创新城镇管理体制 营造和谐人居环境

创新城镇管理体制 营造和谐人居环境局直城镇建设管理局构建和谐社会是当前我国政治生活最重要的主题。提高构建社会主义和谐社会的能力，必须加强社会管理和建设，推进社会管理体制创新，这是构建社会主义和谐社会的核心。我市在深入研究城市管理规律的基础上，积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，整合城市管理资源，拓宽服务领域，形成城市管理和社会服务合力，有效促进了我市“和谐杭州”建设事业的发展。 一、构建与和谐垦区相适应的城镇管理体制 近年来，局直城建局牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，始终把坚持以人为本，按照“发展、创新、稳定、为民”的要求，始终建立和健全城市管理体制作为高起点推进城市化的重要工作和促进构建“和谐杭州”的战略举措来抓，基本实现了从小城管到大城管、从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制、从单兵作战到“市区联动、块抓条保”的转变，城市长效管理水平和综合管理能力有了明显提高，引领“和谐创业”取得了很大进展。 我市在探索和建立新的城市管理体制方面，以转变职能为切入口，优化城市管理内部结构，明确了规划、建设、管理的职能分配框架，努力解决以往城市中普遍存在的“轻规划、重建设、轻管理”现象。在市委、市政府的高度重视下，率先在全国范围内建立“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制。“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制集中反映出如下特点：（1）突出综合管理，实行在综合管理下的专业部门分工责任制；（2）突出层级管理，实行市、区、街、居分层管理，调动各级积极性；（3）突出属地管理，将管理重心下移，突出块块作用；（4）突出群众参与，动员居民、单位参与管理。为了明确三级城市管理层级的管理职能，我市对各层级进行了明确定位：市规划、决策，督查调控；区监督、协调，辖区管理；街镇执行、实施，检查落实。市、区两级通过进一步简政放权，充实街道管理职能，发挥街道管理作用，进一步理顺市、区、街道、社区四级之间的关系，明确各自在城市管理中的职责和作用，建立街面管理新型运作机制，形成“条块结合、以块为主，职责明确、协调配合，统分结合、高效运行”的城市管理体制。2002年市委、市政府制定实施了关于进一步加强城市管理工作的若干意见，按照重心下移、属地管理原则，明确市、区、街道、社区在城市管理中的职责分工，强化城区在城市管理中的责任主体地位，“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体系和“城市政府统一领导、城区政府全面负责、街道（乡镇）具体实施、社区居民共同参与”的城市管理格局基本形成。为广大市民营造便利、安全、舒适、文明的城市环境氛围和把我市建设成为生活居住、旅游购物、学习创业的新天堂这一“和谐杭州”的目标得到了逐步实现，城市管理水平得到了很大提高。二、建立与“和谐杭州”相适应的城市管理机构 城市管理是一项系统性、综合性、动态性、反复性很强的工作，需要政府有一个专门的部门，对城市管理进行综合性地指挥、协调，保证城市管理这一庞大的系统科学、高效、有序地运转。根据“两级政府、三级管理、四级服务”的城市综合管理体制要求，2003年7月，我市将原市建委和原市政市容管理局直接承担的有关城市管理职能剥离出来，成立城市管理办公室，作为代表市政府行使城市综合管理职能的管理机构，负责牵头协调全市的城市管理。为进一步加快城市化进程，提高城市品位和城市综合竞争力，率先基本实现现代化，按照大都市发展战略目标，根据市委、市政府关于进一步加强城市管理工作的若干意见（市委20029号）和关于高起点推进城市化的若干意见（市委200316号）精神，市委、市政府决定，2004年7月，我市设置了区人民政府城市管理办公室。市区城市管理办公室成立后，努力发挥牵头、协调、整合作用，城市管理齐抓共管格局初步形成。市城管办认真梳理了城市“四化”管理33个方面内容，确立了“四化”管理目标。为确保目标任务的实施，一是建立落实城市管理目标责任制。按照市委、市政府城市管理领导小组要求，将城市管理目标进行分解、细化，根据城区和部门职责，提出目标，明确任务，并与各城区、各部门签订了城市管理目标责任书，纳入了城区和相关部门年度工作目标考核；二是会同市编办、市法制办等界定了各部门在城市“四化”长效管理中的职责。印发了进一步明确市“三化”管理中市相关部门和单位工作职责的通知；三是加强跟踪督查和监管考核。建立了块验收条、市验收区相结合的“块抓条保”长效管理考核机制，强化了“属地管理”，增强了管理合力，促进了城市管理各项目标任务的落实。四是建立并落实城市管理“以奖代拨” 考核制度。将“四化”长效管理绩效与区财政投入挂钩，根据考评确定等级和奖励额度，鼓励城区和各部门加大城市管理投入，发挥了市级财政“四两拨千斤”作用。五是整合资源、推进管理无缝链接。建立了市、区两级城市管理综合协调工作网络，通过制定落实全市城市管理联席会议、城区城管办工作例会、“四化”长效管理例会等制度，为市、区及部门间的联系、沟通、协调、联动搭建了工作平台，增强管理合力。