论我国行政区划改革的方向毕业论文.doc

对外经济贸易大学远程教育毕业论文目 录摘 要- 1 -一、行政区划概述- 2 -（一）.行政区划的含义- 2 -（二）.我国行政区划的现状- 2 -（三）.行政区划改革的意义- 2 -二、我国行政区划体制面临的问题- 3 -（一）.行政区划层级过多，产生多种问题- 3 -（二）.现有行政区划设置的个体间差异较大- 3 -（三）.城市各地区发展不平衡- 4 -（四）.行政区划类型混淆- 4 -（五）.自然经济区域的完整性受到破坏- 5 -（六）.“行政区经济”现象严重- 5 -三、深化行政区划改革所面临的挑战- 5 -（一）.政府职能的转变- 5 -（二）.改革方式的选择- 6 -（三）.改革中的社会因素- 6 -四、我国行政区划改革的方向- 7 -（一）减少区划层级- 7 -（二）调整管理规模- 8 -（三）统一设置规范- 10 -（四）.加强行政经济区域改革- 11 -五、总 结- 12 -六、参考文献- 13 -摘 要作为事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，行政区划设置是否合理具有重要的意义，近年来，有关我国行政区划改革的话题一直是公共行政领域的一个热点。应当说，我国现行省-市-县-乡四级行政区划体制基本上是与传统计划经济体制相适应的，其设置初衷是好的，实践中也曾发挥过一些积极作用，在一定程度上加速了我国的城市化进程，发挥了中心城市的辐射和带动作用，促进了城乡一体化和协调发展。但随着我国市场经济体制的建立和发展，现行区划体制存在的问题日益暴露，已经难以适应市场经济发展和国家行政管理体制改革的需要，本文对这一问题进行了详细的研究，以其比较全面的论述我国行政区划改革的方向。关键词：行政区划；弊端；改革一、行政区划概述（一）.行政区划的含义 行政区划简言之是国家对行政区域进行的分划，一般是指在一定的政治目的与行政管理的指导下，依照相关的法律法规，以自然与人文地理为基础，考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等因素，在国土上建立的由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。（二）.我国行政区划的现状根据我国宪法规定，“中华人民共和国的行政区域划分如下：（1）全国分省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”显然，这是一种三级的行政区划体制。但是在实践中，不同的学者对我国的行政区划体制的层级存在不同的观点，有的学者认为是四级，有的学者甚至认为存在五级甚至更多。（三）.行政区划改革的意义为了行政管理的方便，一个国家必须将其国土划分为有层级的区域，即行政区域。我国因行政管理的需要，也将国土划分为若干层级。地方行政层级设置是现代国家制度建设、地方行政管理体制的重要内容。行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划的设置是否科学合理关系国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。随着我国经济建设过程中各方面的发展，这些都对行政区划设置提出了新的要求，同时也为我们对当前我国行政区划改革的思考创造了条件。“要简化政府组织间层次结构，地方要合理的进行分权，”的呼声在学术界越来越引起重视。在颜廷锐等编著的中国行政体制改革问题报告一书中提出，“从我国地方行政制度发展的方向和世关于我国行政区划改革的探讨，赵磊.经济管理与科学决策民2011（1）。界各国行政制度发展趋势来看，减少地方行政区划层次是我国地方行政区划体制的根本方向。”二、我国行政区划体制面临的问题目前，现行行政区划对我国经济社会发展产生的不力影响很多，概括起来表现在以下几个方面：（一）.