第一讲-央行理论的新发展与人行履职中的新问题

第一讲：中行理论新发展与人行履职中的新问题 该讲教学目的与教学要求：本讲是结合国际国内中 央银行领域的新问题，探索了中央制度发展变化的新趋 势，探索了健全我国中央银行制度的对策建议。通过对 本讲的学习，要求同学们结合中国中央银行改革与发展 中的问题，重点思考如何健全我国中央银行制度，如何 确保中国中央银行各项职能的有效发挥、提高中央银行 宏观调控效果、提升中央银行金融服务效率、确保金融 稳定。 1，中央银行是人类社会发展中人为的制度安排，相对 于几千年的人类社会发展历史而言，中央银行的存在是短 暂的，最长的也只有三百多年的历史，中央银行的产生跟 信用货币、发行纸币有关，中央银行并非每一个国家都必 须具备的，而是有一种货币才有中央银行，而且这种货币 必须是信用货币（信用货币制度下，纸币由政府强制发行， 因而中央银行的产生也就成为了一种必然） 。 2，关于中央银行与国家的关系，现在并非每一个国家 必有中央银行已成为了一种共识：如欧元的出现，使几个 甚至几十个国家共有一个中央银行成为了现实；此外，当 今世界上仍然有十几个国家使用别国货币，没有中央银行， 这些事例说明了：“没有本币的国家不需要中央银行” ， 中央银行与国家没有必然的联系；中国是一个国家，却有 四种货币、四个中央银行。 3，关于跨国中央银行，是在欧洲中央银行出现以后的 热门话题：世界经济金融的发展与创新改变了货币、中央 银行的涵义；中央银行最新的发展趋势是联合、中央银行 节约调控、管理、交易等成本的功能已开始跨越国界，几 个或十几个国家共有一个中央银行降低了国与国之间的交 易成本，国家主权与货币主权开始分离。 4，关于中央银行功能的变化，当今世界各国中央银行 职能的发展体现了一种趋势将中央银行的三大主要职 能（调控职能、监管职能、服务职能）分离。按照新 中国人民银行法 （2003 年 12 月 27 日起执行）的 规定，今后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中 体现在“一个强化，一个转化和两个增加” 。1， “一个强 化”就是强化了中国人民银行制定和执行货币政策有关方 面的职责；2， “一个转换”即由过去主要通过对银行业金 融机构的设立审批，业务审批，高级管理人员任职资格审 查和日常监督管理等直接监督管理的职能转换为履行对金 融业宏观调控和防范与化解系统性风险的智能，即维护金 融稳定的职能；3， “两个增加”即增加反洗钱和增加管理 信贷征信业两项职能。 5，将现代制度经济学中的合同理论运用于现代中央银 行的理论分析之中，中央银行的调控、监管就是在履行一 种承诺，社会公众的信任度取决与以往承诺的兑现度；国 际国内市场随着承诺预期发生变化，中央银行实际上就是 承诺在起作用。因此，增强中央银行各项政策的可信度、 提高政策的透明度、提升中央银行各项政策的连续性与稳 定性是当代中央银行制度建设的核心问题之一。 6，推进我国中央银行的制度建设，应借鉴与学习美 国联邦储备银行“五性” 、 “三化”的成功经验。 “五性” 是指：第一， “独立性”即美国联邦储备银行根据美国的 经济发展和促进社会经济发展目标实现的要求，独立地制 定和执行货币金融政策，一般都不受美国政府的干预；第 二， “决策的社会性”即美国联邦储备银行制定宏观货币 金融政策时，广泛听取社会各个方面的意见；第三“决策 的超前性”即美国联邦储备银行对全国金融系统的状况、 经济形势及其变动趋势、国际经济金融形势经常予以密切 注视并进行全面分析、评估和预测，据此制定、实施或适 时调整货币政策；第四， “可操作性”即美国联邦储备银 行为实施其货币政策而使用的货币政策工具、具有可测、 有效、可控等特点，具有很强的可操作性；第五， “服务 性”即美国联邦储备银行对全国金融机构、对美国政府各 部门，提供全方位的、高效率的、综合性的经济与金融服 务。 “三化”即“市场化、法制化、电子化” 。 7，要警惕人民银行的央行职能再次被边缘化 （1） 、历史经验值得注意 十一、二年前，撤消省分行成立跨区行，央行体 制改革的实践，现在的现实结果恰恰为当时流行的顺 口溜“一年换位置、二年换房子、三年调妻子、四、 五年出漏子；六、七年撤摊子；八、九年后换牌子” 所言中。运行状态出现“大区分行忙得团团转，监管 办无事可干，中心支行上下看，县支行不知道怎么干， 总行成了官僚办、全怪。 。 。王霸旦” ， “导致监管成本 上升，效率下降，监管真空处处皆是，空化了一线， 严重削弱了货币政策传导功能。原本是学习美联储经 验，以摆脱地方行政干预，加强央行的独立性。后来 要加强维权和信用制度建设，建设地区金融生态系统， 又反过来要求地方政府提供支持。不得不回头来，重 新加强省会城市央行的职能，这样一来，大区分行又 被架空了。银监会成立，监督体制“专业化”改革， 决不要成为央行体制改革第二！ （总的来讲：1998 年大区分行改革有其成功之处： 地方政府对货币政策的干预有所减少，初步有了按经济 区划设置中央银行分支机构的经念，是一种有意的失败 尝试。其失败之处在于：监管工作缺乏地方政府相关部 门的配合，分行所在地以外的省区监管成本上升；跨省 区分行对各中心支行、监管办事处拥有人权但没有多少 事权、更没有财权；省会城市的中心支行对其它中心支 行有部分事权、有全部财权但没有人权；监管办对中心 支行有一定的事权，却即无人权，也无财权，内部管理 运行绩效十分低下。 ） （2） 、银监体制的国际趋势和中央银行分拆的理论 观点 迄今为止，国际上设有中央银行的国家，货币政 策与监管合一者占 60%以上，只有 40%不到的国家 实行监管分离。监管从央行分立出来的主要理论依据 是： A、 “角色冲突说” ，一身二任，职能不同导致角色冲 突。 B、妨碍监管专业化，不利于防范风险，认为货币政 策主宏观，监管主微观，一身二任不利于监管专业化。 C、金融创新发展、混业经营的发展，监管体系要适 应变化。 但是，国际银监体制的发展趋势是走向集中，而 不是分立。例如：德国的银监分离，源于央行权力过 大，独立的央行体系决策权和全能制银行制度，银监 合一，使央行成为垄断者，成为一个强大而独立的中 央银行，因而需要分立，以构建货币政策与监管的制 衡机制。但是，1999 年欧洲中央银行体制建立以后， 德国央行没有独立制定货币政策的功能、转由欧洲跨 国银行行使该职能之后，现在德国联邦政府又开始考 虑银监合并，减少分行，集中于总行决策的趋势。美 国联储体制是分权体制，银行监管是多头监管，分别 由七家联邦级机构和二家州级机构承担，处于联邦和 州的两级双重监管。它是一个独立的央行体制和银监 分立的体制。可是1999 年金融现代化法案 （即 新银行法）实行之后，随着金融控股公司的发展，银 行业实际上是经营银、证、保的混业行业，新银行法 开始赋予美联储监管金融控股公司的权力，美国的现 实发展正在朝向货币政策和金融监管集中于联储的趋 势，而不是分立机构，尤其是“次贷危机”以来这一 趋势中的问题已摆在首位！。 （3） 、中国金融体制的现实与银监分立改革仍然缺 乏支持条件 中国的中央银行既无独立性，只是货币政策的执 行当局，也从未有过独立制定货币政策的功能，因此， 就不存在国际上的所谓“角色冲突” 。相反，在银监 合一体制下，监管是货币政策执行的一个保证机制， 也是完善监管专业化的有利条件。因为中央银行有庞 大的垂直机构和专业人员。所以，从中国实际而不是 从洋教条出发，银监分立不具有充分的切实的支持依 据。分拆中央银行，建立银监会体制，事实上已经和 正在面对四大问题： A、分拆的内在成本与收益对比的矛盾，成本巨大， 效率下降，摩擦增加。 B、分拆的协调成本是新增额外成本。协调起来更难， 成本更高，效率更低。 C、分拆的机构专业化与监管专业化水平下降之间的 矛盾。以中央金融工委人员为主体，加央行监管司局 人员组织起来的银监会专业化水平必然低于央行监管 司局的监管专业化水平。这种 1+1 必然小于 2 的原 因，是“木桶原理”或者叫“短板效应”必然起作用 的结果。 （金融工委角度思考！） D、分拆，使央行面临从“货币政策执行当局”进一 步退化为“货币发行出纳当局”的危险，导致事实上 强化国务院集权决策的结果。可以设想，一个没有制 定货币政策独立性的央行，又把监管职能分拆出去， 岂不等于釜底又抽薪， “空壳化了” ，把执行货币政策 的拐棍丢掉了？客观上是政府集权，央行重新沦为新 的“财政出纳” 。 由此可见，在金融监管体制改革中，既要避免 银监会命运中的中央银行第二，又要防止中央银行进 一步从“货币政策执行当局”沦为“货币发行出纳局” ，导致货币政策和金融监管职能的行政集权。 必须清楚地意识到，银监分立的改革搞得不好， 不只是多了一个机构，也不只是付出高昂监管成本的 低水平重复，可能会毁掉一个来之不易的中央银行体 系。 （4） 、监管和货币政策是一种什么关系？所谓“角 色冲突” 、 “防碍专业化”在什么情况下才存在？ 银行是信用中介，银行信贷活动是创造货币的闸 门，也是货币政策传导的主要渠道。因此，监管和货 币政策具有必然的内在联系，必须协调动作，相互结 合。它们相互之间的关系表现在： A、监管是维护货币政策实施环境，发挥货币政策效 率的手段之一。 B、监管是规范金融活动，中央银行防范履行最后贷 款人职能风险的一道防线。 C、监管是降低金融交易信息成本、交易成本，减少 逆向选择和道德风险，提高透明度，保证公平、公开 交易的手段。 D、监管对于保证货币政策执行的有效性，正确履行 中央银行最后贷款人职能，有极为重要的意义。 无论监管是分立体制还是合一体制，都必须处理 好客观存在的内在关系，不能因为体制变化而人为分 隔这种内在关系。如果在制度安排上不能有效协调这 种关系，那么，所谓“角色冲突”就会从央行内部的 “角色冲突” ，转化为外在的监管与货币政策的外在 冲突，监管专业化水平变异为监管机构专业化。这样， 银监分立体制就是无效的，必然导致市场职能转向政 府职能，背离整个体制改革的初衷。 （CPI 控制不住？ 流动性控制不住？贷款增速难以下降？房地产领域的 问题层出不穷（中国会不会发生类似次贷危机的房地 产问题！？农村信用社中央银行票据难以取得？差别 存款准备金率名存实亡？商业银行通过理财产品逃避 存款准备控制问题？接助信托、理财等渠道突破信贷 规模控制的问题等？） （5） 、中国实行银监分立体制改革，必须跳出重机 构专业化，轻监管职能和运作机制专业化，坚持监管 理念、监管政策、监管职能、监管机制专业化优先的 原则，做好监管专业化的内部改革，是着力构建银监 分立体系的前提条件。 一方面，必须创造银监分立体制的前提，重要的 是要强化中央银行制定和执行货币政策，进行宏观调 控的独立性（结合讨论资料再思考！） ，而不能 因银监分立而削弱其独立性。