同时，按属地管理和责任主体唯一的原则，建立由街道办事处（乡镇政府）牵头的城市管理联席会议制度，定期研究和动态协调区域内城市管理的突出问题，加强街道（乡镇）与部门之间的联系与沟通，形成管理合力。针对城市管理结合部管理中存在的问题，及时梳理、解决了60多个城市管理边界盲区的划分，管理职责的界定，管理要求的明确等问题。市、区两级联动，规划、建设、管理、执法及相关部门密切配合、协同作战，初步形成了城市政府统一领导、城区政府具体实施、各级部门齐抓共管、社会各界和市民群众积极参与城市管理的良好氛围。三、推进与“和谐杭州”相适应的执法体制改革1996年中华人民共和国行政处罚法的出台，为城市管理执法体制的改革提供了契机，为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，也为在城市管理领域确立新的行政执法体制奠定了法律基础。开展相对集中行政处罚权，对于有效克服多头执法、重复处罚、执法扰民等给社会带来极不和谐因素的重要举措。根据国务院法制办和省政府的批复，我市于2001年在城市管理领域正式开展相对集中行政处罚权试点工作，并于同年9月组建了市、区城市管理行政执法局，全面履行七项职能（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护方面的社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染及城市饮食服务业排污行为、工商管理方面的无照商贩、公安交通管理方面的侵占道路行为），加大城市管理行政执法力度。为了进一步推进我市城市管理相对集中行政处罚权工作，根据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217号）、国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权工作的通知（国办发200063号）和国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知（国办发200256号）确定的原则和要求，2003年、2004，我市相继先后在萧山区、余杭区和富阳市成立了城市管理综合行政执法局，开展了相对集中行政处罚权工作。根据中办发200424号文件精神和省关于文化市场综合执法机构改革的要求，积极开展文化市场领域里的相对集中行政处罚权工作，成立了市、区（县、市）文化市场综合执法队伍，着力解决文化市场管理职能交叉、政出多门、多头执法、管理缺失、力量分散等问题。我市开展相对集中行政处罚权后，行政执法部门以“为人民执法，让人民满意”为中心，坚持“依法、理性、科学、亲民”的和谐执法理念，紧紧构建“和谐杭州”这一主题，有力地发挥城管执法在城市管理工作的保障作用。我市城市管理行政执法在以下几个方面积极的开展工作：一是以机制创新为手段，落实层级执法机制，优化日常巡查机制，探索长效管理执法支撑机，积极走科学执法之路；二是以专项整治为抓手，积极开展非法涂写广告、运输车抛洒滴漏、“门前三包”、非法养犬、国有土地违法建筑、破坏绿化、环保“两噪声一污染”的违章查处，有效地解决了当前城市管理中的热点难点问题；三是以督查考核为动力，全面履行七项职能。2003年查处案件56875件，2004年查处案件133267件，同比增长134.32%。四、健全与“和谐杭州”相适应的城市管理制度体系制度建设是适应“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制和依法管理、规范管理的前提和保障。目前我市已初步建立了与城市管理体制相配套的一系列法规和规章制度。为适应形势发展需要，先后对杭州市燃气管理条例、杭州市城市供水管理条例、杭州市城市公共客运管理条例、杭州市城市市容和环境卫生管理条例等管理条例进行了修改。为加强制度建设，先后出台了杭州市“门前三包”责任制管理办法、杭州市建设工程渣土管理办法、杭州市无障碍设施建设和管理办法、杭州市机动车辆清洗站管理办法、杭州市城市生活垃圾管理办法、杭州市城市排水管理办法、杭州市地下管线盖板管理办法、杭州市地下水管理规定、杭州市城市供热管理办法等一系列的政府规章。为弥补制度上的不足，市委、市政府还制订了杭州市城市洁化绿化亮化长效管理办法、关于进一步加强窗口地区市容管理的实施意见、杭州市街景市貌长效管理办法、关于认真做好燃气供应单位和液化气站点审批工作的通知等20余个城市管理的规范性文件。为保证城市管理法律法规的贯彻实施，在作业管理方面，制定了推行市政、环卫设施标准化管理的实施意见等配套方案和措施。在监督管理方面，建立了市政设施、公用事业、市容环卫三大监管工作机制及日常巡查制度。在公共安全管理方面，制定了城市燃气、供水、防汛、防台、隧道、桥梁等处置突发性事件的预案。这些政策、制度、标准、方案的出台和实施，从各个层面和角度保证了城市管理的统一、有序，使各项管理工作的开展做到有法可依，有章可循。我市城市管理工作通过深化管理体制改革和建立健全制度体系，城市面貌得到了进一步改善，据我市统计局和市城市管理办公室对全市5000名市民进行问卷调查，结果有10.2%的人认为市区城市管理整体情况“好”，有59.7%的人认为“较好”，两项合计达69.9%。