中国银行业监管战略发展趋势.doc

中国银行业监管战略发展趋势2012-11-08摘要：依 据中国银行业发展现状，我国银行业监管战略应尽快实现如下调整：目标定位从强调安全性和效率性转向兼顾安全性、效率性、公平性和应变性；规范监管法规框架 和政策制定流程，将银行从行政干预的制约中进一步解脱出来；同时强化监管机构内部治理有效性，确保监管机构个体利益与公众利益协同。总体来说，需要从内外 两方面对银行业监管战略进行调整。关键词：银行业监管、监管战略、商业银行一、我国银行业监管战略之目标定位监 管战略是筹划、指导、监督和管理全局的方略，即根据国内外经济、金融形势和政治、技术等诸多因素进行分析判断，科学预测银行业发展趋势，推出监管战略方 针、战略原则、战略计划及战略措施，制定指导银行业科学、稳定发展所遵循的原则和方法。根据战略的特征来看，银行业监管必然要具备全局性、方向性、对抗 性、预见性和谋略性的特征，以有效的达成银行业监管之目标。（1）安全性与效率性并重银行监管战略目标是银行业监管战略的基本问题，国内外经济理论分三类对此进行研究，有保护消费者的消费者主权理论、减少信息不对称和外部性的制度经济学、保证银行公平竞争及效率的理论，以及保护金融体系稳定、宏观经济发展的理论。分 析国外银行监管战略目标可以发现，美国监管战略目标为：维持公众对金融系统信心、建立有效和竞争的金融系统服务、保护消费者、投资者、存款人利益；允许金 融体系随经济形势变化而调整；德国、日本等国银行监管战略目标为维护金融体系正常运行；英国主要侧重保持金融体系运转和保护存款人利益。前述国家中美国银 行业监管战略目标最为详尽，基本涵盖其他国家监管战略目标。2003年12月27日 通过的中华人民共和国银行业监督管理法明确我国银行业监管的两大目标：一是安全性，保证银行系统流动性充足、稳健经营；二是效率性，促进银行间合理竞 争，提升银行业竞争力。我国银行监管目标与美联储最大差异在于，我国银行业监管目标中并无保护金融消费者利益和允许监管机制相机抉择的条款，也就是公平性 和应变性并未体现。（2）监管成本与收益权衡银 行业历来是各国政府甚至全球范围内受管制程度最高的行业之一。稳健高效的银行业能够为经济发展提供强有力的支持，合理制定银行业经营管理制度，科学系统建 立银行业监管机制，更具体的讲，准确设定监管目标、合理制定战略计划，将银行业监管模式调整随经济形势、金融形势变动相协调，促进资源配置优化。目前经济 增速放缓，但我国商业银行仍然存在总量增速过高、贷款质量不高的隐忧，商业银行追求资产增长、利润增长的传统发展模式也面临巨大挑战。而作为银行业发展的 监督管理机构，当局必须意识到除对银行业日常经营管理活动规范外，还需要对其发展途径有合理的预测，出台相应措施予以引导和调整。如 何确定监管的边界一直是学术界和业界关注的重点问题。对银行业风险监管要求越高，经营风险越低，监管内容越细，随之而来的监管成本也越高，很难权衡风险降 低对银行创新、扩张等业务的正负面影响。我国商业银行一直受到严格的管控，保证了其稳健经营的同时也制约了其自身业务发展的空间。降低银行监管成本可依赖 于确定合理的监管定位，建立合理的监管法规框架和政策制定流程，强化监管机构的政策引导作用。二、我国银行业监管战略调整的必要性银行作为主要的、传统的社会融资渠道，在金融体系内占据极其重要的地位，而作为公共产品的银行监管不可能由市场有效提供。银行业监管与其他行业监管政策、宏观经济政策共同作用保证了国家经济增长和金融系统稳定。2008年国际金融危机后，全球各国均反思对本国银行业监管中存在的问题，而巴塞尔协议iii的推出再次引起各国对银行业经营安全性的重视。本文从国内金融形势、经济形势出发，对我国银行监管战略管理问题进行研究分析。