国际经验证明，一个强 有力的独立性高的中央银行，是建立银监分立体制的 前提和客观要求，我国现在还不具备这个前提。因此， 提高中央银行独立性必须与银监分立体制改革同步推 进。 其次是要深化国有商业银行体制改革，建立现代 公司治理结构，加快市场金融微观机制改革，这是有 效金融监管的基础。如果一个国家的商业银行不是具 有内在约束机制和激励机制的现代公司，单纯的外部 监管不可能达到监管的目的，这是银监分立体制有效 性的第二个前提。 第三是要切实转变政府职能，彻底摒弃政府的金 融集权理念，按照市场金融制度规律办事，还市场金 融运行机制的本质要求。 另一方面要按照监管专业化的原则，综合推进银 监分立体制建设的配套改革。就当前来讲，有几点特 别值得重视： A、恪守监管边界，一是不参与金融交易过程； 二是不承担交易风险，职责在正确立法、执行。防止 监管错位、越位、缺位，提高监管专业化水平，保证 监管有效性（现在的状况是越位多！） （链接一） 。 B、建立和健全大监管体系，强化行业自律中介 组织，健全社会监督，规范被监管者的内部治理机构， 强化内控机制；形成以监管当局为主导，以行业自律 为中介，金融机构内控为基础，社会监管尤其是市场 约束为核心的有效协调运转的大监管体系。 C、建立和加强各分业监管机构（银、证、保、 央行）的监督协调机制，实现监管导向、信息资源、 监管措施的共享制。特别是要切实建立地方监管机构 的协调机制和相关的制度安排。 D、所有这些都必须转变监管优于发展的理念， 确立发展优先，监管只是手段，监管必须为发展服务 的理念。 8，美国次贷危机的反思之一：“美国前财长保尔森 曾向国会提议：重整美国监管体制、增加美联储权利” 。 A、整合美国现存的多达 9 个的金融监管机构、反思 “双线多头”监管体制下金融监管的盲点、空白、真 空； B，增加美国联邦储备银行的金融监管权利，扩充美 联储的监管范围，将各类非银行金融机构也要逐步归 并到美联储监管的范围内； C，加强对金融创新业务的监管，反思二十世纪中后 期以来重大金融创新中的风险隐患尤其是要加强对资 产证券化、业务全球化、银行网络化、金融综合化中 风险的监管； D，加强对标准普尔公司、模迪公司等信用评级机构 的监管，要求他们增加评级的透明度、增强评级的社 会责任感； E，加强金融市场中各类基础性数据的搜集、整理、 挖掘工作，并将各类基础性数据统一归口美联储掌握； （次贷问题发生后，倒底涉及到多少机构？发放了多 少次级贷款？次级债又涉及到多少基础资产？以次级 债为标的，又开展了多少“回购”和“再回购”交易？ 这些重要的基础数据，各方说法不一，没有统一的口 径和统一权威的基础数据，导致对次贷问题的冲击估 计严重不足，最终导致次贷危机的发生。 ） F，美国前总统布什和英国首相布朗通过保尔森和达 林已达成初步协议：美英两国准备成立一个联合机构 来拯救金融业，联合监管金融创新造成的跨国金融危 机的传染性及其冲击，共商对策尽快实现国际金融市 场的稳定与金融信心的恢复与增强。 （九）银监分设后基层人民银行履职中的问题、原因、 对策、建议探索（先讨论“清算 GREENSPAN” ） 2003 年，对于中国人民银行各级分支机构来说， 是极不平常的一年：银监会成立、人员机构分离、基 层机构矛盾加剧；传统思维定势导致人民银行基层机 构大部同志纷纷要求到银监局，基层中央银行工作一 度大受影响。7 年多以来，人民银行基层机构克服重 重困难，在贯彻执行全国统一货币政策、加强地区金 融生态环境建设、提高对金融机构的服务能力与水平、 防范和化解系统性金融风险与金融危机、维护金融稳 定等方面取得了令世界和全社会瞩目的成绩（全球性 金融危机海啸中中国金融“稳中求进” 、凸显中国金 融影响力。 ）7 年多以来，人民银行各级基层机构在 取得实效的同时，也确实存在不少的问题：基层人民 银行职能部分被边缘化、人民银行宏观调控的能力和 效果多次遭到质疑、新增职能信贷征信和反洗钱步履 维艰、人民银行基层机构的去留阴影始终存在、基层 人民银行干部队伍建设成效不突出等等问题也是广泛 存在的（小川）. 一：银监分设后履职中的困难与问题。 二：履职中困难与问题的原因分析。 三：强化基层中央银行职能的对策建议。 四：二个案例： （1） ，人民银行成都营业管理部履职中存在的问题 及具体的对策建议。 （2） ，马副行长在人民银行青年干部表彰大会的讲 话。 一：银监分设后履职中的困难与问题。 （一） ，银监分设后，人民银行各基层行存在职能 认识模糊，目标不明确现象，使货币政策传导 机制受阻。 中国人民银行法修正案尽管以法律的形式明 确了人行新的基本职能，但是在基层行的实际工作中， 干部职工习惯于做具体微观工作，对于宏观理论分析 及全局性工作有些无所适从，对于基层央行职能如何 定位，如何找准经济与金融调控的最佳结合点，存在 着认识上的分岐。 最主要表现在货币政策传导机制不畅。在 2003 年以前，针对金融机构特别是中小金融机构信贷资产 质量低、不良资产率高、经营效益差、金融风险存在 许多隐患的现实，人民银行把加强金融监管，防范化 解金融风险，保一方金融平安、确保金融稳定作为工 作的重中之重。并且强调基层人民银行的任务就是强 监管、防风险、保稳定。这种职能定位，客观上形成 了基层人民银行把主要精力放在履行监管职责上，把 货币政策职能没有摆上应有的位置。