在获得了“国家卫生城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国环境综合整治优秀城市”、“国家园林城市”、“全国绿化先进单位”、联合国“人居奖”、“中国人居环境奖”等荣誉称号的同时，市民对城市管理的满意度也在逐年提高。目前，制约我国城市管理效能的“病灶”主要体现在以下五个方面： 1、城市管理观念落后。重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导，缺乏规划意识与规划缺乏严肃性、权威性并存，城市管理容易受利益驱使，规划向开发让路，环境向建设低头。由于城市管理观念落后，导致“拉链工程”、违法建筑、乱摆卖、乱张贴、乱停乱靠现象不断产生。 2、城市管理体制落后。市政公用设施管理分散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等部门，管理机构重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复管理、无人管理、交叉管理综合症。财权在“条条”，事权在“块块”，“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市管理体制严重制约城市功能的发挥。 3、城市管理机制落后。行业垄断、政企不分、政府保护，培养了公用事业单位的优越感和依赖感，市政单位事业性质所形成的铁交椅、铁工资、铁饭碗，使公用企事业单位丧失了激励约束机制，人浮于事，因人设岗，管理不善靠财政补贴，经营不善靠涨价，人头费挤占养护费，以罚代管，罚而不管，以权代法，以情代法等现象兼而有之。 4、城市管理手段落后。管理手段简单，主要依靠行政手段，忽视法律手段、经济手段和宣传教育手段的综合运用，管理方式停留在经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理、粗放式管理上，缺乏系统管理、目标管理、网络管理、标准管理、前置管理等现代管理手段，城市管理的指挥系统、决策系统、执行系统、控制系统、保障系统、监督系统、评价系统不健全或功能难以发挥。 5、城市管理评价标准落后。没有一套科学、系统、完整的城市管理评价指标和专业化评价机构，自上而下的检查评比，由于缺少群众广泛参与，使检查评比运动化、形式化，使中心区与边缘区、重点部位与非重点部位、主要路段与非主要路段、节假日与非节假日、检查前与检查后，在城市管理效果上形成强烈反差。 创新城市管理要树立五种新理念 1、树立抓城市管理就是抓生产力的理念。过去总有人把抓城市管理和抓生产力对立起来，认为抓城市管理是花钱，影响生产，只有抓生产力才是挣钱。其实，城市管理能优化城市资源配置，提高基础设施营运效率，加快人流、物流、信息流，降低城市经济社会发展成本，从这个意义上说，抓城市管理就是抓生产力。 2、树立以人为本的理念。城市规划建设管理要充分体现尊重人、关怀人、方便人的理念，重大市政建设方案要广泛征求市民意见，城市管理要主动接受市民参与和监督，市政公用设施设计上要为民，效果上要便民，要把人文关怀充分体现在每项重大市政基础设施的规划、建设、管理的全过程。 3、树立经营城市的理念。城市是一块特殊的大型国有资产，要根据市场经济原则和世界城市管理经验，开放城市基础设施建设市场与运营市场，建立城市公用服务市场体系，大力推进城市公用设施管养和服务的市场化、产业化、专业化、社会化进程，实现城市这块特殊的国有资产的保值与增值。 4、树立系统管理的理念。城市管理是一个庞大的系统工程，其中有宏观管理系统、中观管理系统和微观管理系统，宏观管理系统负责城市未来发展战略，中观管理系统负责城市功能的完善与拓展，微观管理系统负责城市基础设施的运营效率。要树立系统管理意识，处理好城市宏观管理、中观管理和微观管理关系，做到宏观管理超前，中观管理规范，微观管理精细。 5、树立管治的理念。管治理念源起于20世纪60年代西方资本主义后工业化，主张在城市管理中，寻找计划与市场、集权与分权、正式组织与非正式组织、国家与社会的最佳合作方式，最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理，消除城市管理上的“政府失灵”和“市场失灵”双陷阱，实现管理效能最大化。随着社会主义市场经济体制的建立和城市各类社会组织的蓬勃发展，中国原有单一的、纵向的城市管理模式已难以适应新形势的需要，树立多元、分散、网状的城市管治理念，对于提高城市管理水平和加快城市管理的国际化进程都将具有重要而深远的意义。 创新城市管理要实现三个结合 1、运营主体多元化与管理标准一元化相结合。要按照市场经济规律，开放城市基础设施管理与维护市场，产品型、服务型基础设施直接进入市场，载体型基础设施部分进入市场，不能进入市场的载体型基础设施，其保养和维修作业可先剥离后再进入市场，通过特许专营权招标、委托、承包、出让、股权置换、股票上市等形式将竞争性非排他性公用设施的管理与养护推向社会，对经营不善的公用设施，鼓励社会收购兼并。建立政府主导，营利组织、非营利组织共同参与的多元化城市管理与维护模式，政府扮演标准制定者、监督者和评判者角色，营利组织、非营利组织扮演市政公用设施管理者和维护者角色，管理和维护作业的主体多元化，管理和维护的标准一元化，综合运用城市政治资源、经济资源和社会资源为城市管理服务，充分发挥“看不见之手”和“看得见之手”的综合作用，防止城市管理中的“政府失灵”和“市场失灵”双陷阱。 