行政区划层级过多，产生多种问题目前我国的行政区划层次是以省（自治区）地级市（自治州）县（县级市）乡（民族乡）四级为主的模式，有的地方加上地区、区公所、街道办事处等派出机关，达到56级。国外一般是二级制和三级制的“扁平型结构”，这可以使管理人员有更大的管理职责，并减少对上级的依赖性。我国是世界上少有的实行地方政府四级制的国家，如果再加上明文规定的十几个副省级行政单位、相当数量的副地级行政单位和副县级行政单位，那么，行政区划层级就更多。由于层层对上负责和对口设置机构，因 而这种高而尖的“金字塔”型行政区划不仅造成官僚机构重叠臃肿，还存在着上行下不达、政策“截留”、效率低下、官僚机构臃肿、地方财政成为“吃饭财政”等弊端。人员众多，使得我国的财政供养系数过大，增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节，存在着上行下不达，难以对上级命令做出快速有资金短缺执行和对基层群众的意见和呼声作出及时回应，从而降低行政管理成效，造成公共产品和公共服务的低下。（二）.现有行政区划设置的个体间差异较大 行政区划改革焦点、态势及走向，邹树彬.社会科学研究民2007（4）。关于行政区划改革的战略思考，刘纯志.决策参考，2005（5）。中国行政区划的理论与实践，刘君德著，华东师范大学出版社1996年第一版，第171页。 根据最新的普查显示，目前我国的人口大约为13.5亿。目前我国各级行政区划，特别是省级行政区划单位，在省区面积大小、所辖人口，经济条件等方面存在着较大差异，如我国东南沿海地区省区面积小，人口密度大，经济实力强：而西北省区面积大，人口密度低，经济实力比较弱，同时我国平均每省面积多达30万平方公里，所辖人口更是高达4200万人，省级行政区划设置过少，管辖区域面积过大，人口人众多，难以进行有效管理。此外，由于人口密度不均，自然条件迥异，以及民族分布、历史传统等原因，我国省级行政区之间规模差距很大，管理幅度也相差悬殊。各省、自治区、直辖市面积、人口、经济实力的差异，给行政管理带来许多不便，不仅不利于统一规范管理，也不利于各个省区之间的相互协作与平等竞争。（三）.城市各地区发展不平衡实行市管县体制的目的是以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村乡、镇的发展，逐步实现城乡一体化。但是一些经济实力较弱的地级市实行市管县，存在着“以小带大”的现象。这些地级市不仅不能起到辐射和带动的作用，还与所属经济实力较强的县之间在经济发展和体制创新等方面存在许多矛盾，束缚了县域经济的发展。而且在市管县体制下，县成了地级市的附属行政单位，一些经济相对落后的地级市为了加快城市化发展，往往依靠行政权力，将财权上移，事权下移。如将税源丰沛的骨干企业的税收直接划为市级收入、低价行政所发属县的土地用于白手拍卖和项目开发等行为，造成县乡财政困难、也是城乡差距不断扩大的重要原因。（四）.行政区划类型混淆我国在不同荡然区域分别设置了地域型政区、城市型政区、民族型政区和特殊型政区这四种政区类型。行政区划类型混淆主要是指地域型政区和城市型政区的混淆。市领导县和整县改市两股有其合理性或必然性的一面，能消除长期以来城乡分割的二元格局，充分发挥中心城市的带动、辐射作用，促进城乡经济文化协调发展，以加快我国城市化、现代化进程。然而，也有不合理性的一面，其中最大方面就是混淆了两者之间的区别，由于城市与农村在所管理的社会公共事务、管理目标、管理方式方法以及对管理的需求等方面都是有着明显的区别的，所以只有在行政管理体制上对城乡分别实施管理，才能符合各自的特殊规律，取得应有的管理效果。（五）.自然经济区域的完整性受到破坏我国历史上的行政区域划分多处于政治统治考虑，统治者出于防止地方割据而人为割裂自然经济地域的划分原则。如河南拥有黄河以北大片地区，完整的太湖分属浙江二省等等。由于政区的继承性特征，这就使一些不合理的边界遗留到今天。随着生产力的发展，行政区划的经济因素越来越突出。