2003 年以后， 直接监管、现场监管职能的分离使人民银行更加重视 货币政策职能。而贯彻执行货币政策则需要一定的监 管手段，监管职能的分离削弱了基层人民银行的权威 与核心地位，进而使货币政策传导机制受阻。 主要表现在以下几个方面：一是个别行认为国有 商业银行、城乡信用社都是自主经营、自担风险的独 立或法人单位；人民银行只能引导、劝说但无权干预 其经营政策；加上基层人民银行可运用的货币政策工 具极少在中心支行；虽然名义上具有再贷款、再贴现 和(窗口指导)的权限；但是再贷款的调控作用仅限于 支农再贷款，紧急性再贷款和经营性再贷款都需要指 定机构由分行审批，对金融机构由于缺乏必要的管理 手段加以约束；(窗口指导)的效果非常弱,中心支行真 正可以运用的只有再贴现工具，但再贴现规模往往被 控制得较紧。而在县支行，则基本没有货币政策工具 的操作权限，只能通过(窗口指导)的形式，引导商业 银行的资金流向。货币政策效果进一步削弱。因此， 对于货币政策，金融机构执行不执行、执行的到位不 到位，人民银行没有有效办法去监管。从而影响了货 币政策的传导效果。二是有的行认为只要保证了金融 稳定；不出现金融风险；人民银行就是履行了的职责； 至于如何引导金融机构增加信贷投入；支持地方经济 发展；协调解决金融机构贷款过程中遇到的困难和问 题；创造良好的金融生态环境；都是一项软性工作； 做好与否并不是特别重要，地方政府没什么要求；上 级行也不考核或难以考核，在思想上也就不主动。基 层人民银行的主要职能就是贯彻执行货币政策、维护 金融稳定、提供金融服务，思想上的偏差必然导致行 动上的无力。本来一些对提高货币政策实施效果、疏 通货币政策传导渠道重要的、必不可少的大量具体的 工作也没有去做，更没有集中精力系统、深刻地研究 有效履行货币政策职能、支持地方经济发展的途径、 措施和办法。最终结果就是基层人民银行没有发挥履 行货币政策职能的作用，弱化了货币政策的实施效果。 （二） ，对金融稳定的内涵缺乏认识，在确保地方 的金融稳定方面没有实施和操作手段，无从下 手。 金融稳定职能是新的人行法规定的基本职能之一， 监管职能拿走以后，基层人行对商业银行没有了有力 的发言权，征信业务，反洗钱业务既缺乏执行经验又 缺乏执行手段，如何做好辖区内的金融稳定，的确是 一个棘手的问题。主要表现在以下几个方面： 1、稳定概念难界定。随着我国法制建设的不断 完善，法制观念不断加强，金融稳定工作同其他工作 一样，只有在健全的法律、法规框架内才能更好地开 展，新的中国人民银行法虽然从法律上明确了央 行维护金融稳定的职能，但也仅在第 2 条、第 34 条 进行了简单的表述，总行金融稳定局对分行及省会城 市中心支行的金融稳定职责作出了指导性规定，但具 体到基层支行并没有明确的工作目标，致使基层人民 银行开展金融稳定工作也没有严格的制度规范为依据。 2、履行职能难操作。目前，基层央行可供操作 的货币政策工具主要包括再贴现、再贷款、窗口指导 等，但从实际情况看，因再贴现、再贷款业务手续繁 琐，审批环节多，企业对此缺乏“信心” ，金融机构 也更加倾向于通过同业拆借、转贴现等方式来融入资 金，造成再贴现、再贷款业务极度萎缩，甚至多年未 发生。而“窗口指导”是基层央行近年来使用最多的 货币政策工具，但由于它是一种道义劝告，是“指导 意见”不是“指令” ，对商业银行约束和激励作用较 弱，传导逐级弱化。由于基层央行真正可操作的业务 不断萎缩，基层央行难以准确把握稳定工作的切入点 和突破口，主要风险考核指标界定不清，外部监测信 息采集困难，造成基层支行对金融稳定具体业务操作 性较差。 3、信息共享难建立。新的中国人民银行法 出台后，基层央行的工作重心已由具体实务向宏观调 控转变，需要加强与地方政府有关部门如财政局、国 资委、税务局、工商局、统计局、建设局等经济主管 部门沟通联系，及时了解不同行业的相关信息，以便 于辖区金融稳定工作的监测。然而中央银行的业务特 点决定了其与地方有关单位及企业部门联系少，相关 的信息共享机制建立难，各部门对于央行部署的工作 不是敷衍了事就是不予理睬，加大了基层央行履行金 融稳定职能的难度。另外，金融稳定涉及到金融机构、 金融市场、监管当局以及地方政府有关部门等多个方 面，而目前基层央行的协调机制极易导致各方在维护 金融稳定中的职责不清、履职缺位。 4、数据资料难采集。风险监测是金融稳定工作 的一项重要的基础性工作，也是人民银行县支行在金 融稳定工作方面的重点具体工作。监管职能分离后， 各金融机构除必要的统计数据资料外，很少向人行报 送报表和资料，导致基层人民银行采集的金融机构经 营状况、资产质量等数据不完整，不及时，难以判断 区域金融稳定的准确性，更无法有效发现风险和防范 风险。 5、监控体系不健全。基层人行处于防范和化解金 融风险的最前沿，是辖区金融风险的直接监测者，但 目前人行自上而下没有形成一套完整的风险监测、预 警机制，基层人行只能凭借以往的监管经验对风险状 况、程度进行粗略的判断、识别。这种落后的工作方 式削弱了其风险防范力度，不能及时有效、科学准确 的反馈风险信息，难以适应日益发展的金融形势要求， 更难以真正地做到防范系统性金融风险，化解系统性 金融危机。 （三）对金融服务工作意识转变不强，与目前的金融 服务目标定位存在差距。 