2、生活性基础设施综合化管理与载体性基础设施专业化管理相结合。对占道经营、乱摆卖、乱停车、乱张贴、乱砍伐等涉及市民生活的基础设施管理，实行综合执法，集中管理。对一些大型载体性基础设施，如桥梁、隧道、河道、道路、公园等，通过招标，选择一些科技含量高的组织实行专业化管理。同时在行业内部引入竞争机制，打破公用企业事业化、政企不分、垄断经营的模式，实行公用事业企业化，将一批公用设施养护和管理权向社会招标，实行专业化管理，市场化经营，提高管理效率，降低管理成本，减轻财政负担。 3、统一领导与分级负责相结合。将分散在国土、规划、建设、住宅、水务、环保、人防、公安、运输、交管等部门的市政公用设施的管理与维护权统一划归城市管理机构，统一领导，纵向分权到底，横向分工到边，克服机构重叠、职能交叉、政出多门的弊端，变为分散管理为集中管理、多元领导为统一领导。在统一领导的基础上，处理好集权与分权、条条与块块的关系，以块为主，条块结合，以“两级政府、三级管理”体制来协调条块关系。管理重心下移，费随事转，市、区、街道、社区分级负责，用“四级网络”调动各级组织参与城市管理的积极性和创造性。打破建、管、养一体化模式，实行建、管、养分离，推进基础设施管养的专业化、市场化和产业化。 创新城市管理要完成三个转变 一是从经验式管理向科学化管理转变。现代城市管理是一门综合性边缘科学，管理目标、管理标准、管理流程、管理方法、监控手段、效果评判、危机处理等方面有一套严格、规范、科学、可操作性的指标体系，从某种意义上说，区分科学管理与经验管理的标准就是看它有没有一套科学的、可行的量化指标体系，指标是任务的具体化，是检查的依据，是监控的手段，是研究的资料。科学的城市管理必须有自动化的信息系统、决策系统、指挥系统、应急处理系统、公共服务系统、社会咨询系统，单凭经验是难以管理好一座现代化大城市。 二是从运动式管理向制度化管理转变。城市是经济、社会、环境等系统的高度集成，城市管理是一种综合管理和系统管理，要做到横向到边，纵向到底，需要处理许许多多网状关系。城市管理是一种润物细无声的制度性潜移默化过程，而不是暴风骤雨似的革命，仅靠一场或几场运动式整治或检查是难以达到治本的长效目的。运动式管理只能提高管理者和被管理者玩猫捉老鼠的游戏技能，只能使城市陷入运动管理的被动依赖综合症。 三是从问题式管理向预防式管理转变。问题式管理是一种后果导向型管理，它把问题的事后处理作为管理的中心工作，管理机构坐等问题产生、媒体曝光、群众投诉、领导批示来安排工作，是典型的应付式短效管理。预防式管理是一种原因导向型管理，它不是把问题的善后处理作为工作的最终目的，而是把找出问题产生的原因、消除问题产生的根源、提出控制类似问题再度产生的措施作为管理的重中之重，它是一种治本型的长效管理方式。 创新城市管理要建立六种机制 1、建立城市目标管理责任制。城市目标管理责任制是一种将总目标层层分解到每一个管理环节和每一个管理者，市、区、街道、社区层层签订责任制的管理方法。目标管理责任制可以把城市纵向管理链和横向管理链用责任状连结起来，综合运用GIS、遥感、仿真等现代网络和数字技术，构造一张可测量、可控制、可监督的城市管理网，消除城市管理上的职责不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，实现城市管理的制度化、科学化、长效化。 2、建立城市管理社会参与机制。人民城市人民管，管好城市为人民。建立政府主导，营利组织、非营利组织和社会公众共同参与的城市管理机制，实行城市管理市民听证制度，让市民从决策、执法、监督全过程参与城市管理。建立由政府官员、专家学者、市民代表组成的城市管理咨询机构，广泛吸纳社会各方面意见，择优配置社会民意和社会智力，实现城市管理的社会化。 3、建立城市管理市场化运作机制。欧美城市管理界流行以“企业家政府”和“虚拟政府”为代表的新公共管理理论，克林顿执政时曾把它视为治国良策。我国的城市管理可以借鉴这种理论，在公共管理领域中引入竞争机制、利益机制和顾客至上意识，通过委托、招标、租赁、承包等形式，把政府公共管理职能转移给企业、社区和私人机构，政府只负责市政公用设施的规划、管理标准的制定、价格的监督和服务质量的监督。环卫、市政、园林的养护实行企业化管理，行业协会、中介机构等非政府组织承担市政设施的招标、监理、鉴定等专业性工作，政企分开、政事分开、事企分开，实现城市管理企业化运作。 4、建立城市管理绩效评价机制。建立城市管理的效率指标、效益指标和百姓满意度指标的综合评价体系，在此基础上形成城市管理发展年度指数和年度白皮书，科学管理离不开科学的评价体系，这是落实科学发展观和科学执政理念在城市管理领域的活学活用。 5、建立全方位的城市管理监督机制。建立行政监督机制，把城市管理绩效作为考评各级政府和官员政绩的主要指标；建立司法监督机制，对政府行政行为进行法律监督；建立群众监督机制，通过投诉电话、投诉信箱和群众接待日，随时接受群众监督；建立舆论监督机制，利用报纸、广播、电视、互联网等大众媒体，广泛接受社会舆论监督。 6、建立360和360天的城市管理作业机制。建立360的全方位城市管理作业机制，在城市管理上没有重要路段与非重要路段、重要街道与非重要街道、重要地区与非重要地区之分，城市管理必须全覆盖，不留死角。建立360天全日制城市管理作业机制，在城市管理上没有白天与夜晚、上班时段与休息时段、节假日与非节假日之分。