服务型政府模式下机关文化建设研究——以青岛市为例.pdf

中国海洋大学 硕士学位论文 服务型政府模式下机关文化建设研究以青岛市为例 姓名：王宇涛 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：王琪 20090601 服务型政府模式下机关文化建设研究 以青岛市为例 摘要 当今世界，文化与经济和政治相互交融。在综合国力竞争中，文化作为软实力的地 位和作用越来越突出。党的十七大报告指出：“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的 重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人 民的热切愿望。”随着我国行政体制改革的不断深化，机关文化的作用越来越突出。目 前，我国正处于从管制型政府模式到服务型政府模式及从工业社会到后工业社会的两个 转型时期。管制型政府模式下的机关文化建设在我国特定的历史背景下产生并逐渐发展 的，为社会主义文化的发展做出了一定的贡献。但是，随着社会的发展，这种管制型政 府模式下的机关文化固有的弊端不可避免的呈现出来，并且日益严重，已经成为我国服 务型政府建设的一个掣肘。所以，服务型政府模式下的机关文化建设已经成为当前我国 服务型政府建设的一个最重要的着力点，也是我国党政机关文化发展的主方向。服务型 政府模式下的机关文化建设不同于以往的管制型政府模式下的机关文化建设，它是在新 公共理论逐渐成长和我国服务型政府建设不断开展的背景下衍生出来的，是一个新文化 逐渐增长、积累的过程，同时也是i e l 文化逐渐被取代、淘汰的过程，有其特有的核心价 值体系和特征。 全文从机关文化建设的实际需要出发，抓住机关文化建设中主要的共性东西，全面 系统地阐述了机关文化的内涵、特征、功能，并对服务型政府模式下机关文化建设的核 心价值体系和特征进行了分析。在此基础上，详细阐述了管制型政府模式下机关文化的 构成、特点、存在的问题及问题成因。基于管制型政府模式下机关文化存在的问题，结 合青岛市机关文化建设的实践，本文有针对性地提出了服务型政府模式下机关文化建设 途径：强化服务理念，优化机关文化建设软环境科学扬弃传统机关文化，重塑现代 行政精神深入学习实践社会主义荣辱观，大力加强思想道德建设加快机关文化 建设的社会化进程灵活引入“平衡记分卡”，完善机关文化建设绩效考核。 关键词：机关文化服务型政府管制型政府绩效 4 s t u d yo ng o v e r n m e n t a i c uit u r ec o n s t r u c tio nu n d e r s e r vic e o rie n t e dg o v e r n m e n tm o d e ：t a k e0in g d a oa sa ne x a m pie a b s t r a c t n o w a d a y s ，c u l t u r ei sb l e n d i n gw i t he c o n o m i ca n dp o l i t i c s i nt h ec o m p e t i t i o no f c o m p r e h e n s i v en a t i o n a lp o w e r , c u l t u r es e r v i n ga sak i n do fs o f tp o w e rb e c o m i n gm o r ea n d m o r ei m p o r t a n t t h er e p o r tt o17 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p ci n d i c a t e st h a tc u l t u r ei s b e c o m i n ga l li m p o r t a n ts o u r c eo ft h ec r e a t i v i t ya n dc o h e s i o no ft h ec h i n e s eh a nn a t i o n a l i t y a n das i g n i f i c a n tf a c t o ro fc o m p r e h e n s i v en a t i o n a lp o w e rc o m p e t i t i o n ，a n de n r i c h i n gt h e s p i r i t u a ll i f eh a sb e c o m et h ee a r n e s tw i s ho fc h i n e s ep e o p l e w i t ht h ef o u n d i n go ft h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mi n n o v a t i o n ，g o v e r n m e n t a lc u l t u r eh a sb e e np l a y i n gas i g n i f i c a n tr o l e a t p r e s e n t ，o u rc o u n t r yi si nt w ok