监管分设前，人行肩负的管理职能较重，服务职 能也是通过监管职能来实现，随着监管的分设，基层 央行一些同志的工作方式还停留在过去管理者的角色 上，思想观念一时转变不过来。另外，在服务于地方 经济上，也感觉有些力不从心，不知道如何才能有效 支持地方经济发展。主要表现在以下六个方面： 1.三大认识误区。一是金融服务是主业还是副业 的问题。长期以来，无论是在实践中，还是在理论界， 中央银行的金融服务是主业还是副业的争论一直没有 间断。特别在中央银行的实践中，相继随着金融宏观 调控、金融监管的重要性的日益增长，金融服务的地 位相对下降。人们对其重要性的误解日益加深，对金 融服务的重要性和永恒性的认识逐渐淡忘。有的甚至 认为中央银行搞金融服务是不务正业，承担了不应当 承担的职责。二是对改革缺乏正确认识。相当一部分 基层央行工作人员，对一九九三年以来的改革先后削 除了宏观调控权、证券业监管权、保险业监管权、银 行业的日常监管权，思想至今未通，失落感难以释怀； 也有的因改革漫长，仍在徘徊观望，情绪低落，工作 消极。三是错误认为中央银行理所当然是搞宏观的， 干大事的，不屑于做低人一等的金融服务工作。无奈 被迫从事金融服务工作，只要不出问题就可以了，得 过且过，做一天和尚撞一天钟。服务意识也就可想而 知了。 2三大人本困难。万事兴衰人是根本，以人为 本已成为当今的时尚口号。但在实践中，对基层央行 来说，要做到却困难重重。首先，人员严重老化；其 次是人员数量严重不足（指的是真正可以达到岗位要 求的人员，人行人不少但是干活的太少了！） ；最后， 所谓的高学历并无“用武之地” ，如果仔细来探究这 几年央行大规模的高学历人才引进，就会发现“高学 历”背后仍有不少的问题。不懂业务，不清楚实际情 况，从学校到单位，工作中很难上手。 3.三大悖论困挠。据调查，因制度、体制、科技 因素而导致的悖论有三：一是一方面存在大量的人浮 于事的现象；另一方面存在大量的事无人做的现象。 二是从理论上以及同国外央行比较来看，我国央行人 员过多，特别是县支行人员众多；但现实中，许多县 支行人员严重不足，已到了威胁县支行安全运行的程 度。三是越现代化、需要的人员越多，这违背了现代 化的初衷，难以理喻。如在现行制度下，目前人行县 支行的手工联行，每天多则十几笔，少则几笔业务。 但按制度要求，印章、密押、凭证必须三分管，往来 账必须分管，分管往账的不能发送电报、信件，分管 来账的不能对账，请休假时，要定向交接，这样最少 也要配备 4 人。在现行体制和内设机构架构下，人 行县支行货币发行作为专门的部门，按规定最少要配 备 5 人，实际工作中，为体现领导重视，全部都配 足配齐了。人平每天只有 1 笔业务，平均金额也不 大，特别是专职的发行会计，每天只记 3-5 笔登记 簿。金融服务部门需要的人不仅未因现代化程度提高 而减少人，反而需要的人越来越多。而外汇管理、经 理国库、事后监督、清算管理、反洗钱、征信管理、 反假币等工作因人员不足而束之高阁。 4.三大工具缺陷。一是电子计算机等设备严重老 化。县支行因财权上收，既无钱又无权更换，严重影 响基层行工作质量和效率的提高。据调查，人行县支 行 50以上的计算机是 5 年前购置的。二是计算机 软件开发不能适应形势发展的需要。如人行内部的会 计记账、同城清算、电子联行、国库会计核算系统、 会计综合报表、金融综合统计、信贷咨询系统（自身 存在问题，银监会在一亿授信系统的基础上，今年又 在搞行业沟通和信息共享：做好银政和银企信息交流） 各自独立，人行和主要服务对象财政、税务、金融机 构也没有联网。三是手工操作仍在县支行金融服务工 作中占有一席之地。货币发行部门调拨发行基金，办 理出入库还依靠手搬肩扛，破钞的复点、整理也靠手 工；会计部门仍有手工联行；统计部门的部分报表有 时仍需手工录入等等。 5.三大层次差别。在中央银行服务的三大主要对 象中，服务工作做得最好的是为政府服务，包括财政、 税务部门，基本上做到了有求必应。这方面的问题就 是缺乏高质量的国库分析和经济金融形势分析。处于 中间状态的是为金融机构服务，总的评价也是不错的。 央行的金融服务工作最急需要加强和改进的是为全社 会服务的问题。现代化支付系统到县下乡、现代化个 人支付系统、账户管理全国联网登记查询系统、征信 系统、金融综合统计系统等等，都急待中央银行统筹 规划、统一组织开发推广使用。对金融机构金融服务 的指导也急需提上议事日程。 6.三大管理难题。一是激励机制不健全。从某种 程度上来讲，中央银行成了大锅饭的最后堡垒之一。 人事机制的僵化加上分配的平均主义，使金融服务的 生机与活力未能很好地激发。二是人行内部人、财、 物、事权严重分割，管人、管财、管物的不管事。权 利是上面的，责任和义务是下面的。急需的人才无法 引进，工作干不了和不愿干的无权辞退。财务方面， 县支行每月只允许在只能维持基本运转的限额内开支， 并且所有的开支都必须经上级逐张发票审批，县支行 能做主的事也就可想而知了。物资方面，别说现在县 支行经费普遍紧张，就是不紧张，因上级规定这个要 经审批，哪个要集中采购，县支行要办成事也是难上 加难。事权方面，因没有人、财、物自主权的支撑， 也只能心有余而力不足，望事兴叹。三是金融服务缺 乏统一规划、整合资源、分级管理的机制。部门分割， 上下分割，各自为政，造成金融服务整体成本高企、 效率低下。