城市现代化进程中的南京城市管理经济国际化是指一个国家和地区与世界经济融合的过程和程度。其内容主要包括：产业结构国际化、资源配置国际化、经济运行和企业行动国际化、开放环境国际化。其实质含义，是指资本在全球范围内自由流动，快速地超越一切屏障去获取最大利润。近年来，随着信息技术革命的发生发展，经济国际化的进程大大加快，已经成为世界经济发展的主流。城市化和城市现代化则是我国今后相当长的时期内必须坚持的重要发展战略之一。加快城市化进程和推动城市现代化，是实现我国长期发展目标的内在要求，是保持国民经济持续发展的客观需要。以“经济国际化、城市现代化进程中的南京城市管理”为题，深入研究探讨经济日益国际化、城市发展日益迈向现代化的进程中的南京城市管理问题，既是理论探索、研究的课题，也是城市经济社会发展的现实需要。本论述着重于政府机能的政策导向研究和相关目标的建立。 一、南京的基本情况 南京是中国的特大城市之一，江苏省省会。下辖11区4县，面积6516平方公里，其中市区面积254935平方公里，人口534万。南京的特点，可以用三句话来概括：南京的过去，是一座古老的历史文化名城和著名古都；南京的现在，是一座濒江近海、开放型的多功能中心城市，朝着经济国际化、城市现代化的方向迈进；南京的将来，必将成为以科技为先导、“融古都特色与现代文明于一体的现代化江滨城市”。 南京具有悠久的历史，是中国六大古都之一。“公元前472年，越王勾践灭吴后，在今中华门西南角长干里筑越城”，开启了南京2470多年的建城史；公元229年，孙权称帝并迁都于此，称建业，为南京建都之始。此后，共有十个朝代在南京建都，故南京又有“十朝都城”之称。在中华民族的发展史上，南京有着十分重要的地位。 今天，南京已发展成为一个濒江近海、对外开放的多功能中心城市，在中国宏观生产力布局和经济社会发展中居于重要的地位。南京地处中国长江流域与沿海开放地带的文汇部，是国家对外开放和重点开发的地区，紧邻我国最大的中心城市上海，是中国最繁华的沪宁城市带中的重要城市，具有加速经济国际化的迫切需要和有利条件。南京是华东地区重要的交通和通讯枢纽，铁路、公路、水运、空运、管道、集装箱等多种运输方式齐全，内河港口的年吞吐量是中国最大的；南京是中国重要的工业基地，已经建立了以电子、汽车、化工、冶金、建材等产业为主导的综合性工业体系，电子、石化、汽车工业规模居全国前列。南京是长江流域重要的商贸中心和金融中心，2000年全市社会消费品零售总额达到420亿元。南京是我国重要的教育、科研基地。拥有各类大专院校的数量仅列北京、上海之后，拥有各类科研机构571个，各类专业人才38万多人，中科院、工程院两院院士63位。南京是国家重点旅游城市之一，拥有丰富的自然景观和人文景观，山、水；城、林融为一体，2000年来南京观光游览的境内外宾客超过千万人次，旅游收入超过百亿元。 近年来，南京的经济持续、快速发展，城乡面貌发生显著变化，人民生活水平不断提高，综合经济实力明显增强。曾被国家评为“中国城市综合实力50强”第5名、“中国城市投资硬环境40优”之一，还被国家授予“全国环境综合整治优秀城市”、“国家园林城市”称号。2000年，南京实现国内生产总值首次突破千亿元大关，达到1020亿元，进入全自18个GDF超千亿元城市行列。“2000年全市进出口总额和出口总额分别达到41亿美元和179亿美元”。一批国际上有影响的大企业、大公司、大财团来宁投资，一批高新技术项目、基础工业项目和基础设施项目在宁落户，外贸出口和对外经济技术合作也迅速增长，目前，外贸进出口总额占国内生产总值的比重已达325。同时，南京的一批大企业也走向国际舞台，一批重点项目开展了国际招标。南京的一些标志性建筑如禄口机场、紫金山观景台、南京火车站站房改建等设计，已与国外著名设计师合作设计。经济国际化为南京经济的发展和城市现代化建设提供了有力的支撑。 二、经济国际化、城市现代化进程中的城市管理 改革开放以来，南京国民经济和社会事业迅速发展，城市经济的外向度和城市开放度不断提高。经济日益国际化，有力地促进了南京城市的现代化；城市的现代化，也积极推动了南京经济的国际化。在这一相互交织、相互促进的发展进程中，城市综合管理工作愈发重要，并面临着新的课题、新的要求。从南京情况看，其中最重要的是涉及城市的规划布局、城市的投资环境、城市的经济结构、城市的信息化建设、城市的管理体制、城市的综合服务功能以及可持续发展等问题。 1调整城市规划布局 规划是政府管理城市最重要的手段，是实现资源合理利用的关键，是城市可持续发展的保证。规划决定了城市的格局和发展方向。城市综合管理首先要落实在规划管理上。随着经济国际化和城市现代化的发展，南京现有的城市规划已不完全适应城市建设和发展的需要，必须进一步调整城市规划，优化城市布局。“南京的城市发展定位是：科学技术先导、古都与江滨特色鲜明、国际影响较大的现代化中心城市”。因此，南京的城市规划应着力于以主城为核心，突出南延东进，加强沿江开发，加紧推进江北地区整体规划和基础设施建设，初步莫定“江在城中、山在城中”的现代都市框架，总体上形成主城、都市发展区、市域三个层次的城市发展格局，同时与周边城市共同推进南京都市圈的建设。 主城应是发挥南京中心城市功能的重要基地，重点要发展科教、文化、金融、贸易、交通、信息、管理等第三产业和部分都市型工业，增强现代服务能力和市政公共管理能力，体现鲜明的时代感和地方特色。