务”的规定。为此，本条对铁路建设、运输、设备制造维修单位设置安全管理机构、配备安全管理人员作了明确。三是，铁路建设、运输、设备制造维修单位应当执行保障生产安全和产品质量安全的国家标准、行业标准，加强对从业人员的安全教育培训。安全生产法第十条明确规定：“国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。”保障生产安全和产品质量安全的国家标准、行业标准是在长期生产工作经验中总结出来并经科学论证的一套行之有效的规则，是安全生产的重要制度保障。本条例中有大量条款，要求各类单位参照国家标准、行业标准执行。此外，安全生产法第二十一条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训”。铁路建设、运输、设备制造维修单位从业人员的安全意识、安全知识与技能、安全风险管理能力，直接决定了生产经营活动的质量。上述单位应当保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，为安全生产经营活动夯实基础。四是铁路建设、运输、设备制造维修单位应当保证铁路运输安全所必需的资金投入。这是做好安全生产的重要物质基础和保障。没有必要的资金投入，无论怎样强调安全生产，也只能是停留在口头上，无法真正落到实处。良好的硬件设施是搞好安全生产的重要保证。安全方面投入不足,硬件设施简陋,无疑是安全生产事故多发的一个重要原因。安全生产法第十八条对有关安全投入的问题也作了明确而严格的规定：“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任”。这些规定，是做好铁路安全生产工作所必须遵循的。无数惨痛的教训都说明,企业一旦发生重大安全事故,其有形的、无形的损失远远高于未雨绸缪的先期投入。对一个企业来说,要实现长久的生产安全,必须积极有效和科学的投入。如果平时肯在安全上花钱,注意把保证安全生产投入作为加强安全生产的重要基础性工作,就能防微杜渐,不仅可杜绝安全生产事故的发生,还能确保企业获得良好的经济和社会效益,实现可持续发展。本条第二款是对铁路建设、运输、设备制造维修单位的工作人员行为的要求。条例规定，这些单位的工作人员应当严格执行规章制度，实行标准化作业，保证铁路安全。这里的规章制度是一个广义的概念，既包括国家法律法规及规范性文件，以及相关的国家标准、行业标准，也包括企业内部的规定、规则、办法、规程、标准等。如铁路运输企业工作人员从事货运业务，就必须严格执行与工作内容密切相关的铁路货物运输规程、铁路装卸作业安全技术管理规则、铁路集装箱运输规则等规章制度。这里的标准化作业，就是对在作业系统调查分析的基础上，将现行作业方法的每一操作程序和每一动作进行分解，以科学技术、规章制度和实践经验为依据，以安全、质量效益为目标，对作业过程进行改善，从而形成一种优化作业程序，逐步达到安全、准确、高效、省力的作业效果。严格执行规章制度和实行标准化作业是统一的，其共同的目标就是为了保证铁路的安全。第六条 铁路监管部门、铁路运输企业等单位应当按照国家有关规定，制定突发事件应急预案，并组织应急演练。【释义】 本条是关于突发事件应急预案制度的规定。“预则立，不预则废”。应急预案就是针对可能发生的危及铁路运输安全和畅通的一些突发事件，事先制定的紧急应对处理方案、计划、措施等。包括对事件的分类、分级，处理主体、原则、程序、措施，应急技术手段、队伍组织、信息沟通等一整套制度体系。建立预案制度的目的是为加强重大突发危机事件处理的综合指挥能力，提高紧急救援反应速度和协调水平，确保迅速有效地处理各类重大突发危机事件，将突发事件对人员、财产和环境造成的损失降至最小程度，最大限度地保障人民群众的生命财产安全。应急预案制度主要包括以下主要内容：一是，突发公共卫生事件；二是，突发铁路治安事件；三是，重大自然灾害及火灾事故；四是，重大铁路交通安全事故；五是其他影响铁路运输安全和畅通的突发性事件。突发公共卫生事件，根据2003年5月7日国务院第次常务会议通过的突发公共卫生事件应急条例第二条的规定，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。