在金融服务实践中，安全、效率、效益三 大原则分裂，以牺牲效率与效益为代价，片面追求金 融服务零风险（中央银行最主要的风险倒底是什么？ 货币贬值风险、政策失误风险、假币泛滥风险、库款 安全风险、联行及支付系统稳定风险、形象降低风险！ ） 。业务流程设计越搞越复杂，办一笔会计、国库业 务除了要经过多个岗位、多道手续外，还要登记十多、 二十种各种名目的登记簿。国库部门因“工作需要” 又建立了自己的资金清算系统，又增加了若干个岗位。 设计者以为这样内控就严密了，而实际上很多制度因 无法落实而走过场，流于形式，造成了许多无效的重 复劳动。中央银行的金融服务安全是否因此而更加安 全值得深入研究。我国中央银行效率同国际比较已经 严重偏低，缺乏成本效益观念是不争的事实。 四：履职中困难与问题的原因分析。 （一） ，人民银行自身的认识问题； （二） ，新职能的宣传问题； （三） ，人才队伍建设及自身素质的提升问题； （四） ，新职能执行手段缺乏； （五） ，地方政府短视问题； 五：强化基层中央银行职能的对策建议。 （一） ，按照新中国人民银行法 的规定，2004 年 以后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现 在“一个强化，一个转换和两个增加”：“一个强化” 就是强化了中国人民银行制定和执行货币政策有关方面 的职责；“一个转换”即由过去主要通过对银行业金融 机构的设立审批，业务审批，高级管理人员任职资格审 查和日常监督管理等直接监督管理的职能转换为履行对 金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维 护金融稳定的职能（人民银行金融稳定是高瞻远瞩之举！ 银监会专职负责。 。 。 ） ；“两个增加”即增加反洗钱和增 加管理信贷征信业两项职能 1：监管职能变化后的新问题：新中国人民银行法 第 35 条表明“中央银行在法律和职能上都对整个金 融宏观层面具有全局优势” ；伴随着整个金融市场的 联系越来越密切，金融创新产品的开发和金融资源的 整合，虽然提高了金融服务质量和资源的有效利用， 但也更容易触发金融体系内的跨市场系统性风险（如 这次世界性金融危机！） ，进而对现有监管体系和金 融秩序的维护提出了更高的要求；金融监督管理协调 机制作为在新的金融市场环境下的一种制度安排，将 对金融市场的整体绩效起重要作用。耶鲁大学的罗纳 德*科斯和道格拉斯*诺思教授认为：“如果制度不能 适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济运行中就会 出现行为扭曲。在中国现有金融监管体制下，由于市 场价格机制不能在整个金融业中对资源配置发挥正常 作用，相关利益主体的行为必不可免的被扭曲” ；为 形成监管合力，由中央银行、财政部、银监会、证监 会、保监会等五部位参加的甚至更高层次的基于国务 院指导的金融协调机制金融稳定委员会的建立 与运行就迫在眉切。处理好货币政策与银行监管的关 系，银行监管要与货币政策主动配合，形成合力，引 导商业银行等所有的金融机构更好地执行各项政策， 既支持经济发展、又控制银行风险，更要化解系统性 金融风险，严防系统性金融危机的发生. 2：基层人民银行履行新职能的几点要求： 新人民银行法的核心在于以法律的名义确立 了人民银行的地位，对新时期我国中央银行的职能与 职责，圈定了三大职能：制定和执行货币政策，成为 市场经济的“调节器” ；维护金融市场和金融体系的 稳健运行，成为系统性金融风险的“守门人” ；改善 金融服务，成为市场经济运行的“保护神” 。三大职 能相辅相成，紧紧围绕着货币政策这条轴心而运作。 由于货币政策的制定和宏观调控职能主要集中在 人民银行总行，人民银行的三大职能具体落实到基层 人民银行，主要包括政策信息反馈、金融支持服务、 金融环境建设三大职责，具体分析如下：一是策信息 反馈。作为人民银行派出机构的基层分支机构，应着 力为货币政策的贯彻实施服务。从该职责出发，基层 人民银行应该是货币政策实施的传导者、监督人、参 谋助手，它起着上传货币政策实施情况的信息反馈， 和下达货币政策意图的桥梁和纽带作用。二是金融支 持服务。作为中央银行，一个最重要的职能就是金融 支持服务，这项职责对于基层人民银行来说是至关重 要的，它是全面贯彻落实货币政策最为重要的手段之 一。职能分离后的基层人民银行金融服务，区别于分 离前的金融服务范畴和服务理念，它基于金融稳定和 货币政策贯彻执行理念上，在服务中体现货币政策意 图。三是金融环境建设。金融环境，制约着金融部门 经营策略的选择和战略取向，决定经济金融的稳健发 展。监管职能分设以后，人民银行的超然地位得到更 进一步的加强，作为中央银行派出机构的基层人民银 行，处于当地金融机构的核心地位，为金融运行营造 一个良好的金融环境，是职能转换后的一个非常重要 的职责，也是基层人民银行能否有效履行央行职责的 关键所在。 综上分析，监管职责分离以后，基层人民银行的职 责应定位于政策信息反馈、金融服务支持、金融环境建设 三大职责，其中心职能是为贯彻执行货币政策服务，它是 基层人民银行工作的重中之重，一切工作的开展必须围绕 货币政策的贯彻执行而展开。基层人民银行要凸显央行职 责，必须将自己建设成为当地政府、金融机构和社会公众 的金融政策信息反馈中心、金融服务支持中心、金融环境 建设中心。通过三大中心来展示基层人民银行的新职能， 树立起央行新形象！