i n d so ft r a n s f e rp e r i o d ：( a ) f r o mm a n a g e r i a lg o v e m m e n t a l m o d et os e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t a lm o d e ；( b ) f r o mi n d u s t r i a ls o c i e t yt op o s t i n d u s t r i a l s o c i e t y t h eg o v e r n m e n t a lc u l t u r eu n d e rt h eb a c k g r o u n do fm a n a g e r i a lm o d eh a sc o n t r i b u t e d al o tt os o c i a l i s tc u l t u r ec o n s t r u c t i o n h o w e v e r , w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y , t h ei n n a t e d i s a d v a n t a g eo ft h i sg o v e r n m e n t a lc u l t u r eb e g i n st oa p p e a ra n db e c o m i n gm o r ea n dm o r e p r e d o m i n a n t ，w h i c hi st h eo b s t a c l eo fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n t h e r e f o r e ， t h eg o v e r n m e n t a lc u l t u r eu n d e rt h es e r v i c e o r i e n t e dm o d eh a sb e c o m et h et a r g e ta n d d i r e c t i o no fc u r r e n t g o v e m m e n t a l c o n s t r u c t i o n t h ec u l t u r ec o n s t r u c t i o nu n d e rt h e s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a lm o d ei s v e r yd i f f e r e n tf r o mt h a tu n d e rt h em a n a g e r i a l g o v e r n m e n t a lm o d e ，b e c a u s ei tg r o w t h sg r a d u a l l yw i t ht h ep r o g r e s s i o no ft h es e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n i na d d i t i o n ，i ti sa l s oap r o c e s so fan e wc u l t u r eg r o w t ha n d a c c u m u l a t i o na sw e l la sa l lo l dc u l t u r ef a d i n ga w a y i th a si t so w ne s s e n t i a lv a l u es y s t e ma n d c h a r a c t e r i s t i c b a s e do nt h en e e d so fr e a ls i t u a t i o n sa n dc o m m o nt h i n g si ng o v e r n m e n t a lc u l t u r e c o n s t r u c t i o n ，t h i sp a p e rs y s t e m a t i c a l l yd e s c r i b e st h ec o n n o t a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c sa n df u n c t i o n o fg o v e r n m e n t a lc u l t u r e ，a n d a n a l y z e st h ec e n t r a lv a l u es y s t e m sa n dc h a r a c t e r i s t i c so f g o v e r n m e n t a lc u l t u r ec o n s t r u c t i o nu n d e rt h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t b e s i d e s ，w ea l s o 町t od i s c u s st h ec o m p o s