根据该条例的规定，国务院卫生行政主管部门要按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发公共卫生事件应急预案，报请国务院批准。各省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发公共卫生事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的应急预案。铁路车站、列车是人群聚集的公共场所，列车又处在一个流动的社会环境当中，一旦发生突发公共卫生事件，必须立即采取紧急控制措施，否则后果不堪设想。突发铁路治安事件主要是指在铁路上发生的爆炸、涉枪、杀人、抢劫、重大盗窃等危害铁路运输安全的重大治安事件和冲击铁路、拦截列车、聚众哄抢铁路运输物资等群体性治安事件。这类事件危害性大、影响恶劣，往往对人民群众的生命财产安全造成直接威胁。必须事先做好应急准备，及时发现，果断处置。自然灾害是因自然变异为主因产生的，表现为自然形态的灾害。如：地震、风暴、海啸、洪水、泥石流等。重大自然灾害事故是指造成一定人员伤亡和财产损失的灾害性事故。重大自然灾害往往造成大量人员伤亡和重大经济损失，对人类安全构成严重威胁。我国地域辽阔，自然条件千差万别，自然灾害频发。铁路网分布全国，铁路运输点多线长，受各种地质条件和气候条件的影响比较大，每年因自然灾害对运输安全造成危害，必须及时采取有效的抢险救援措施，确保运输大动脉安全和畅通。同时，由于自然灾害给人民群众生产生活带来困难，铁路还承担着抢运救灾物资、运送抢险人员的艰巨任务，给运输安全带来很大压力。铁路建立重大自然灾害事故应急救援预案，既是确保铁路运输安全的需要，也是完成国家要求的抢险救灾任务的需要。铁路交通事故，是指铁路在运营过程中发生的各种事故，包括铁路行车事故及其他运营事故。根据2007年颁布施行的铁路交通事故应急救援和调查处理条例，有下列情形之一的，为特别重大事故：（一）造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的；（二）繁忙干线客运列车脱轨18辆以上并中断铁路行车48小时以上的；（三）繁忙干线货运列车脱轨60辆以上并中断铁路行车48小时以上的。有下列情形之一的，为重大事故：（一）造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的；（二）客运列车脱轨18辆以上的；（三）货运列车脱轨60辆以上的；（四）客运列车脱轨2辆以上18辆以下，并中断繁忙干线铁路行车24小时以上或者中断其他线路铁路行车48小时以上的；（五）货运列车脱轨6辆以上60辆以下，并中断繁忙干线铁路行车24小时以上或者中断其他线路铁路行车48小时以上的。由于铁路运输自身的特点，一旦发生重大、特别重大交通事故，会造成重大人员和财产损失，造成运输中断，给国民经济和人民群众的生活带来重大影响，因此，在发生铁路交通事故时，必须及时处理事故，及时抢救受伤人员，修复被损坏的铁路线路，将影响降低到最低。党中央、国务院始终把维护人民群众的生命财产安全作为执政为民的一项基本要求，近年来相继建立了一系列全国重大突发事件应急预案制度。2004年，国家制定了突发公共事件总体应急预案。国务院制定了25个专项应急预案，其中涉及铁路的有两个：国家处置铁路行车事故应急预案、铁路处置恐怖袭击事件、重大破坏案件应急预案。此外，国务院还组织国务院各部门制定了80个部门预案，其中有9个铁路专门应急预案。确立了各类突发事件的应急启动机制和应急救援措施。在2005年颁布施行的铁路运输安全保护条例中，应急预案的制定主体仅限于国务院铁路主管部门和铁路管理机构。考虑到铁路运输企业是安全生产经营活动的一线单位，此次修订明确了其应急预案制定主体的地位。铁路运输企业与铁路监管部门都应当按照国家有关规定，制定突发事件的应急预案。应急预案制定后，铁路监管部门和铁路运输企业等单位还应当积极组织应急演练，将应急预案落到实处。第七条 禁止扰乱铁路建设、运输秩序。禁止损坏或者非法占用铁路设施设备、铁路标志和铁路用地。