（次贷危机后对 GREENSPAN 的指 责、进而对中央银行的形象是有副面影响的！） 第二：基层央行要更好的履行好新职能，一定要树立三个 意识，提高三个认识，做到一个转变。 （一）基层央行要树立的三个意识 1、树立发展意识，把工作的着力点放在执行货 币政策、提高执行效果上。货币政策的独立性是币值 稳定的基础，而保持币值稳定则是人民银行的首要职 责，代表广大群众利益的根本体现。为适应基层人行 工作重心由金融监管转移到时实施货币政策的需要， 基层央行履行货币政策职能的最根本的着力点，就是 通过运用货币政策工具和手段执行货币政策，强化窗 口指导，把金融机构信贷投入导入到国家宏观调控的 轨道上，并以此促进地方经济“又好又快”发展。 2、树立服务意识，把着力点放在搞好金融服务 上。人民银行自身的服务功能处于金融服务的中心位 置，基层央行要打破传统的服务观念和工作方式，把 着力点放在树大局服务观念，拓宽服务范围，服务内 容由基础业务向全方位服务转变。具体要做到： （1）履行好货币金银职能，做好货币发行和现金管 理工作。央行作为国家发行的银行，不能只是简单的 把现金出入库及库款安全做好，货币发行工作其实是 大有可为的，应当建立起一套流通人民币信息监测系 统，加强对货币运行状况的分析，积极主动地调整市 场流通人民币的整洁度和券别结构，从总量和结构上 满足社会商品流通的需要；另外，还要加强货币管理， 继续做好反假人民币工作（反假工作尤其突出！案 例：2009 年 3 月 18 日，福州市公安局宣布，该局 经济犯罪侦查支队日前摧毁一个今年以来全省最大的 购买、出售假币犯罪团伙，缴获 100 元、50 元、20 元、10 元等假币面值 103 万元。将假钞弄进福州后， 以传销模式分层贩卖。其中，上家以每张百元假钞 1-3 元的价格卖给下家，下家又以每张 5-6 元的价格 卖给第三层买家，第三层买家则将价格提高到每张 7-8 元。其中百元假币编号多以 CE86、CH31 开头， 其仿真度比此前出现的 HD 假钞稍高；警方表示，这 些假币仿真度比之前出现的假币更高，比如 100 元 假币的左边加重了凹凸感较强的印痕，手摸起来和真 币相差不大。犯罪分子伪造假币的手法也在提高，许 多假币上都印有水印、安全线、阴阳互补对印图案等 伪造标志；针对假币迷惑性越来越大的情形，警方提 醒，不要以为钞票上发现一两个防伪标志就放松警惕， 应通过“一看、二摸、三听、四测”等方法综合判断： 一看钞票的水印是否清晰，有无层次感和立体效果， 看安全线，看整张票面图案是否统一；二摸，现在的 人民币均采用了凹版印刷，触摸票面上凹印部位的线 条，是否有凹凸感；三听，钞票纸是特殊纸张，挺括 耐折，用手抖动会发出清脆的声音；四测，用紫光灯 检测无色荧光反应，用磁性仪检测磁性印记，用放大 镜检测图案印刷的接线技术及底纹线条） ，确保人民 币顺畅流通，并要通过完善的新型信用工具的服务与 管理来尽量减少现金流通量（2008 年刷卡消费全国 是 23%，北京、上海、深圳到达了 50%） ，提高央 行宏观调控的有效性。 （2） 、履行经理国库职能，促 进财税政策和货币政策的协调配合。要加强财、税、 库、行的横向联网工作，规范国库集中支付行为，同 时，还要做好国库管理和国库收支分析的调研工作， 及时办理预算收入的报解，入库和库款支拨，改进税 款入库的柜面监督管理办法，严格实行凭证审查受理 制度，加快税款的入库进度。 （3） 、履行支付结算管 理功能 ，对金融机构开立人民币银行结算账户，为 金融机构及时清算资金，组织金融机构间的清算业务， 推进电子化建设，实现银行卡跨行通用，加快社会资 金周转，推行新的结算支付手段，逐步实现清逄支付 的现代化，做好人行的支付清算职能。 （4） 、履行货 币信贷服务职能，做好货币政策执行和地方经济发展 的参谋服务。 3、树立稳定意识，把着力点放在维护金融稳定 上。履行好金融稳定职能，既要宏观审慎分析，又需 要微观审慎监管，要把金融稳定和着力点放在加强区 域风险预警监测机制的建设和强化央行内部控制上， （1） ，要履行风险预警职能，建立和完善金融统计 分析制度，重点要做好收集金融机构的主要会计报表 和经营状况资料，掌握辖区内信贷投向和资产质量， 整体了解辖区内金融行业的经营风险与法人机构的支 付能力状况。 （2）要履行维护社会经济、金融稳定 职能，制定辖区内反洗钱的管理制度与实施规程。要 建立与政府、公安、税务等各部门联合组成的协调机 制，明确和落实各自责任，加大对大额和可疑支付交 易的监督管理，全面推动辖区的反洗钱工作。 （3） 要履行金融执法管理职能，搞好会计结算和支付清算 管理。修订和完善同业清算管理办法，研究支付结算 监管职能和账户管理职能 的规则，认真执行新的人 民币银行结算账户管理办法，加强同城清算组织工作， 严格执行结算纪律。 （4）履行社会征信职能，为经 济发展创造良好的发展环境。在社会征信环境建设中， 要充分发挥央行再贷款货币政策工具在信用环境中的 作用，紧紧依托地方政府，金融机构，搭建一个权威 性更高的信用平台，将征信工作与社会性的信用工程 创建活动结合起来，为经济发展提供良好的外部环境。 （二）基层央行要提高的“三个认识” 1、转变思想观念，提高货币政策在国家宏观调 控中的地位和认识，当前基层央行要充分认识金融改 革和发展形势对基层央行履行基本职能的极端重要性 和紧迫性，增强责任意识，明确工作重点，提高货币 政策在国家宏观调控中的地位的认识。