i n g ，c h a r a c t e r i s t i c sa n de x i s t i n gf l a w so fg o v e r n m e n t a lc u l t u r eu n d e r t h em a n a g e r i a lm o d e ，a sw e l la st h er e a s o n s b ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m so ft h eg o v e r n m e n t a l c u l t u r eu n d e rt h em a n a g e r i a l m o d e ，i nc o m b i n a t i o nw i t h t h e p r a c t i c e o fq i n g d a o g o v e r n m e n m lc u l t u r ec o n s t r u c t i o n ，t h i sa r t i c l ep r o p o s e st h ef o l l o w i n ga p p r o a c h e st oc o n s t r u c t g o v e r n m e n m lc u l t u r e ：s t r e n g t h e nt h es e r v i n gp h i l o s o p h y - - s c i e n t i f i c a l l ys e l e c t t h et r a d a t i o n g o v e m m e n t a lc u l t u r e - - - - - d e e p l ys t u d ya n dp r a c t i c et h es o c i a l i s tc o n c e p to fh o n o ra n dd i s g r a c e w h i l e e n h a n c et h em i n d a n d e t h i cc o n s t r u q t i o n e x p e d i t e t h eg o v e r n m e n t a lc u l t u r e s s o c i a l i z a t i o n i m p r o v et h ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to fc u l t u r ec o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t a lc u l t u r e ；s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；m a n a g e r i a l g o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c e 6 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含未获得( 逵；如逡直基丝重要 挂别虚盟的! 奎拦互窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名丑等鹃 签字日期：力哆，年歹月侈日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信。i , i i 务。( 保密的学位论文 在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：立与舀 签字日期：? 印降彩月3 日 ， 导师粹妒劈 签字日期： 月i 夕日 1 导言 1 1选题背景及意义 人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会的变迁，并且正在向后工业社会发 展。农业社会中权力至上，社会秩序通过权力的运行来维护，社会的治理依靠政府的统 治，是统治型政府模式。工业革命的到来，使得人类社会的发展向工业社会跃进，生产 力水平出现了质的飞跃，效率和公平成为社会价值的核心。这个时期，传统的统治型政 府模式已经不适应社会的发展，取而代之的是管理型政府模式。然而，统治型和管理型 政府模式都是以现代官僚制为重要理论基础的，都是不健全的政府模式，在从工业社会 向后工业社会的转型时期，这种政府模式已经不适应社会的发展。根据美国科学史家托 马斯库恩( t h o m a ss a m u e lk u h n ) 的“范式”( p a r a d i g i n ) 理论，我们可以将这两种 政府模式统称为“管制型政府模式”。管制型政府模式带有明显的阶级色彩，其主要目 的是达成特定阶级、集团的利益，对于权力、法律及伦理关系的运用，太过崇尚专业化， 灵活性差，缺乏应变能力。这种政府模式在管理过程中出现的低效率、官僚主义以及规 模膨胀等各种问题，最终引起了广大民众对政府的信任危机。我们国家的政府过去就是 一个管制型政府。长期的封建社会的传统、计划经济体制的影响、阶级斗争以及无产阶 级专政的观念，使得我国政府虽然强调的是服务，但实际上对社会是一种管制。