任何单位或者个人发现损坏或者非法占用铁路设施设备、铁路标志、铁路用地以及其他影响铁路安全的行为，有权报告铁路运输企业，或者向铁路监管部门、公安机关或者其他有关部门举报。接到报告的铁路运输企业、接到举报的部门应当根据各自职责及时处理。对维护铁路安全作出突出贡献的单位或者个人，按照国家有关规定给予表彰奖励。【释义】 本条是关于社会公众保护铁路运输安全的责任、义务以及表彰奖励的规定。本条分为三款，包括五层含义：一是对于扰乱铁路建设、运输秩序行为的禁止性规定。违反这一规定要承担相应的法律责任。二是对于损坏或者非法占用铁路设施设备、铁路标志以及铁路用地行为的禁止性规定，违反这一规定也要承担相应的法律责任。三是任何单位或者个人发现违反条例的行为及其他影响铁路安全的行为，都有责任和义务及时报告铁路运输企业，或者向有关部门举报。四是接到报告的铁路运输企业或者接到举报的部门应当根据各自职责及时予以处理。五是对于维护铁路运输安全做出突出贡献的单位或者个人，应当按照国家有关规定给予表彰奖励。按照本条规定，任何单位和个人不得损坏或者非法占用铁路运输设施、设备、铁路标志以及铁路用地。一旦发现损坏或者非法占用铁路运输设施、设备、铁路标志、铁路用地以及其他影响铁路运输安全的行为，任何单位和个人都有义务向铁路运输企业报告，或者向铁路监管部门、公安机关或者其他有关部门检举、报告。接到报告的铁路运输企业或者接到举报的部门应当根据各自职责及时予以处理。本条之所以规定任何单位和个人发现损坏或者非法占用铁路运输设施、设备、铁路标志、铁路用地以及其他影响铁路运输安全的行为，有权向铁路运输企业报告，接到报告的铁路运输企业应当及时予以处理，主要是考虑到保护铁路运输设施、设备、铁路标志以及铁路用地的安全，关系重大，涉及面广，一旦发现破坏行为危及运输安全，必须当即采取果断措施，消除安全隐患。铁路运输企业处于安全生产的第一线，是安全生产责任主体，发现问题及时通知报告运输企业，可以更迅速、更有效地排除事故隐患。同时，考虑到政府相关部门承担的职责，条例还规定，任何单位和个人发现损坏或者非法占用铁路运输设施、设备、铁路标志、铁路用地以及其他影响铁路运输安全的行为，也可以直接向有关部门举报。这里的有关部门，指的是有权处理部门，主要包括：铁路监管部门、公安机关等部门。按照本条例规定，铁路监管部门包括国务院铁路行业监督管理部门和铁路监督管理机构。国务院铁路行业监督管理部门负责全国的铁路安全监督管理工作；国务院铁路行业监督管理部门设立的铁路监督管理机构负责辖区内的铁路安全监督管理工作。铁路安全监督职责包括铁路运输监督、铁路建设工程监督、铁路设施设备监督等。公安机关是国家的行政执法机关，其职能是秩序管理、行政执法。上述规定的有权处理部门，接到检举、报告后，要依照职责，及时处理。对于不属于本部门职责范围的事项，应当及时移送有权查处的部门和单位。本条例在这里使用“及时”一词，主要是强调查处工作不得拖延，要提高工作效率。对法律、法规和规章有规定期限的，应当在规定期限内处理完毕。对法律、法规和规章没有规定期限的，应当在合理的时间内处理完毕。本条最后一款是关于表彰奖励的规定。为了调动社会各方面的积极性，充分发挥公民、法人及其他组织对于保护铁路运输安全的作用，本条规定，对维护铁路运输安全做出突出贡献的单位或者个人，按照国家有关规定给予表彰奖励。这样才能形成全社会都来关心、保护铁路运输设施、设备、铁路标志以及铁路用地的氛围，形成齐抓共管的良好局面。表彰奖励的具体形式，包括荣誉称号在内得精神鼓励和发给一定数额奖金的物质奖励；有权给予单位和个人表彰奖励的主体，包括国务院铁路行业监督管理部门、铁路监督管理机构、公安机关、地方各级人民政府或者政府有关部门。铁路运输企业是铁路运输安全的责任主体，它也可以对铁路运输安全作出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。第二章 铁路建设质量安全第八条 铁路建设工程的勘察、设计、施工、监理以及建设物资、设备的采购，应当依法进行招标。【释义】本条是关于铁路建设工程各项程序以及建设物资设备采购应依法进行招标的原则性规定。自1984年11月，国家计委和城乡建设环境保护部联合制定的建设工程招标投标暂行规定拉开我国招标投标制度的序幕以来，招投标制度在国民经济和社会发展中的各个领域均得到了广泛应用。