过去，金融监 管是中央银行工作的重中之重，银监分设后，中央银 行的职能重心将转移到金融观调控上来，而货币政策 是央行进行宏观调控的主要手段，因此，货币政策无 疑是中央银行的首要职能。 2、提高金融服务在促进经济发展中的功能的认 识。中央银行的金融服务是整个宏观金融体系的重要 组成部分，它不仅服务于社会，银行和政府，还服务 于自身，是央行实现其职能目标的手段，也是央行履 行货币政策和金融稳定职能的基础，央行金融服务水 平的高低将直接影响央行目标的实现及整个社会金融 服务的质量，进而影响整个社会经济运行的效率，它 是中央银行最基础的职能之一，在具体的细化职能上， 央行基层行要认真做好经理国库，货币发行和支付清 算等工作，要加强现金管理和人民币银行结算账户管 理工作，发挥好中银行的服务职能，促进地方经济发 展。 3、提高对维护金融稳定在保持社会稳定中作用 的认识。中央银行的金融稳定职能是由它作为最后贷 款人的资格和全国性的支付体系的唯一提供者和维护 者所天然决定的，在银监分设后，央行的金融稳定职 能要立足于维护整个金融体系的稳定，涉及整个金融 领域。金融是现代经济的核心，金融稳定，社会才稳 定，经济才能繁荣发展。基层央行要充分认识金融稳 定在现代经济发展中的重要作用，把维护金融稳定作 为全局性的工作大事做好。 （三）基层央行要做到的一个转变 基层央行的工作重心要由“金融监管、重中之重” 向不断加强金融服务转变。长期以来，金融监管一直 作为人民银行的主要职能，监管职能的存在，使人民 银行与地方金融机构形成了一种监管与被监管的关系， 在很大程度上支持着人民银行特别是基层央行的管理 权威，金融服务这项职能也在金融监管的光环下得以 有效地履行。但是，在监管职能的威压下，也造成了 基层央行作为金融服务角色的事实缺位，本应按照市 场化运行规则进行的服务措施在实际施行中具有很强 的行政色彩。因此，金融监管职能分离以后，基层央 行要把更多的精力和人力用在为社会各界提供优质高 效的金融服务方面，努力在金融服务的广度、深度上 有所突破，要有效地解决好金融服务的定位问题，加 强宏观经济的金融预测、分析、调研职能，发挥出中 央银行专业性的优势和特点，综合运用管理、监督、 协调手段，提高服务水平和效率，为宏观决策、货币 政策制定和调整，为金融稳定，为各金融机构平等竞 争、健康发展以及支持辖区金融经济发展服务。 第三：对现阶段基层央行更好地履行好各项职能的一 些具体建议 1，是科学设置业务职能部门，确保业务工作质 量。基层央行人员少，相对于上级行的业务部门多， 因此内设科室要突出重点，体现职能转换的要求，按 照货币政策体系、金融服务体系、金融稳定体系、金 融管理体系进行划分，不强调上下对口，充分利用现 有资源，以工作效率的最大化为基本出发点，将要重 新整合，互相协调，打破各自为政的现象，将基层央 行的各项工作充分落到实处。 2，是要整合人力资源，提高员工素质。基层央 行能否更好地履行职能，起关键作用的是对人力资源 的优化和组合，目前，基层央行干部队伍普遍存在知 识结构，年龄结构老化等实际情况，人员问题不能适 应业务发展的矛盾和问题越来越突出，如不抓紧解决， 必将影响中央银行职能的发挥和运用。一定要深化人 事改革，优化和整合现有的人力资源，建立一套完善 的人才机制，树立尊重人才、唯才是举、任人唯贤的 观念，实行“能者上、平者让、庸者下”的用人机制， 对高精尖综合素质人才设置特殊岗位，给予较高待遇， 把最优秀的人安排在机会最多的岗位上，将评先、晋 升等与工作成效和贡献挂钩，发挥内部激励作用；加 大对员工的培训力度，本着缺什么、学什么的原则， 学习重点要紧紧围绕人民银行的新职能，着眼于未来 发展的趋势，造就一批知识面广、研究分析能力强、 精通现代金融业务的高素质队伍，提高央行员工执行 稳健的货币政策、搞好金融服务、进行风险判断的能 力和水平。另外，由于基层央行人员少，岗位轮换相 对较少，使得一些在同一岗位上工作的限较长的人员 产生懒惰思想，不利于业务的发展，要想充分调动员 工的积极性和综合素质，必须要增强岗位的流动性， 将岗位轮换制度彻底落到实处。 3，准确把握基层人行执行货币政策的职能定位，当 好“监测员” ， “调研员” ， “信息员”, “指导员” ， “协调员” 。 (1)关于基层行如何当好监测员 一是建立经济金融运行统计监测分析体系。积极 与金融监管部门联系,建立信息共享机制和金融稳定 的协调机制,保持基层人民银行与各监管部门长期顺 畅的业务合作关系。与地方宏观经济部门、统计部门 建立规范的信息交流制度,积极探索统一政策与区域 特征的最佳结合点。二是健全地方经济金融运行监测 指标体系。基层人行建立地方经济金融运行指标和综 合微观金融指标两个层次的指标系统。三是加强对商 业银行信贷运行监测，加强信贷登记咨询系统的建设 和管理。四是对基层人行内设部门进行科学设置，成 立经济金融监测、利率管理、政策调研等部门和岗位， 专注于货币政策实施的分析研究。五是充分发挥基层 人行的信息优势，建立经济金融综合分析协调机制， 整合金融统计系统、信贷登记咨询系统、国库核算系 统、国际收支系统等信息资源，提高经济金融分析水 平。 (2)关于基层行如何当好调研员 当前要完善调研信息工作机制，提高调研信息的