按照库 恩的理论，当已被接受的现行范式中矛盾不断积累，范式的转换便开始酝酿，当矛盾发 展到足以推翻主导范式时，新的范式就会取而代之。这就是服务型政府模式产生的必然 因由。 正是在这样一个背景下，西方很多国家推出了创建“服务型政府”的目标。我国同 样也面临着这些问题，再加上改革开放以来我国政府集中力量发展经济，而忽视了很多 社会问题，如三农问题、腐败问题、贫富差距、城乡差距、失业问题等，如果不处理好， 将严重威胁我国的社会和谐。面对这些社会发展的不协调和不平衡问题，以官僚制为基 轴的管制型政府的不足与缺陷己经暴露无遗。外部世界的种种变化不可避免地带来了行 政领域内的一场变革，一种新型的、旨在克服官僚制弊端的政府管理模式服务型政 府模式应运而生。 t h o m a ss k u h n t h es t r u c t u r eo fs c i e n t i f i cr e v o l u t i o n s c h i c a g o ：u n i v e r s i t yo fc h i c a g op r e s s ，19 6 2 9 我国服务型政府建设走的是中央政府倡行与推行、地方政府先行的政府模式。在地 方政府体系中，地市级政府是建设服务型政府的先锋。自1 9 9 5 年广东省顺德市提出“六 个行政”( 即依法行政、规范行政、高效行政、透明行政、服务行政、廉洁行政) 理念和 “二为服务”活动以来，我国地方政府陆续加强了公共服务职能的建设，服务型政府建 设也在全国各级政府相继展丌。特别是十六届二中全会以后，很多地方政府明确把服务 型政府建设写进了政府工作报告之中。中央政府也对服务型政府建设提出了具体的要 求。2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落 实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中强调：必须强化政府的公共服务职能，“加 强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育 等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保 障和创造条件，努力建设服务型政府”。 在2 0 0 5 年的政府工作报告中，温总理再次强调要努力建设服务型政府，创新政府 管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务，要整合政府资源， 提高政府行政效率和服务水平。1 9 9 5 年以后，我国各级政府从服务态度、服务内容、服 务流程、服务方式等不同的角度开展了服务型政府的实践，在服务理念、服务体制、服 务范围、服务方式上开展了一些积极的探索，在政府的服务大厅建设、政务公开等方面 取得了较为显著的成绩。但地方政府在建设有中国特色的服务型政府过程中，也存在许 多问题，主要表现在：对服务型政府的理论认识不足；服务理念没有得到真正树立；重 形式、轻内容；公民参与程度不够；公共服务透明度不高等。 我国服务型政府建设的研究从理论上看，起步较晚，很多服务理论都需要进一步探 讨；从实践上看，也不同程度的存在一些需要解决的现实问题。目前，我国服务型政府 建设主要侧重于操作层面上的研究，对服务理念、服务情感、服务价值观等软环境研究 的不多；侧重“显性”服务建设，“隐性”服务建设不足；侧重追求短期服务效应，长 期服务文化战略不多。这就为从机关文化角度研究服务型政府建设提供了广阔的空间。 没有对机关文化的理解，就不可能有成功的行政管理，也难以把握机关文化发展的 正确方向。研究机关文化不仅是优化行政管理，实现服务型政府的需要，也是机关文化 自身发展的需要。 从文化角度研究行政，为服务型政府建设研究打开了一个新的视角。文化是一个民 族生存和发展的根本力量，是国家软实力的根本体现。培育文化竞争力，通过文化来展 1 0 示本国形象，宣传自己的价值观，扩大国家的影响力，是当今世界发达国家普遍采取的 文化竞争战略。正如党的十六大报告指出：“当今世界，文化与经济和政治相互交融， 在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。文化的力量，深深熔铸在民族的生命力、 创造力和凝聚力之中。”胡锦涛在第八次文代会、第七次作代会上的讲话中明确指出： 创造民族文化的新辉煌，增强我国文化的国际竞争力，提升国家软实力，是摆在我们面 前的一个重大现实课题。机关文化作为一种特殊的组织文化，是社会主义先进文化的重 要组成部分。机关及其成员在组织和管理相关事务的长期实践中所形成的、为多数成员 所认同和共同遵守的基本信念、价值标准、行为规范以及从中体现出来的群体意识、精 神风貌等都属于机关文化，其作用和影响力要比有形资产深远得多。机关文化是机关的 灵魂，是机关发展的精神动力，对社会主义先进文化的发展也有一定的引导和辐射作用。 通过对服务型政府模式下机关文化建设的研究，进一步丰富了我国服务型政府建设 的理论基础，也为服务型政府的实践探索开辟了一条新路。在重点分析了管制型政府模 式下机关文化的弊端后，对应青岛市机关文化建设的实践，提出了我国服务型政府模式 下机关文化建设的途径，为我国党政机关文化建设做出一点贡献，也为我国服务型政府 的建设提供有益帮助。 