（1）上市银行利润占上市公司利润一半截止目前，2471家上市公司三季报披露完毕，前三季度共实现营业收入为17.67万亿元，平均增长率为57.7%，总体经营情况向好；实现净利润1.49万亿元，平均增长率为-29.69%，增长率为负显著反映经济增速放缓的事实；近一半上市公司前三季度净利润负增长，占比13.4%的上市公司亏损。16家上市银行前三季度营业收入总额为1.93万亿元，同比增长25.52%，净利润总额8127.67亿元，同比增长25.45%。分析上述数据可以看出，上市银行利润贡献了上市公司利润总额的近一半，与实体经济在经济寒冬中举步维艰相对照，2012年前三季度依然是各大银行赚的“盆溢钵满”的时期。由此可见，银行业侵蚀实体经济利益的情况非常明显。银行信贷在我国资金配置中占主导地位，市场份额占80%以 上，即使我国银行净息差水平不是世界最高，银行业的高利润依然是实体经济利润无法比拟的。虽然今年以来，随着多层次资本市场建设的推进，银行信贷融资占比 呈现出长期比例降低的趋势，但是中短期内银行高利润依然会吸引社会公众的目光。各大商业银行经过近几年的发展，在资产质量、经营绩效方面有长足进步，己经 具备足够的抗风险能力，市场和行政复合的监管思路己经与当前银行业发展状况不匹配，反而可能因为制度的僵化而阻碍有效监管措施的实施。（2）上市银行资产规模占垄断性优势银监会最新数据显示，2012年9月末，银行业总资产规模为126.4万亿元，5家大型商业银行资产规模57.1万亿元，占整个银行业金融机构资产比例为45.2%。16家上市银行资产质量较其他商业银行好，资产规模在整个银行业资产规模中占据绝对优势，而绝大部分利润又由5家大型商业银行所贡献。由上述数据可以发现，银行业内部发展“两极分化”现象严重，上市银行占垄断性优势，而5大行又在上市银行中占优。目前银行业净息差仍然是其收入的主要来源，银行的经营特性又决定了随着存贷款业务规模扩大其利润水平不断提升，因此，银行业资产规模分化的现状造成了整个银行业金融系统中各银行业间经营绩效优劣差距过大。由图5可 以看出，大型商业银行资产总额占比呈现短期振荡调整，长期不断下降的总体趋势。大型商业银行的垄断性地位及优势性资产规模保证了其利润增长的可持续性，这 种垄断性优势也是其高额利润的重要保障。大型商业银行的高利润部分来源于市场公平竞争，但更大部分来源于对金融资源的垄断性占有。在银行业呈现“上市银行 大，其他类银行小”的情况下，银行业监管机构的引导对于未来银行业的健康发展至关重要。图1 5家大型商业银行资产总额占银行业金融机构资产总额比率数据来源：证监会网站，国研网金融研究部整理（3）中小企业融资难问题亟待解决目 前，中国经济遭遇到经济增长放缓、经济结构待调整的问题。从社会就业角度来并，创造大部分就业的中小企业融资难度一直不能得到缓解，尤其是近几年金融危机 影响，中小企业破产风险增大。而从产业结构分析，在社会信用体系不健全的情况下，银行无法有效控制中小企业贷款风险，相较于大型企业、有政府担保的国企等 风险较低的借贷者，银行信贷更倾向于为低风险企业融资，造成了银行体系流动性充裕而实体经济资金匮乏的局面。中 小企业融资难是世界范围内的经济难题，各国在解决中小企业融资难问题过程中的经验和教训都值得我国去借鉴和学习。中国己经成为中等收入水平国家，而经济进 一步增长还依赖于中小企业的成功转型和成长。有学者提出拉美国家的中等收入陷阱问题就是由于中小企业转型失败而造成的，如果中国要避免“重蹈覆辙”则必须 推动中小企业转型做大做强，而此过程中离不开银行业的支持。而银行业目前“重视大企业，无视中小企业”的现状与国家经济转型战略相冲突，银行业监管当局不 仅要监督其运行，还要运用制度设计等方法促进银行经营重点调整，保证金融业为实体经济服务的基本职能。