主城内第三产业要逐步形成由三级公共活动中心和若干商业区(街)；大市场为主体构成的布局结构，形成中心商业区，培育中央商务区，进一步提升中心区品位。主城内第二产业继续实施“退二进三”，尽快完成各级公共活动中心、历史文化保护地段、风景名胜区内的工业搬迁或用地性质的转换。 都市发展区是由主城及其周边地带构成的高度城市化地区，其中主城周边地带可以重点布局制造业、高新技术产业、高等教育基地以及部分居住区，适当保留农田、山地、水面，用于发展都市型农业。工业布局和发展的重点则宜集中在三大开发区和江北化工产业带。雨花、栖霞、大厂、浦口、江宁等区域要纳入中心城市空间发展并统一安排规划布局，以城市新区、产业发展基地和生态环境调节圈为发展方向，逐步建成具有时代特色、充满发展活力、与主城合理分工、相互呼应的现代化新区。 市域是南京全部行政管辖范围内的地区。其中各县应以综合实力提升和农民收入增加为目标，加快培育特色经济，培育优势产业，提高县域经济对全市经济的贡献牢，使其成为城市产业辐射的吸纳地和城市功能辐射的扩散通道。重点是发展县城、中心城镇和各具特色的小城镇，加速农村城镇化进程，逐步形成合理的城镇体系。 都市圈是以南京为中心，以长江为主轴，包括省内及邻省部分地区在内的经济联系密切的城市群。作为这一区域中心城市的南京，应主动加强与周边城市的合作，促进区域经济和社会共同发展。 2改善和优化投资环境 城市经济国际化的过程中，与国际交往和联系更加频繁密切，城市发展中资金、技术、产业、经贸、人员、机构等方面的国际性因素在增多，城市内部基础设施、流通设施、文化与服务设施等方面要向国际水平靠拢，城市经济运行规划也要向国际惯例接轨，这是现代世界经济发展的客观要求，也是现代科技进步与城市发展的必然趋势。要通过进一步扩大对外开放，改善投资环境，来吸引国内外投资者参与南京的建设和发展，促进南京的经济国际化和城市现代化。 一是加强城市基础设施建设。应以对外交通、城市交通、公用设施建设为重点，强化综合服务功能，使城市基础设施建设由初步适应型向适度超前型发展。要进一步完善区域交通网络，继续加快以跨江通道和高等级公路建设为重点的交通工程建设，形成“跨江成环、内外沟通”的网络格局。进一步完善城市干道骨架，重视次干道和支路建设以及江北地区的路网建设，全面建成主城“一环两纵”快速干道系统和“经五纬九”干道网络工程。集中力量推进地铁一期工程建设，积极发展其他轨道交通。加快发展市话、无线、数据通讯等邮电通讯事业。市政公用设施基本进入适度超前建设、良性循环发展的轨道，形成具有全国一流水平的城市保供体系。 二是加快重点开发区的建设。要迎接经济国际化的机遇和挑战，把开发区培育成南京最主要的经济增长点、高新技术创新基地及外向型经济发展的主要基地。要推进开发区的体制创新和机制创新，落实管理权限，给予更大的自主权，使其更加有效地配置优惠政策、土地存量、技术成果和人才资源，推进政策优势向功能优势转化。进一步加强开发区的功能建设和环境建设，改善道路、水电气供应、防洪排涝、服务设施和生态环境，提高办事效率，完善“一站式”服务和“扎口”收费，增强对外商的吸引力。从而使开发区建设发展水平不断提高，实现由一般性的项目开发，扩展为环境开发、项目开发、功能开发并举。 三是进一步改善投资软环境。加快构建与国际接轨的经济运行机制，认真学习和研究世贸组织及其规则，抓紧清理地方性涉外经济政策和法规，尽快适应加入世贸组织的新形势。要进一步简化办事程序，提高办事效率，使外商在宁投资更为方便。对已建成的外商投资企业，要进一步加强服务和协调，为外商投资提供良好的软环境。 3加快经济结构调整 经济结构调整既是随着技术革命不断向高度化升级的过程，同时也是城市综合管理的需要。南京正处在由工业化中期向后期转变的时期，结构调整的内在动力正在膨胀，伴随着经济体制转轨变型，现在是结构调整升级的最佳时期。经济国际化，要求城市的产业结构在国际经济一体的大背景下作出调整，以适应国际市场和国际分工的需求，这就为南京经济结构调整注入了新的推动力和广阔的市场空间。 南京经济结构调整的总体思路应是围绕经济国际化、城市现代化的目标，坚持市场在结构调整中对资源配置的基础性作用，大力发展高新技术产业，积极扶持支柱产业，调整改造传统产业，在产业结构升级和优化的基础上，重点调整企业结构、产品结构和技术结构，提高产品的市场竞争力，增强经济整体实力。 一是大力发展高新技术产业。“充分发挥南京科技人才优势，加强基础研究和高新技术应用研究，加快实现高新技术产业化”。要把生物工程与医药产业、新材料产业、光机电一体化产业、环保产业作为发展重点，以期形成工业经济发展新的增长点，拓展南京经济发展的战略空间。 二是积极扶持支柱产业。石油化工、车辆制造、电子信息是南京国有大中型企业最集中、国有资产拥有量最大的三个支柱产业。应综合运用改革开放和资本运作措施，进一步优化资源配置，积极运用高新技术，把有规模优势的骨干企业做大做强，把有产品特色的企业做精做专，加快产品和技术结构的优化升级，把南京建成全国重要的石油化工、车辆制造、电子信息工业基地。 三是努力发展都市型工业，在新的机制和技术基础上，要积极发展适合南京环境要求、市场需求和就业需求的都市型工业。要抓住国家扩大内需、鼓励消费的有利时机，加快南京轻工、纺织、食品、饮料、服装、室内装潢等行业的发展，加快开发新产品，增强品牌 意识；要抓住国家实施“西气东输”、“西电东送”等重大工程的机遇，大力振兴装备制造业，加快机械、化工、冶金、建筑等传统行业技术改造步伐，促进产品升级换代，提高经济效益和竞争能力。 