1 2国内外研究综述 机关文化建设，是在近几年政府改革中机关建设不断深入的背景下提出的，是服务 型政府建设的一个重要途径。机关文化与行政文化息息相关，机关文化是行政文化的具 体体现和基础。可以说机关文化建设是在行政文化研究的基础上逐渐衍生的。目前，在 国内外，行政文化的研究已经取得了一些学术成果，但从整体上来说还没有形成系统的 研究成果。 1 2 1 国外研究现状 行政学诞生后的很长一段时期内，其研究基本上是遵循着实证主义的方法进行的， 直到2 0 世纪初，美国学者高斯发表了美国社会与公共行政( 1 9 3 6 年) 和政府的生 态学( 1 9 4 7 年) ，奠定了行政生态学的基础，行政文化开始进入行政学视野，成为行政 活动与文化环境相关性研究开始的标志。 美国学者阿尔蒙德认为研究任何一个政治体系，不能只限于政治结构及其作为，还 应了解和分析政治体系的基本倾向，也就是所谓的“政治体系的心理的方面”，即政治 文化。阿尔蒙德和维巴的公民文化五个国家的政治态度和民主制( 1 9 6 3 年) 一 书开创了_ 政治文化实证研究的学科领域，他们提出的理论视角和方法途径深深地影响和 启发了几代从事政治文化研究的学人。该书阐明，政治文化建设的最好目标就是要建立 民主的公民文化，形成公民自主决策、投票选举和法制严密的文化氛围，行政文化是政 治文化的一个分支，是一个亚文化群体。 1 9 6 1 年，美国著名行政学者雷格斯的行政生态学一书，系统地运用生态学理论 和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影响，构建了较为系统的行政生态学 理论体系。在雷格斯的影响下，行政文化愈益受到人们的重视，行政学家们逐渐注意到 行政系统与其生态环境也存在着密切互动的关系。 1 9 7 3 年纳格鲁在现代行政学中则把行政文化的功能放到了特别突出的地位：“文 化的特质与差别，对行政关系及工作与活动，有决定性的影响。“ 7 0 年代末，日本的经济快速崛起，引起许多学者的注意。美国学者开始比较研究美、 日两国的企业管理模式，他们发现，日本企业的高效率得益于其独特的企业文化。此后， 企业文化的研究开始兴起，一些重要的企业文化方面的著作相继出现，如威廉大内的 z 理论( 1 9 8 1 ) 、帕斯卡尔和阿索斯合著的日本的管理艺术( 1 9 8 1 ) 、托马斯彼 得斯和沃特曼合著的成功之路( 1 9 8 2 ) 、迪尔和肯尼迪合著的公司文化( 1 9 8 2 ) 等。企业文化研究的热潮引起了行政学者的注意，行政文化的研究成了行政学研究领域 的重要课题。 从1 9 9 8 年开始，历年国际行政院校联合会年会都将行政哲学问题作为会议六大主 题之一。2 0 0 2 年，行政文化成为国际行政院校联合会年会讨论的三大行政哲学问题( 行 政责任、行政文化和公共信任) 之一。 行政文化的研究在行政伦理方面显得尤为集中，其中影响最大的是美国学者特 里l 库珀的行政论理学手册( 1 9 9 4 ) 和行政论理学：实行行政责任的途径( 2 0 0 1 ) 。 行政文化的研究走入人们的视野后，美国开始注重行政论理学的研究，并且致力于行政 伦理的推广和实践，通过立法为政府公务员制定了一系列伦理规范。如1 9 8 5 年美国国 会制定了美国众议院议员和雇员伦理准则；1 9 8 8 年美国国会参议院和众议院通过了 宙加布里埃尔a 阿尔蒙德，小g 宾厄姆鲍威尔比较政治学：体系、过程和政策j ：海： ：海译文 i j 版 i ：，1 9 8 7 年3 1 2 美国政府行为伦理法等等；与此同时，政府还设立了相应的管理和监督机构，如在 国会和联邦政府设有伦理委员会和伦理办公室等机构；在许多州和市的议会及政府设有 伦理办公室或伦理委员会。 除美国外，世界上许多发达国家近年来都很重视行政伦理的研究和实施。如1 9 9 7 年1 1 月，经合组织公共管理委员会主办的以行政伦理为主题的国际研讨会起草的一份 关于加强行政伦理的建议书草案修改后于1 9 9 8 年4 月获得通过，定名为改善行政伦 理行为建议书。 日本分别于1 9 9 9 年和2 0 0 0 年颁布了日本国家公务员伦理法和日 本国家公务员伦理规程。 目前，外国理论界对行政文化的认识主要有如下四种观点固：第- - t , 观点认为行政 文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是行政物质文化、行政制度 文化和行政精神文化有机结合的整体。第二种观点认为行政文化是政府官吏和公务人员 所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。第三种观点认为行政的最 主要体现是人的活动，而每个行政人员身上都具有各种文化因素，如信仰、价值观、态 度等。当一定的行政人员形成一定的体系时，行政体系中的行政人员就会自然而然地创 造出一种内容更为广泛、普遍得到公认的文化，这就是行政文化。第四种观点认为行政 文化包括了人们对行政的态度、信仰、情感和价值，具体地说，包括着行政意识、民族 气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等各方面。 1 2 2 国内研究现状 ( 1 ) 行政文化研究 国内行政文化研究是随着我国行政管理科学的不断发展和西方相关理论的进入而 逐渐开始的。 