在当前市场经济条件下，行政区划影响着一个国家区域经济的形成和发展，影响着意意资源的开发和合理配置，国土的管理利用，工业及城市的合理布局，在促进高考经济的培育和发展方面，行政区划也具有特殊的意义。而我国的现行行政区域划分则制约了各地之间资源的有效配置和合理流动，形成了地区分割，不利于我国经济结构合理布局，阻碍了全国统一大市场的形成。（六）.“行政区经济”现象严重所谓“行政区经济”现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。行政区政府在区域经济发展中起主导性甚至决定性的作用，是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。“行政区经济”引发了地方政府企业化、使各地只注重gdp，造成市场分割、地方封锁、重复建设等一系列问题。“从行政区划对区域发展影响的程度来看，我国是最为深刻的。从我国自身来看，在现阶段又是行政区划对区域发展影响最大、最为严重的时期。”因此，从加强区域协调上讲，淡化“行政区经济产”，对于我国市场经济的发展具有重要意义。三、深化行政区划改革所面临的挑战行政区划体制改革是一项非常复杂和艰巨的社会系统工程，受到自身特殊规律、外部环境的影响。在行政区划改革中，面临诸多挑战，从总体上看，主要有以下几点（一）.政府职能的转变中国行政区划的理论与实践，刘君德著，华东师范大学出版社1996年第一版，第93页。原有的行政区划设置必然造成机构设置的重叠，人员冗杂的后果。因此，行政区划必须与行政管理体制改革统一步伐，这就要求转变政府职能，精简机构，提高办事效率。否则，最终只会得不偿失。政府职能改革和行政区划体制改革都是行政体制的重要内容，两者相互作用、牵制。行政区划不进行改革，政府职能就无法转变，而政府职能改革不深入，行政区划改革就不能通过减少行政层次提高效率。因此，在行政区划改革中，及时准确的进行政府职能的转变是获得成功的关键，也是我们必须面临的挑战或者困境。（二）.改革方式的选择行政区划改革触动的是中国行政体制中深层次的部位，必将遇到很大阻力。如果在各方面的条件都还不成熟的情况下大幅度实行行政区划改革，必然要带来混乱。改革开放的实践证明了渐进式改革是中国唯一可行的改革方式。因此，改革过程中必须坚循序渐进，不能急躁；另外，改革必须具体问题具体分析，可采取试点办法，选取代表渐进，不能急躁；另外，改革必须具体问题具体分析，可采取试点办法，选取代表性的地区进行试验。能否限度地消除改革的负面效应，将是我们面临的又一个巨大挑战。（三）.改革中的社会因素任何改革和发展都必须规范在社会秩序所能允许和容纳的正对稳定的环境之中。稳定是我国各项改革的前提条件。经过改革开放30余年的发展，我国社会生产力有了很大提高，人民生活、综合国力等都有了很大的变化。于此同时，改革也产生了大量的社会问题。如腐败问题、人们的价值取向多元化问题、社会分配不公、收入差距问题、生态环境恶化问题等。这些问题构成了我国当前的社会不稳定因素。如果不引起足够的重视，那么，社会秩序就会继续混乱，人民群众对党和政府的信任度会下降，从而严重影响甚至损害改革的成果，在改革中必须予以正确的认识，给予充分的考虑。论行政区划改革与区域可持续发展，刘君德著，中国方域，1998，（6）。四、我国行政区划改革的方向历史证明，行政体制改革、行政区划的大变动总是伴随着政治经济的大发展而进行，反过来又会极大促进政治经济的发展。改革开放以来，我国经济社会发展取得的举世瞩目成就，为行政区划改革了坚实的基础和提供了新的契机。我国行政区划改革的方向有以下几个方面：（一）减少区划层级（1）弱市强县。在我国历史上，县制是最为稳定的区划层级，长期担负着基层政权的职能。目前，对县制的前途，存在四种观点：强县论，废县论，虚县论和简县论。从我国经济社会发展的现实出发，虚市强县有利于减少行政层次，缓解财政困难，发展区域经济。