三、监管战略发展趋势由 于银行经营的高风险性、专业性、信息不对称性及广泛影响性，银行监管在整个经济运行中处于极其重要的地位。银监会成立后强调银行经营的安全性和效率性，成 功推动银行业建立有效公司治理制度，并引导商业银行服务经济发展方式的转变。近两年来，国内外金融形势发生深刻变化，有美国银行业监管失效的经验在先，我 国银行业监管战略调整的重要性和紧迫性增强，监管当局面临更严峻的挑战。（一）监管战略目标增多长期来看，银行业监管战略目标必然由强调安全性、效率性两个目标向兼顾安全性、效率性、公平性、应变性的全方位综合目标体系过度。银行业的有效监管，不仅体现为对银行风险的控制和市场效率的提升，还需要结合经济发展过程中出现的新问题，前瞻性的提出监管战略目标的调整。以 上市银行为代表的虚拟经济侵占了上市公司的大部分利润，这一现象要求监管层针对这种现象对银行业经营进行调整，也是银行业监管的战略目标中必须要体现公平 性原则。世界银行提出的“赤道原则”是全球主要金融机构践行社会责任的行业基准，此原则的最大特点就是引导商业银行从“股东利益最大化”向“考虑社会公 平”转型。公平性原则突出银行发展速度与经济发展速度相协调，为实体经济服务的基本功能。虽然利率市场化进程和产业结构转型可能缓解这一现象，但在各政策 共同推进的过程中依然存在银行业经营影响经济发展整体局面的可能性，将公平性体现在监管战略目标中有利于制定符合各阶段经济形势的银行监管战略计划。除 从国家层面的公平性外，还需要考虑到监管战略的应变性。处于经济起飞阶段期时，国家针对银行制定了保护性条款，为经济发展提供充足的信贷资源。而目前中国 己成为中等收入国家，大型企业己具备国际竞争能力，中小企业面临转型，银行在此阶段需要承担起为中小企业提供融资便利的责任。监管的应变性要求当局制定出 符合当前经济形势和社会要求的监管战略计划，促进商业银行转变经营策略与经营模式，实现银行业有序、健康发展。（二）制定规则为主，行政干预为辅银 行监管战略目标的实现需要从依靠监管规则向利用市场约束转变。伴随经济全球化进程加快，金融国际化趋势越来越明显，商业银行经营综合化、国际化的趋势也将 呈现。信息技术的进步，国际金融市场的扩展，银行创新产品的推出都显示出银行业的不断变化，相应的传统的银行业监管战略也必然需要进行调整，银行资本充 足、内控建设、流动性要求等监管强制性要求己经难以根据快速变化的经济环境进行迅速调整，行政干预更可能引起金融资源的错配。在考虑金融消费者理性选择的 基础上，市场约束力对监管政策会有越来越强的替代效果。以 创新为主要发展途径的银行业经营方式要求银行业监管战略减少政府干预，更加注重市场力量的作用，以前瞻性的监管规则约束可能出现的负外部性效应。具体战略 计划制定过程中需要考虑以下几点：首先，注重市场约束力量，强化并规范银行信息披露标准，引导市场理性决策；第二，对商业银行风险控制、内控机制等制度设 立最低标准，替代监管层对银行的直接监管政策，由银行自主决策进行经营；第三，尽快建立存款保险制度及银行退出机制，运用市场力量对金融机构经营进行约 束；第四，借鉴其他国家监管标准及监管战略，从发达国家的经验教训中提升监管专业水平和人员素质。（三）注重监管机构内部治理在 注重监管银行业的战略进行调整的同时，也要注重监管机构内部治理机制的调整，以达到监管职能有效实施的目标。虽然监管机构是一个非盈利性组织，但监管机构 也可能存在机构自身利益与公众利益相冲突的情形，也可能为达到自身利益最大化而设立并不符合“公众整体利益”的规制。从本质上来讲，监管机构也存在绩效考 评的可行性，是实施有效银行监管战略的最有效保障。具体到银行监管机构内部治理来讲，可以通过设计合理的政策实施评价体系避免政策制定者的短期行为。为 了保证监管战略计划有效实施、战略目标合理