从2 0 世纪8 0 年代开始，我国部分学者开始研究行政文化并相继发表了一些专著。 张康之在寻找公共行政的伦理视角( 2 0 0 2 年) 、行政文化在行政人格塑造中的作用 ( 青海社会科学，1 9 9 9 年第6 期) 、政治文化：功能和结构( 中国人民大学学报，1 9 9 9 年第1 期) 中，对行政文化的阐述比较广。他从伦理角度和人格角度阐述了在行政管理 中行政文化可以作为一个重要的自律手段与其它法律手段相结合，强调行政人员应具有 圆史鸿文当前国内外行政伦理研究i 推广的现状及意义i 岛校理论战线，2 0 0 3 ，4 鲫黄栋梁论和谐社会的行政文化建设： 颂| 二学位论文 _ 蕈庆：蘑庆人学贸易j 行政学院，2 0 0 7 年p 4 1 3 适应现代社会的高效、廉洁、守法、进取的行政人格。他在政治文化：功能和结构 一文中对行政文化功能的研究，观点和阿尔蒙德的观点很相似，认为行政文化有引导作 用、控制作用和教育作用等功能。 王苹的当代申国行政文化建鳓一e 2 0 0 4 年) 是一本全面研究行政文化的好书，该 书抓住行政文化建设中主要的、共性的东西，全面系统地阐述了行政价值观、行政思想、 行政信用、行政伦理、行政道德、行政行为规范等行政文化的内容，并在尽可能广泛借 鉴和采纳众家之说的基础上，提出了一些自己的见解。作者有效避免了以往研究大多局 限于行政主体范围的现象，理论与实践相结合，设计了“行政文化建设”的框架结构。 陈尤文的中国行政文化( 1 9 9 5 年) 也是一部有影响的著作，其精华之处在于分 析了中国行政文化在各个不同的历史时期所呈现出的不同的特点，同时分析阐述了我国 现阶段行政文化建设所面临的问题，并提出了行政文化建设方案。 李鹏飞的论传统行政文化的转型机制( 云南师范大学学报，2 0 0 4 年第3 期) 提 出，当前行政文化的发展，要摆脱传统不利因素走向现代行政文化；阎越在重构政府 行政文化( 中国行政管理，1 9 9 7 年第6 期) 一文中指出，面对中国的转型期，行政文 化建设也有新特点，需要调整以适应社会的发展。 李善岳的行政文化是思想道德文化建设的重大议题( 行政论坛，1 9 9 7 年第3 期) 、 行政文化一行政管理之魂( 特区理论与实践，1 9 9 8 年第2 期) 都着重强调行政文化 的自律功能。类似的文章还有罕岳行政文化与中国现代化：韩莹莹论中国行政文 化现代化：姚琦行政文化建设与行政管理现代化：李树桥贯彻十六大精神，推进 行政文化创新等。 ( 2 ) 机关文化研究 机关文化与行政文化既有联系又有区别，机关文化是行政文化的具体体现和基础， 行政文化对机关文化建设具有指导作用，机关文化与行政文化具有共同的核心层。随 着国内对行政文化研究的深入，机关文化的理论与实践研究也逐渐丰富起来。 刘效威的政府形象与机关文化( 中国公务员，1 9 9 8 年第3 期) ，认为机关文化建 设是塑造政府形象的重要途径。 王怀彦、刘礼在创新机关先进文化建设( 中共四川省委省级机关党校学报，2 0 0 7 年第3 期) 一文中，提出文化是机关的“软实力”，是一个机关的灵魂，是机关高效运 曾刘文俭，黄芳机关文化与行政文化关系辨析青岛行政学院学报，2 0 0 5 ，6 ：6 9 1 4 转的重要支撑，是机关文明程度的基本标志。作者认为机关文化建设要借鉴企业文化建 设的先进经验导入新的理念，丰富机关文化内涵。 高飞的从传统文化视角审视我国的地方政府职能改革( 理论研究，2 0 0 6 2 ) 从传统文化的角度探讨了如何结合现代文明进行地方政府的职能改革。 王慧敏的打造核心价值观是机关文化建设的根本任务( 现代商贸工业， 2 0 0 7 2 ) ，在剖析组织文化的内涵、结构、作用的基础上，提出了文化建设最为关键的是 使文化意识成为组织的管理气氛，其核心是打造核心价值观，并且提供了相应的方法和 路径，从理论和实践两个层面，对加强机关组织文化建设进行了有益的探索。 周敏生的党政机关文化建设初探( 探索，1 9 9 6 年第3 期) 认为，研究和探讨机 关文化的形成和发展规律对于加强机关工作人员的思想，作风建设和廉政建设，将提 供新的视角：对于培养和提高机关工作人员的政治、业务素质及个性心理和精神人格等 方面，将开辟一个新的途径。 综上所述，目前机关文化研究在我国还比较分散，尚缺成型的理论，完整的理论体 系还没有建立起来，远远未能满足人们当前的实践需要，成为服务型政府建设的一个掣 肘。正是基于这一研究背景，本文以青岛市机关文化建设为研究对象，既是对当代行政 文化学的一种尝试，也有利于我国机关文化理论体系的建立与完善。 1 3研究思路及论文框架 1 3 1 学术构想与思路 在国内外政府改革及我国发展社会主义文化大繁荣的背景下，机关文化的建设不仅 是机关建设的一个重要手段，也是社会主义先进文化的重要组成部分。随着改革开放的 不断深入及政府职能的不断转变，机关文化的建设和发展面临着一系列的问题，必须寻 求有效的途径和方法去解决。通过对机关文化相关理论的分析阐述，结合青岛市机关建 设实际，解决机关文化建设中存在的问题的同时，进一步研究在新时期服务型政府模式 下如何加强机关文化建设。 1 3 2 主要研究内容 全文从机关文化建设的实际需要出发，抓住机关文化建设中主要的共性东西，全面 系统地阐述机关文化的主要内容，结合青岛市机关文化建设的实际，对我国党政机关文 化建设实践作相应的充分论证，将机关文化的研究系统化。