2004年度全国担保行业发展报告.doc

2004年度全国担保行业发展报告国家发改委中小企业司副司长 狄娜今天参加第六届全国中小企业信用担保机构负责人联席会议，与各位共同探讨担保业发展大计，我感到非常高兴。中小企业信用担保机构负责人联席会议从发起至今已经举办了六届，其中浸透着我们在座各位的辛勤汗水。六年来，会议规模逐渐增大，人数逐渐增多，在业内的影响力越来越强，已发展成为全国性机构交流、业务探讨和信息传递的平台，在座的大家功不可没。六年来，全国担保业也由星星之火发展成为对经济和社会发展贡献巨大的生力军，不仅创造了巨大的经济效益，而且在增强金融安全、扩大就业、培植税源、稳定社会和培育信用等方面发挥了日益重要的作用。在此，我代表国家发展改革委中小企业司向本次会议的成功举办表示热烈祝贺！向参加会议的各位领导和嘉宾表示热烈欢迎！向你们并通过你们向长期工作在全国担保业一线的广大职工付出的努力和取得的成绩表示衷心感谢！下面，我讲三点意见。一、全国中小企业信用担保体系发展情况众所周知，融资难、担保难是制约中小企业发展的世界性难题。建立完善中小企业信用担保体系，是各国扶持中小企业发展的通行做法，符合广大中小企业的迫切需求，实践证明这是缓解中小企业融资难题的有效途径， 越来越显示出巨大的生机和活力。自1999年试点以来，我国中小企业信用担保体系建设大体经历了三个阶段。一是试点探索阶段。1998年底，原国家经贸委根据国务院领导同志批示，开始组织全国中小企业信用担保体系建设试点工作，1999年6月下发了关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见（国经贸中小企1999540号），试点工作在江苏、深圳、北京等地陆续展开。二是政策推进阶段。2000年8月，国务院办公厅转发了原国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见（国办发200059号），进一步明确提出了加快中小企业信用担保体系建设的要求。2001年4月，国家税务总局下发文件，对纳入全国中小企业信用担保体系试点范围的担保机构，其担保收入免征三年营业税（国税发200137号），这些政策有力促进了担保业的进一步发展。三是快速发展阶段。2003年国家颁布实施的中小企业促进法明确规定“县级及以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系建设”，担保业步入了依法推进的新阶段。截止2004年12月底，全国中小企业信用担保机构已达2188家，共筹集担 保资金总额657.2亿元，累计担保企业18.8万户，担保贷款36.6 万笔、3237亿元。中小企业信用担保体系建设主要有四个特点：（一）各级领导高度重视，调动各有关方面力量合力推进担保体系建设。国务院领导对担保市场建设高度重视，温家宝总理、 黄菊副总理多次作出重要批示。温总理批示：对担保市场的情况 和存在的问题需做调查研究、并提出加强监管、防范风险的意见， 已引起有关地方和部门的重视，防患于未然。黄菊副总理批示：在积极支持中小信用担保机构发展的同时，也要注意从法规、制 度等方面加以规范，引导其健康发展；建议发改委统筹研究，可 从财税、收费方面，完善相关扶持政策，促进担保业的健康发展。 2004年6月29日国务院第412号令对跨省区或规模较大的中小 企业信用担保机构设立与变更实行行政许可，据此国家发展改革 委今年7月10日下发了关于跨省区或规模较大的中小企业信 用担保机构设立与变更有关事项的通知（发改办企业 20051257号）。今年3月份国务院颁布的关于鼓励支持和引 导个体私营等非公有制经济发展的若干意见（国发20053号） 明确提出，支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机 构；鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用 再担保机构；建立和完善信用担保的行业准入、风险控制和补偿 机制，加强对信用担保机构的监管。我司将担保培训纳入国家银 河培训工程，已累计培训40多期近万人次，组织开发了中小企 业信用担保监管系统，草拟了全国中小企业信用担保机构管理 暂行办法待报国务院。有关部门和单位对担保业高度重视并在工作中予以积极配合。与国家税务总局联合行文对四批675家中小企业信用担保机构实行免征三年营业税政策，会同财政部、建设部开展了全国性摸底调查，与亚行联合启动再担保机构项目。与开发银行合作向担保机构提供软贷款取得明显成效。今年上半年开行向中小企业贷款40.5亿元，累计达到88.5亿元，创造就业机会17万个。2004年以来，累计向担保机构发放贷款16.5亿元，吸引配套资金10亿元，增加社会担保能力140亿元以上。各省市区也因地制宜出台了加快担保业发展的政策措施。各省市区主管部门都设立了专司担保工作的处室，全国有10个左右省 出台了监管办法或登记备案办法或建立了风险补偿基金。