所谓“弱市”，是指撤销地区行署这一层级，改革市管县体制，实行市县分治，之间不再具有行政隶属关系，各自管理本辖区范围内的事务。所谓“强县”，是批下放管理权限，增强县级政府的自主性，壮大县域经济实力，重要条件成熟的时候，建立“省直管县”体制。不过，从“强县扩权”到“省直管县”，则有很长的路要走。从行政区划调整的规律来看，省直管县尚存在着诸多障碍。“我国这么大，人口这么多，不要想当然以这样一个模式去解决全国各地的所有问题。应该看到，省与省之间、一个省内部，其区域差异都很明显。浙江是个小省，比较容易搞省直管县，但像四川这样的大省，搞省直管县，管理的难度就会增加。”“从总体上看，改革理顺了我国行政基层关系，如果坚持下去，我国最终建立省、县、乡三级地方政 （2）虚乡。乡镇政权是我国政权序列的基础部分，是农村经济建设和社会发展的组织者。它上连国家，下连农民，在农村社会政治中发挥著关键性的作用。因此，国家历来都十分重视乡政建设。现行乡镇体制在历史上是应该肯定的。改革开放后，撤销人民公社，乡镇政府在实行家庭联产责任制、调整农业结构、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面无疑是有功绩的。它在这一特定的历史时期，对于推动农村经济的发展和社会的进步以及农村的政治、社会稳定发挥了非常重要的作用。但是时至今日，随著农村经济、政治改革的深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇机构设置和运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。乡镇政府的存在已经是弊大于利，现行的乡镇体制已经明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。总之，乡镇一级区划建制已经愈来愈不适应我国社会发展的需要了，宜顺应我国行政区划体制改革的需要，撤销乡镇正式建制，虚化设置，使其朝著精简、自治的方向发展，利国利民。（二）调整管理规模（1）分省。省是国家的基本行政单位，一般具有三个特点：一是地盘比较大，人口较多；二是下辖若干层级的地方行政单位，实行层级管理；三是省机构直接面对中央政府，它能代表中央管辖、领导、制约地方，又能代表地方抗衡中央。具有这三个特点的地方行政单位，不管用的是什么名称，如我国的省，美国的州，日本的县、府、道，英国的郡等，实际上都是最高一级地方行政单位。中华人民共和国成立后，省级规模经历了几次变化。1950年，全国辖29省（含台湾省）、13直辖市（含中央直辖市和大行政区直辖市）、8行署区以及内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，共53个省级政区，比1949年以前多2个。此时，省级政区的数量达到了历史最高点。1954年6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市的决定。决定指出：在大区一级机构撤销之后，为了便利中央对于省、市的领导，特别是为了适应国家经济建设的需要，合并一些省市，减少一些中央直接领导的行政单位，是很必要的。建国初期的缩省运动此时转变为扩省运动，而且随著改革开放以来各省人口规模的愈来愈大，经济发展水准的迅速上升，各省特别是发达省份的实力愈来愈强。最近十几年，学术界建议继续分省的呼声愈来愈高，有代表性的著名学者有地理学家胡焕庸教授、华东师大的刘君德教授、复旦大学历史地理研究所周振鹤教授等，政府部门也时常有继续分省的消息传出，如民政部部长多吉才让、民政部地名司司长有意成为中央直辖市。而且事实上，改革开放以来广东省已经分出了海南省，四川省亦已经分出了重庆市。近年来，民间各种研究更是几乎达到白热化的程度，网上流传的各种中国行政区划图多达数十种，因此，许多学者认为我国行政区划改革的时机已经成熟，主张应及时展开具体工作。