整篇论文紧紧围绕我国机关 文化的各个相关方面以及机关文化在机关建设中的特有功能展开论述，分为四个部分： 第一部分是机关文化的相关理论概述i 一概述亍机关文化的概念、基本特征、构成以及机 关文化的功能，阐述机关文化的内部要素之间的关系。进一步分析了服务型政府模式下 机关文化建设的核心价值体系、主要特征、机关文化与服务型政府的内在联系以及加强 机关文化建设的现实意义。第二部分详细阐述了管制型政府模式下机关文化存在的问题 及成因分析。分析了管制型政府模式下机关文化的构成、特点以及存在的问题，并从哲 学、文化学、行政生态学三个方面对其存在的问题进行了深入细致的分析。第三部分对 青岛市的机关文化建设进行了详细分析，进一步总结青岛市的机关文化建设实践给我国 机关文化建设带来的启示。第四部分是服务型政府模式下加强机关文化建设的举措探 讨。分析服务型政府模式下机关文化建设的指导思想、需要注意的问题以及加强机关文 化建设的主要途径。 1 4研究方法 文章的论述始终坚持马克思主义科学原理及科学的理论方法，始终坚持科学的态 度，在借鉴西方新公共管理理论和新公共服务理论关于政府建设的积极理论成果的同 时，通过对青岛市机关文化建设实践的科学分析，提出服务型政府模式下机关文化建设 的主要途径。主要研究方法有： 理论联系实际。本文把机关文化建设的相关理论与青岛市机关文化建设的实际有效 结合，实现理论与实践的统一。 例证法。通过对管制型政府模式下机关文化建设情况以及青岛市机关文化建设发展 的研究，发现机关文化建设面临的问题，并寻找解决的途径。 比较分析法。通过对管制型政府模式下机关文化存在的问题与青岛市机关文化建设 的成功实践进行比较分析，得出相关结论。 1 5 论文的创新点 文章在借鉴、吸收先进理论和方法的同时，通过对青岛市机关文化建设的实践分析， 1 6 进一步总结出了服务型政府模式下机关文化建设的理论基础、指导思想、目标原则、注 意的问题、主要途径，形成了一套相对完整的机关文化建设理论，开辟了一条可操作性 强的机关文化建设之路：强化服务理念，优化机关文化建设软环境科学扬弃传统机 关文化，重塑现代行政精神深入学习实践社会主义荣辱观，大力加强思想道德建设 加快机关文化建设的社会化进程灵活引入“平衡记分卡”，完善机关文化建设 绩效考核。 1 7 2 服务型政府模式下机关文化建设的相关概念阐释 2 1机关文化概念界定 2 1 1 机关文化的内涵 要弄清什么是机关文化，我们必须先对“文化有个大致的认识。“文化”是一个 含义极其广泛的概念，由于其内涵和外延的不确定性，导致人们对“文化”的概念历来 众说纷纭。到目前为止，关于文化的概念不下于上千种。在刘向说苑指武中有这 样几句话：“圣人之治天下也，先文德而后武务。凡武之兴，为不服也，文化不改，然 后加诛”。这里所说的“文化“ 是与“武力”相对的“以文教化“ 的意思。 1 9 2 0 年，梁 漱溟把文化定义为“人类生活的样法：1 9 2 2 年，梁启超把文化定义为“人类心能所开 释出来之有价值的共业也”；1 9 2 6 年，胡适对文化的定义为“第一，文明( c i v i l i z a t i o n ) 是一个民族应付他的环境的总成绩；第二，文化( c u l t u r e ) 是文明所形成的生活方式。” 台湾学者张金鉴认为，人类的文化包括三大部门或三个内涵：一是物质文化，二是社会 文化，三是精神文化和心智文化。 1 9 9 6 年修订的现代汉语词典对“文化”的一种 解释是“人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，特指精神财 富，如文学、艺术、教育、科学等。“ 从词源上考察，“文化”一词，英文、法文都写作c u l t u r e ，德文k u l t u r ，是从拉 丁文c u l t u r a l 中演化来的。拉丁文c u l t u r a l 含有耕种、居住、练习、留心或注意等事 项。1 8 世纪后，文化含义逐步演化为人类所掌握的全部知识。英国人泰勒( e b t y l o r ) ， 被称为“人类学之父”，他在1 8 7 1 年的发表的原始文化一书中给文化下了定义：“文 化是一个复杂的总体，包括知识、信仰、艺术、道德、风俗，以及人类在社会里的所得 的一切能力与习惯”。 泰勒认为，“文化是探索人的思维和行为法则最适宜的主题”。 应该说，广义上，文化是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富 的总和。但我们通常所讲的主要是狭义的“文化”，是指人类创造的精神财富，包括人 曾德昌中国传统文化指要成都：巴蜀书社，2 0 0 1 p i 。陈春花，段淳林中国行政组织文化广州：华南理t 火学出版 i ：，2 0 0 5 p 8 回蔡林慧行政文化解读j 建殴广州：广东人民版礼2 0 0 3 ，p 8 酗陈春花，段淳林中国行政组织文化广州：华南理丁大学出版社，2 0 0 5 。p 8 啻陈春花段淳林中国行政组织文化广州：华南理工大学出版钳：，2 0 0 5 ，p i o 们的世界观、思维方式、认知能力等等。 通俗来讲，文化就是一群人所拥有的某种共同的东西，不管是思维、方法或是信仰， 这些东西表现出来就形成了一种文化，如果把这一群人变成机关工作人员就是机关文 化。