特别是1999年招标投标法颁布以来，我国招标投标制度在发挥市场资源配置作用，深化投资体制改革，完善社会主义市场经济体制方面均发挥了不可或缺的重要作用；对于促进公平竞争，保证采购质量，节约采购资金，预防和惩治腐败，起到了积极的效果。但在实践中，一些地方仍然存在着规避招标、虚假招标、串通投标等亟待解决的突出问题。在认真总结招标投标法实施经验基础上，2011年11月20日，国务院颁布了招标投标法实施条例，为解决当前突出问题作了有针对性的制度安排；2012年4月14日，国办转发了发展改革委、法制办、监察部关于做好招标投标法实施条例贯彻实施工作意见的通知；2013年，发改委、财政部、住建部、交通部、铁道部等九部委又发布了关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定，我国的招标投标制度不断完善、加强。贯彻执行好招标投标制度，关系到招投标市场的长远健康发展，关系到公开公平公正市场竞争秩序的形成，关系到重点建设项目和民生工程的优质高效廉洁推进。按照招标投标法第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：一是大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；二是全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；三是使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。上述条款中，所谓基础设施，是指为国民经济各行业发展提供基础性服务的铁路、公路、港口、机场、通信等设施；公用事业，是指为公众提供服务的自来水、电力、燃气等行业；全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目，包括使用各级政府的财政拨款建设的项目，使用纳入财政预算管理的各种政府性基金（如铁路建设基金、公路建设基金、三峡工程建设基金、电力建设基金、水利建设基金等）建设的项目，使用各级政府及政府部门的预算外资金建设的项目，国家政策性银行贷款建设的项目等。铁路是关系国计民生的重要基础设施，也是服务大众的公用事业。铁路建设项目的资金来源，主要来自中央政府和地方政府的投资，相关的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，也应当必须进行招标选择。本条例依照招标投标法的规定，重申铁路建设工程的勘察、设计、施工、监理以及建设物资设备的采购，都应当依法进行招标，主要是针对一些项目的某些环节没有严格遵守招标的情形，以确保铁路建设工程的全部程序公开、公平、公正，同时也为铁路建设工程质量提供了有力的保障。这里所说的“依法”主要依据招标投标法和招标投标法实施条例等法律法规；同时铁路建设项目各环节的招标工作，还应遵守国家发改委、建设部、监察部以及铁路监管部门的具体规定，如中央投资项目招标代理资格管理办法、电子招标投标办法、铁道部关于做好施工图招标前期工作的通知等等。第九条 从事铁路建设工程勘察、设计、施工、监理活动的单位应当依法取得相应资质，并在其资质等级许可的范围内从事铁路工程建设活动。【释义】本条是对铁路建设工程参建单位资质的原则要求。建筑法第十三条规定：从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可范围内从事建筑活动。目前，铁路设计资质除设有综合资质外，还包括铁路综合甲、甲级和乙级资质，以及桥梁、隧道、轨道、通信信号、电气化五个专业甲级设计资质；铁路工程施工总承包资质分为特级、一级、二级、三级；另外设有铁路铺轨架梁、铁路电务、铁路电气化三个施工专业承包资质；铁路工程监理资质分为甲级和乙级。铁路作为国家综合交通体系基础设施，直接关系到人民群众生命和财产安全，质量安全要求高；一次按设计速度开通，特别是高速铁路，技术要求更高；涉及专业多，工程结构及外部条件复杂，系统性强；工程量大、投资大，投资控制难度大。为保证铁路工程质量，保证建设安全，做好投资控制，参与铁路建设的工程勘察、设计