笔者认为，分省是可行的，甚至是不可避免的，但是应当充分吸取历史上分省的经验教训，不应当仅仅是历史循环的继续，更不应当是新一轮历史循环的开始。因此，第一，要分就要分彻底。第二，分省要有利于减少机构和地方层级。第三，分省的同时要在管理方法和管理思想上进行革命，告别金字塔式的管理传统，建立扁平化的管理新模式，以防止省消亡后以别的名义复辟。做不到这三点，继续分省就没有意义。（2）并县。县制在我国有非常悠久的历史，出现于春秋时期，秦统一中国后以郡县制的形式在全国全面推行，之后历经两千余年，几经改朝换代和社会变迁，期间行政区划变动也相当频繁，但县制一直延续至今。可见县制是我国现存各级行政区中最为稳定的一级，是我国影响最大，延续时间最长的行政区设置，有著相当深厚和广泛的社会认同。县制建立之后，在漫长的古代社会，县的数量和设置一直比较稳定，变化不大。秦朝县制建立之初，全国设县将近一千个。后随著版图的变化而略有所增减。唐时为一千五百多个。清朝末年，全国设县共一千三百余个。新中国成立后的数量上升很快，到2003年底，全国共有县级行政设置2863个（包括县、自治县、县级市、旗、自治旗、特区、林区和市辖区），是秦朝的近3倍，唐朝的近2倍，清朝的2倍多，达到了历史的最高水准。县级设置过多是我国目前行政区划的另一个明显特征和问题。其带来的一些问题弊端也已经开始显现出来。首先，县级设置的增加导致了行政效率的降低和管理成本的增加。我们知道，县级设置数量过多连同省级设置规模过大，是导致地级设置出现的两大主要原因。省的规模过大，辖县数量过多，导致省级管理任务繁重，工作量过大，有时往往无法兼顾，严重影响行政效率和品质。因此，要从根本上解决问题，必须从源头上入手。即在缩小省级行政区划规模的同时，减少县级行政区划的数量，使各级行政区的管理规模与设置数量趋向于合理，从而有效解决行政管理的效率与成本问题。 刘大生。分省运动的历史经验j.北京：国土开发研究，2004。于鸣超。中国省制问题研究j.北京：北京社会经济科学研究所，2004。姚尚建。直辖之争与权力博弈j.香港：二十一世纪网路版第三十六期，2005。 其次，县级行政区的数量与社会的发展趋势愈来愈不相容。我们知道，我国现在已经进入了现代化与城市化的快速发展时期。从现在到未来的一段时间，我国将迅速实现城乡人口的倒置。因此，宜采取科学的态度，顺应社会发展趋势，减少县级行政区的数量，调整县域管理规模，使县级行政区的数量与社会的发展趋势协调相容。总之，我国目前的县级行政区的数量偏多，规模偏小，加重了社会负担，影响管理效率和品质，且与社会发展趋势不符，成为我国行政区划设置整体不合理的重要原因和表现之一。因此，可以说我国目前的县级行政区划有很大的调整空间，并且调整的时机也已成熟，应该著手科学规划和调整县域数量与规模，展开并县工作。（三）统一设置规范（1）省级设置。我国的省级行政区有省、直辖市、自治区、特别行政区四种，名称混乱，宜加以统一规范。我们知道，这四种区划设置只有省制在我国拥有悠久的历史，有著广泛的社会认同，其他的都始于现当代。所以，在规范我国省级区划名称时，应该以省制为参照，将后三者统一规范为都市省、自治省和特别省，保留其原有的行政特征，在名称上加以规范，维护国家的统一庄严性。（2）市级设置。通过前面的分析我们知道，目前在我国地方行政设置最为复杂和混乱的就是市制设置这一块。在行政层级上，有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市，还有一种如徐州、大同等所谓较大的市。在组成上，既有带有广大农村的乡村市，也有切块而成的严格意义上的城市。至于城市规模的差别就更是悬殊。本文认为，宜顺应我国行政区划改革的发展需求，结合省地县的改革，积极探索我国市制改革工作，规范我国的城市设置。在行政层级上，将其统一为中央辖市、省辖市、县辖市三种；在城市区划组成上，恢复城市的本来意义和面貌，以城立市，实行城乡分治；在城市职能上，简化城市职能，使其职能专一，不再负责管理农村地区的职能；在城市隶属关系上，城市间不存在