正因为 有了各级各部门的支持和关注，担保行业才得以健康快速发展。（二）市场发育总体较好。突出表现为 “多、好、大”。多， 表现为机构数量多、担保品种多、组织形式多。目前全国中小企 业信用担保机构已达2188家，年均增长215%。业务品种除贷款 担保主业外，还开发了票据担保、经济履约担保(工程履约和付 款担保、招投标担保、租金担保)、农业担保、下岗职工小额担保等适应市场需求的品种，很受欢迎。从组织形式看，既有政府 出资设立的政策性担保机构，也有民间出资设立的商业性担保机构，以及企业互助型担保机构及担保基金。好，即经济效益好。 担保机构累计实现收入46.2亿元，其中保费收入32.2亿元，投 资收入9.5亿元，其他收入4.7亿元。良好的效益刺激了担保机 构不断增资扩股，目前户均注册资金已达3003万元。大，即社 会贡献大。2004年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额 1905亿元，新增利税150亿元，新增就业103.6万人，区域经济得到了较大发展。（三）市场化进程明显加快。试点阶段、政策推进阶段，各级政府发挥了很大作用，无论从政策上，还是从资金上都予以了很大支持，所以担保体系得以迅速启动。中小企业促进法和国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见出台后，大量民间资金被激活投向担保行业，政策性担保公司逐渐降低或退出了国有股本的比例，担保市场的市场化进程明显加快。由于民间担保机构机制灵活，推动了担保市场日趋活跃。目前2188家担保机构中，政府完全出资460家，参与出资477家，民间出资1251家；公司法人1879家，事业单位196家，社团法人113家，公司制担保机构占到总数的85.9%。在担保资金总额中，政府出资192.8亿元，仅占担保资金总额的29.3%，非政府出资上升到71.7%，不少担保机构中民营企业和社会自然人出资占到60%以上。（四）风险控制能力明显增强。担保行业是高风险行业。为帮助担保机构控制规避风险，我们组织有关单位开发了全国担保机构监管系统，明年将在全国1000家担保机构中推广使用。同时，针对担保行业仅靠保费维持发展、风险与收入不对称等情况，一些省市专门设立信用担保专项资金，促进中小企业信用担保体系建设。如江苏省财政连续3年，每年2亿元用于增加省市担保机构的资本金制度和风险补偿机制，提高担保机构的担保能力。浙江、上海财政用于担保机构的风险补偿和奖励资金也分别达到2897万元和2000万元。各担保机构也注意完善内控制度防范规避风险，代偿率、损失率均控制在较低水平。2188家担保机构累计发生代偿17.2亿元，占累计担保总额的0.53%，其中已追偿7.3亿元，实际发生损失3.1亿元，占担保总额的0.1%。与贴息、免税、拨款、投资等其他政策性资金支持方式相比，中小企业信用担保的放大和杠杆功能更加明显，特别是商业性担保机构的迅速发展，一是有利于中小企业融资。担保机构以现金形式为企业担保，架起了银企合作的桥梁，降低了金融机构的放贷门槛，弥补了中小企业信用不足的缺陷，增加了中小企业获贷 的几率。据统计，从业务总量看，单笔担保100万元以下的29.9 万笔，占总担保笔数的81.8%，由此看出担保的受益主体是中小企业。二是有利于增强银行贷款安全性。目前情况下，大多数担保机构百分之百承接了银行的转嫁风险，保证了银行资金向中小企业的安全进入。另外，担保机构自身的市场化运作，也为银行的改革提供了很好的借鉴。三是有利于引导企业诚实守信。担保机构通过建立受保客户信用评级系统和信用档案数据库，并且与金融机构信息共享，起到了守信者得实惠，失信者受惩戒的效果。四是有利于社会就业和稳定。担保机构在为中小企业提供融资服务的同时，扩大了社会就业，培植了地方税源，稳定了社会基础。二、中小企业担保业发展中存在的主要问题虽然目前总体发展情况较好，但也存在一些不容忽视的问题，但这是发展中的问题，只要采取积极有效的措施完全可以化解。（一）缺乏统一的市场准入门槛，一些地区担保机构发展过快过滥。目前，国家尚未在法律法规中明确统一的担保市场监督管理部门，担保机构的设立也未明确统一的市场资质要求，不少地方不设门槛，只要符合公司法，即可到工商登记部门直接登记注册。起步阶段这种政策有利于放开放活，充分发挥市场主体的积极性。但发展起来后如果不加以合理必要的限制，特别是在国家对担保行业还未明确归口管理的情况下，监管跟不上也容易形成大起大落。同时，担保机构规模普遍偏小，放大倍数不高及业务空置情况严重，由于担保机构实力弱，银行的认同度低，放大倍数普遍较小。全国在保责任总额与担保资金的比例仅为1：1.87。 （二）相关法律法规建设滞后，担保机构运作规则缺乏。目 前涉及担保行业的法律法规主要有公司法、担保法、中小 企业促进法及一些部门规章。担保机构经营的是信用，控制的 是风险，承担的是责任。作为特殊行业，担保公司不应适用一般 公司的注册最低限额，而公司法又未对担保机构作出专门规 定。