在中华民族五千年的文明史中，开创了以甲骨文、“四大发明”为先河的传统文化， 令世人瞩目。在社会主义精神文明建设中，社区文化、村镇文化、企业文化、校园文化 等群众性社会文化活动遍布全国各地。不言而喻，机关文化是社会文化的分支，或称亚文 化。 对于机关文化，目前比较详细的定义是：机关文化是指党政机关及其工作人员在组 织经济建设和管理社会事务的长期实践中逐渐形成的，具有自身特色的并为多数成员共 同遵守的基本信念、价值标准、行为规范、管理制度以及群体意识、精神风貌、形象标 识等的统称。其构成可分为三个层次：一是物化环境层，即党政机关按一定目的、计划 所设置的教育培训机构、机关工作环境和办公设施、文化网络以及各种具体的文化活动 等。二是制度行为层，即党政机关所特有的规章制度、工作守则、操作规程以及机关工 作人员的行政行为表现等；三是观念形态层，即党政机关工作人员所共同享有的价值观 念、道德规范、行为模式、人际关系、集体舆论以及各种认同的文化意识。党政机关文 化的核心是观念或精神层面，它是机关文化的深层结构要素，集中反映和体现了党政机 关的本质和个性。而制度及物化层面，则是机关工作传统、价值观念等的一种反映形式， 但它也反作用于观念形态层，以其强制和非强制的力量，保证、维护着机关工作人员文化 意识的认同，约束着每个集体成员的心理意识和行为模式。就机关工作人员个体来说，其 世界观、人生观和自我意识等深层观念形态的形成，除了一定的生理因素外，离不开制 度、物化层提供的约束机制和教育性环境。因此，机关文化的三个层面是相互依存相互 作用的。 2 1 2 机关文化的特征 对象的特殊性。党政事业机关是党员干部比较集中的地方，在社会政治、经济事务 管理中肩负着重要职责，加之，机关工作自身的特点和要求，机关工作人员的理论、业 务以及心理、文化素质与社会其他群体的成员有较大差异，这种差异，就形成了机关文 化在对象上的特殊性。 形式的多样性。机关工作人员的年龄、性别、受教育程度、家庭以及民族出身、工 1 9 作岗位、兴趣爱好等各不相同，因而对文化的需要与参与也是多种多样的。比如在市直 机关里面，由于近几年裁军，军转干部占了一定比例，他们对一些传统文化和军队文化 有着特别的需求；与此同时，由于选调生和社会招考公务员的不断增加，机关工作人员 中年纪轻i 学历高的人员也占子一定七匕例。他们充满生气、思想活跃，不仅对文化的表 现形式要求多样，小说、诗歌、散文、戏剧、舞蹈、书法、绘画、摄影、音乐、民间收 藏、旅游探险、极限挑战等等都可以欣赏和参与，而且对文化的表现风格以及各种审美 情趣也要求广泛，兼容雅俗。 内容的示范性。由于机关所处的特殊地位，其自身开展的文化活动对社会必然产生 示范性影响，强化机关文化建设，有利于带动、辐射整个社会文化风气和氛围。因此， 机关文化活动，不论采取何种形式，必须唱响爱国主义、集体主义和社会主义主旋律， 大力发展先进文化，支持健康有益文化，努力改造落后文化，坚决抵制腐朽文化。 2 1 3 机关文化的功能 具体说来，机关文化具有以下几个方面的重要作用： 第一，凝聚作用。机关文化具有极强的凝聚力量，它是机关成员的黏合剂，弥补某 些日常隔阂，增进了解，增进情谊，把各个方面、各个层次的人都团结在一起，使个人 的思想情感和命运与单位集体的命运联系起来，激发个人产生深刻的认同感，齐心协力 实现集体目标。 第二，约束作用。如果说一个机关的规章制度构成对成员是硬约束，那么一个机关 的道德、信念、风气则是一种软约束。机关文化的软约束不但可以缓解硬约束带来的心 理冲击与逆反心理，而且这种建立在群体价值目标上来自心理深层的诱导与规范，更容 易使机关成员的思想和行为趋于和谐、一致。 第三，激励作用。机关文化不仅是一种无形的精神压力，而且是一种无形的精神动 力。它可以激发每个成员奋发进取，争创一流的精神，充分调动大家的主观能动性，以 高度的事业心和责任感，投身到管理与服务中去。由于这种激励作用是在集体价值观指 导下发生的行为，又有机关成员的精神需要，因而这种作用是深刻而持久的。 第四，教育作用。机关文化不仅能引导机关成员在价值多元化、文化多样化的社会 环境中，陶冶思想素质和道德情操，遵循正确的思想准则和行为规范，而且能促进个人 的全面发展与自我实现的满足。 2 0 第五，辐射作用。各级党政机关是经济建设和社会管理的领导者和组织者，能否有 一个好的精神风貌，能否有个好的政风，对整个社会影响很大。机关成员的素质、形 象，决定着机关的工作和形象，关系到党和政府的形象，影响整个社会风气。 正是因为机关文化能够发挥如此大的功效，我国各级政府部门都十分重视机关文化 的建设，尤其是在服务型政府建设的过程中，机关文化建设更是成为其根本。 2 2服务型政府模式下机关文化建设相关理论概述 2 2 1 服务型政府的内涵和特征 服务型政府也就是为人民服务的政府。它是在公民本位、社会本位理念的指导下， 在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公 民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的 政府，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。与管制型政府相比，它主 要有以下几个特征： ( 1 ) 服务型政府是一个具有核心竞争力的政府。这个“核心竞争力”就是