4加快推进信息化建设 “信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节”。加快推进经济和社会信息化建设，以信息化带动工业化，把南京建成全国重要的信息枢纽和信息产业基地，促进城市生产力的跨越式发展，对于强化城市综合管理手段，提高城市综合管理水平具有重要意义。 南京要加快信息基础设施建设。努力建成规模容量、技术层次和服务水平居省会城市前列的信息通信网络，完善和改造现有信息基础网络，逐步实现电信网、广电网、计算机网的“三网融合”。积极推进信息网络互联中心建设，形成各类信息网络的互联互通，实现信息资源共享。要推动信息产业化，促进信息设备制造业和软件业发展，把以集成电路为中心的电子元器件和新型关键元器件、原材料作为优先发展项目，积极开发、生产、发展网络与计算机及相关设备、数字化视听、移动通信产品、专业信息处理设备及军工电子设备为主的电子信息产业；要采取有效措施，着力培育以移动计费、网络安全、ERP/PDM、专用芯片设计等为代表的具有自主知识产权的软件业和集成电路设计业发展，积极展开大规模应用系统的开发与集成，建设好国家级南京软件园，促使软件业尽快成长。要推动产业信息化，积极推进制造业、流通业、金融业、交通业等通过现代信息技术和信息资源的开发利用，不断提高企业的生产、管理、经营、决策的效率和水平。同时大力发展信息服务业，加快电子政务工程、电子公务工程、电子商务工程的建设，规范系统建设，形成一批高效、实用的基础数据库，推动网络服务业的发展。5建立和完善现代化城市综合管理体制 经济国际化、城市现代化为南京开放型经济的发展提供了广阔的国际舞台。而开放型经济的发展也为城市综合管理提供了强大的物质基础，并对加强城市综合管理提出了新的更高的要求。 随着经济的发展、城市文明的提高，必然要求城市政府要进一步理顺城市管理体制，转变政府职能，在宏观调控强化的前提下，明确关系，重心下移，建立和完善现代化的城市管理体制，以适应开放型经济发展的需要，适应城市现代化、经济国际化的需要。南京可以采用“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，合理划分市、区、街道在城市管理中的权限，进一步落实管理责任，增进全民参与城市管理的积极性。要积极探索城市管理的综合执法路子，加强执法队伍建设，实现城市管理由经验型向法制管理型转变。要建立和完善城市管理的法规体系，实现城市管理有法可依、有章可循，为城市管理提供有力的法律保障。要改善城市管理手段，发挥高新技术在城市管理，尤其是社区建设中的作用，建立统一、高效的城市管理信息系统。要清理整顿城市交通秩序，加强市容市貌管理，加强工程建设管理，改革城市维护体制，推进市场化运作水平。 6加快培育中心城市综合服务功能 经济国际化、城市现代化，要求城市是现代科技高度聚集、设施完善、功能齐全、经济发达的发展中心，具有很强的吸引力和辐射力。今后几年，南京要把大力发展现代服务业，提升城市的服务和管理水平作为工作重点来抓，努力把南京建成国内具有较强竞争力的商贸流通中心、科技研发中心和现代服务中心。 一是商贸流通中心。要努力形成多层次的贸易市场体系，合理布局大型商业设施，大力培育商贸企业集团，加强口岸建设，大力发展物流产业，建设国内一流的中央商务区，加快把南京建成长江下游的商贸流通中心，进一步提高南京在国内市场流通和进出口贸易中所占的比重。传统服务业要运用现代经营方式和服务技术进行改造，推行连锁经营、物流配送、网上销售等新兴组织形式和服务方式。 二是科技研发中心。要依托和发挥南京较强的科技综合实力，加快建立集高新技术基础研究、试验开发、应用推广于一体的科技研发和产业化体系，使南京真正成为知识产品的研究开发、交易转化中心，高新技术产品和企业的孵化中心，高科技创业人才的培养和聚集中心。 三是现代服务中心。要大力发展与经济国际化和城市现代化关系密切的现代服务业。依托南京作为央行跨省大区分行所在地的优势，大力提升金融、保险、证券业发展水平。充分发挥古都与江滨特色的优势，高起点、大空间地规划旅游产业，加快旅游资源的开发和利用，进一步提高旅游业的水平。积极发展房地产业，完善住宅小区的物业管理，提高群众的居住水平。大力促进信息、咨询、技术、法律、会计、审计、公证等中介服务业的发展，形成符合国际规范的社会化信息服务体系。 7高度重视可持续发展 可持续发展是今后城市经济和社会发展的长期战略，要求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。南京是一个正在迈向经济国际化、城市现代化的城市，面临新世纪的挑战，更要注意立足长远，实现经济和社会的长期可持续发展，合理开发资源，讲究生态效益，注重社会平等，转变增长方式。 一是高度重视土地的集约使用。集约用地，减少对耕地的占用，深入挖掘现有土地的潜力，切实提高土地的利用率和产出率，是实现可持续发展的根本保证。南京人均耕地062亩，不到全国平均水平的二分之一，人地矛盾已经十分突出。因此，一方面要建立和完善与市场经济体制相适应的统一、开放、竞争、有序的土地市场体系，运用市场机制搞活土地市场，优化土地资源的配置，为节约用地和保护耕地创造机制条件。另一方面，要进一步加强政府的宏观调控。