担保法于1995年颁布，仅规范了担保行为，未对专业担 保机构进行法律规范。目前，专业担保机构的市场退出、业务范 围及种类、从业资格、财务内控制度和行业自律等均无法可依或 无章可循。（三）担保机构运作不规范，潜存着系统风险。一是资本金不实。有些机构注册后即转移资本，形成虚假出资；二是热衷于证券投资。不从事中小企业贷款担保，或运作担保贷款，骗取银行资金；三是不提担保风险准备金或提取不足。担保风险集中度偏高，单户担保贷款接近或超过规定水平。另外，政府出资设立的担保机构存在着行政干预，加大了担保的系统风险。（四）对担保认识不统一，配套政策不到位。部门对担保的认识有分歧，有些部门过分强调担保的风险性，对其促进经济发展特别是对中小企业发展的重要作用缺乏足够重视，相关配套政策也不到位。一是担保机构与协作银行合作关系尚未理顺。担保是对企业信用的补充，对银行的补偿。由于担保的介入，银行贷款风险已部分转移。因此，银行对企业担保贷款的利息应适当下浮或不上浮。但事实上，银行不愿按照国际惯例承担一定比例的贷款风险，让担保公司承担 100%风险，而且担保贷款的利息不下浮，甚至上浮20%0%。另外，担保机构与银行签订的担保协议一律执行银行的制式合同，双方责权不对等。二是担保机构不能共享社会公用信息系统，如工商登记及年检信息、贷款记录信息、纳税信息、财产登记信息等。这些信息系统不对担保机构开放，不利于其有效识别和控制担保风险。三是担保机构的反担保登记难落实，使其风险控制缺乏法律保障。担保机构为降低风险，往往需要受保企业提供一定的反担保，如房产、车辆、土地及股权证明等抵质押物。按现行担保法，抵质押合同只有在政府有关部门登记后方才有效。现在不少人员反映，目前登记部门只给银行办理抵质押合同，担保机构的登记请求则不予办理。四是缺乏后续的补偿机制。政府出资的担保机构往往在筹建之初得到一次性资金支持，缺乏后续的补偿机制。仅靠有限的保费担保机难以买现自我积累和可持续发展。加之，担保机构的风险准备金尚允许在税前提取也严重影响其提取的积极性。上述问题影响了担保机构的发展和功能放大。（五）缺乏再担保制度，风险分散机制尚未建立。担保业是国际公认的高风险行业，维持其持续发展需要建立相应的风险分散和补偿机制，这是国际通行做法和经验，而目前我国尚未建立。地方政府、金融机构和担保机构普遍要求借鉴国际经验，尽快建立省级再担保机构和国家级再担保机构，以对担保机构的业务操作风险进行监管，同时分散担保体系的系统风险，提升担保机构信用能力。目前，大部分省虽已按中小企业促进法成立了省级担保（再担保）机构，但大多再担保机构未开展再担保业务；国家级中小企业再担保机构虽在关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见中明确提出，但由于资金不能到位至今尚未建立，致使全国担保体系既不健全也不完善。三、加快担保业发展的思路措施关于下一步如何加快担保业发展，这里我讲以下五点意见：（一）加强行业监管，引导担保业健康发展。经过近年来的试点探索和推动发展，担保行业已初步形成。2004年6月国务院第412号令已明确，由“国家发改委负责跨省区和规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更行政许可”。国家发展改革委关于跨省区或规模较大中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知明确了市场准入条件和审批程序，规范了担保行为，加强了过程监管。同时，按照国务院领导批示，我们正会同银监会、财政部等部门研究制定“关于对担保市场加强监管防范风险的意见”，建议国务院尽快明确担保行业的归口管理部门，以加强行业监管，引导担保业健康发展。（二）完善担保行业的法律法规，尽快出台中小企业信用担保管理办法。中小企业信用担保管理办法是中小企业促进法明确要求的配套文件。按照中小企业促进法规定，国家发改委已将中小企业信用担保管理办法列入立法规划，相关起草工作已完成并征求了部分担保机构和地方意见，目前正在征求专家和有关部门意见。办法将对担保机构的市场准入资质、设立与退出制度、财务和内控制度、业务范围和操作流程、风险防范和损失分担机制、扶持政策、行业监管与自律等诸多方面作出规定。（三）加大资金支持力度，完善各项配套政策。一是按照中小企业促进法有关中央财政资金支持信用担保的规定，中小企业专项资金（基金）要用于支持建立中小企业信用担保体系。同时按照中小企业促进法的要求，各地也要加大地方财政资金支持中小企业信用担保体系建设。二是加大税收政策扶持。考虑到担保机构社会特征和自身的风险特色，其利润并非真正意义上的所得，为体现政府扶持意图，对符合条件的中小企业信用担保机构实行免征营业税政策，同时要协调有关部门落实担保机构风险准备金税前提取政策。三是落实反担保措施，改善与银行的合作关系，从政策层面解决房管、国土、车管、船管和工商等部门和机关对担保机构的抵质押合同登记问题；协调银行、工商等部门要逐步对担保机构开放有关信贷登记、工商年检