通过编制和修订土地利用总体规划，确立科学的指标控制体系，综合协调土地供求关系和各类用地的矛盾，实现土地供应总量的有效控制，调整生产力布局，从而使土地使用的效益最大限度的发挥出来，减少市场的自发性、盲目性带来的负效应，趋利避害，保证经济建设健康有序地发展。具体操作中，可以围绕控制建设用地总量、盘活土地存量、加强基本农田保护等方面来开展工作。 二是高度重视经济与文化协调发展。世界各国城市走向现代化的经验告诉我们，历史是不能中断的，经济与文化协调发展，有利于发挥文化因素对于城市的现代化的建设和可持续发展的驱动作用。南京丰富的历史文化遗存是全人类的财富，保护好城市的古都特色，是城市政府应尽的责任。在推动城市经济发展的同时，要加强城市精神文明建设。要特别注意妥善处理历史文化名城与现代化建设的关系，充分发挥山、水、城、林交融一体的气度恢弘的城市特色，从整体上综合考虑保护环境风貌、城市格局、文物古迹、建筑风格和发掘历史内涵五个方面，建立完整的历史文化名城保护体系。要建立13个风景与文物古迹相对集中的环境风貌保护区，12片重要历史文物保护地段，以城市风貌为依托，突出六朝文化、明清文化、民国文化和民俗文化的特点。促进旅游经济发展，努力把南京“建设成一个经济发达、环境优美、融古都风貌与现代文明于一体的现代化江滨城市”。 三是高度重视科技和教育的发展。经济和社会发展包括数量和质量的提高，数量的增长是有限的，而依靠科技进步提高经济社会发展的效益，才能实现可持续发展。南京已经把“科教兴市”作为城市发展的长期基本战略，今后要进一步依托科技优势，科技兴农、科技兴贸，提高南京的综合实力、竞争能力。 要大力推进科技进步，加强科技创新。要突出抓好高新技术产业化，大力扶持具有良好成长性的科技型中小企业和民营科技企业，使之成为南京经济新的增长点。大力发展以电子信息技术应用为主要内容的“三金”工程及生物工程与医药等新兴产业。积极营造有利于科技进步的政策环境、资金环境、人才环境、舆论环境，促进科技成果向现实生产力转化。强化体制创新，深化科研机构改革，加速开发类科研机构企业化，推进科技经济一体化进程。培育和发展各类技术市场，完善科技中介服务体系建设，整合存量资源，推动科技创业中心(科技孵化器)、科技信息中心、技术市场三大网络体系的建立和完善。要重视技术创新源头建设，增强自主创新能力。要发挥“珠江路科技一条街”作为高新技术开发区的窗口示范、带动作用，提升其科技含量和总体形象，实现由贸易型向技工贸并举型转化，把珠江路科技街建成江苏省电子信息产业的孵化基地、创新基地、产业化基地和高素质人才的培养基地。 同时，要加快发展教育事业，构建人才高地。立足于全民素质提高，进一步发展教育事业，提高全民受教育程度和劳动者素质。要进一步改革现有教育体制，扩大教育开放程度，大力发展多种所有制办学体制，实现投资主体多元化，大力推进素质教育，全面提升各级各类学校教育现代化水平。积极推动教育后勤服务产业化、社会化，形成以政府办学为主体，义务教育和非义务教育，公办学校和社会办学共同发展的新格局。要全面实施面向新世纪的人才工程，进一步健全和完善选拔培养机制和激励制度，营造良好环境，以吸引人才、留住人才、用好人才。 四是高度重视环境保护。自然生态环境是人类生存和社会进步的物质基础。良好的环境，可以提高城市的对外吸引力，促进城市经济的持续发展。南京要对环境保护工作给予高度的重视。第一，严格控制污染项目。在今后引进外资项目审批中，坚持把环保标准作为第一标准，达不到国家规定标准的不予批准；在项目的建设过程中，要求将环境治理和项目建设同步。对老城区内历史遗留的污染企业，限期搬迁并进行治理。第二，加强城市绿化工作。巩固提高园林绿化水平，逐年增加公共绿地面积，搞好平面绿化、垂直绿化，广栽地被草坪，实现城区内黄土不裸露，进一步建设好市民广场和一批街头小游园，使城市景观不断发生新的变化；要完善新建道路的绿化工程，建成绕城公路绿化带，形成以主城绿化为核心，以都市圈绿化为城市生态防护网架，以大江风貌带和道路绿化为纽带的高水平的点线面结合、大中小配套的园林绿化网络体系。第三，加强水资源的保护利用。要以保护长江饮用水源为重点，划定若干饮用水源保护区，严格进行控制；逐步建立较为完善的城市污水处理系统，主城区要努力实现“污水不下河、河水变清、死水变活”的整治目标。同时进一步加快污水处理厂建设，提高城市生活污水和综合污水处理率。第四，提高全社会的环境保护意识。要建立健全环境质量监测体系，定期向市民发布环境质量预报。继续大力开展全民参与的创建国家卫生城活动，实施市容卫生长效管理，使城市环境、卫生状况有明显改善，继续保持“全国环境综合整治优秀城市”和“国家园林城市”的荣誉，努力在全社会形成“爱我南京、建设南京、美化南京、繁荣南京”的良好氛围。 我们相信，在新世纪的征途中，南京将进一步加快改革开放和经济建设的步伐，大力推进经济国际化进程，实现城市现代化的战略构想，朝着建设古都风貌与现代文明融为一体的国际化都市的宏伟目标迈进。尊敬的各位领导、同志们： 今天，我们召开这次会议的任务是，总结2006年度城市管理工作，表彰先进集体和先进个人，部署2007年城市管理工作。下面，我代表局党委和局班子，做城市管理工作报告。 一、2006年城市管理工作基本情况 年初以来，城市综合管理局上下坚持以改善人居环境为目标，推行精细化、人性化管理，持续开展综合整治，城市管理工作全面加强，人居环境显著改善，为我市创建“省级卫生城市”做出了贡献。 (一)城市管理各项工作取得