中美电子政务发展与现状比较

中美电子政务发展与现状比较 郭光磊 （首都大学生新世纪英才学校） 内容提要 本文首先对与电子政务相关的一些概念性问题进行阐明和论述， 进而对中国、美国电子政务发展与现状等情况进行比较，提出我国应立足当前 形势，建设有我国特色的电子政务。 关键字 中国 美国 电子政务 政府信息化 比较 从上个世纪末以来，伴随着信息 技术，特别是网络技术的飞速发展， 信息化成为各国普遍关注的一个焦点。 在国家信息化体系建设中，政府信息 化又成为整个信息化中的关键，这也 就是我们通常所说的“电子政务” 。 政府的信息化程度直接影响政府的竞 争力，并成为衡量各国发展水平的一 个重要因素。 “电子政务”这个概念 最早是由前美国总统克林顿提出来的， 在实施电子政务的发达国家中，美国 也是发展最为迅速、良好的国家之一， 目前美国的电子政务已经进入了新的 扩建和推广时期。本文首先对与电子 政务相关的一些问题进行阐明和论述， 在对电子政务有了较为笼统的理解之 后，通过对中国和美国电子政务发展 和现状的一些比较，提出对我国电子 政务发展的若干看法。 一、电子政务自身的若干问题 1、电子政务的概念及涵义 电子政务是由“E-Government” 翻译过来的，对于它的确切含意不同 的学者、专家有着不同的看法，较综 合的讲，可以这样认为：电子政务是 政府机构为了适应经济全球化和信息 网络化的需要，自觉应用现代信息技 术，将政务处理与政府服务的各项职 能通过网络实现有机集成，并通过政 府组织结构和工作流程持续不断地优 化与创新，以实现提高政府管理效率、 精简政府管理机构、降低政府管理成 本、改进政府服务水平等目标。 这一定义至少包含了三方面的涵 义： 第一，电子政务必须通过网络技 术、计算机技术和通信技术的应用才 能实现，它离不开信息基础设施和相 关软、硬件技术的发展； 第二，电子政务并不是政府信息 和网络技术的简单组合，而是通过网 络技术的应用，使得传统政务活动中 难以做到的信息实时共享和双向交互 成为可能，使政府处理的透明度和满 意度得到极大提高； 第三，电子政务重点是“政务” ， “电子”只是手段、工具和载体。电 子政务不能仅仅停留在技术的层次上， 更重要的是在此过程中对政府机构的 改革和工作流程的重组，达到改善和 创新政务管理的根本目的。 2、电子政务与传统政务的区别 传统的政务处理方式是以政府机 构和职能为中心的，企业、社会组织 和民众要通过政府部门办理相关事务 时，必须首先了解各个政府部门的基 本职能、权限和具体分工，然后按照 先后顺序到一个个不同的部门办理。 由于业务流程繁杂，审批环节众多， 议事程序漫长，使得大众苦不堪言。 例如，有的地方盖一幢大楼需要盖上 千个公章，开设一个外资企业要等上 一两年的时间，这样不但浪费了大量 的社会资源，也大大损害了政府的形 象，使得政府与企业、政府与社会组 织、政府与民众的矛盾日益加深，而 且为一些政府部门的腐败行为留下了 巨大的空间。 电子政务在处理政务的方式上有 很大的不同，它是以社会的需求为 中心的，政府以“向社会提供高效、 优质的政府管理和服务”作为出发 点，在此基础上将政府的各个部门 封装起来，公众在享受政府服务的 时候只需一个入口。例如，公众只 需一次性地将办理某项业务所需的 证明材料或其他文件传递给一个政 府的业务处理入口，政府内部就可 以并行互通地开展工作，并将最终 的处理结果返还给公众。传统政务 与电子政务的比较如表 1 所示： 表 1 传统政务与电子政务的比较 3、电子政务的主要模式 电子政务所包含的内容极其广泛， 几乎包括了传统政务活动的方方面面。 根据电子政务近几年在国内外的发展 与实践，可以概括为以下四种：G2G 模式、G2B 模式、G2C 模式和 G2E 模 式。 G2G 模式即政府（Government） 与政府（Government）之间的电子政 务。它是指政府内部、政府上下级之 间、不同地区和不同职能部门之间实 现的电子政务活动。 G2B 模式即政府（Government） 与企业（Business）之间的电子政务。 企业直接或间接与政府管理或职能部 门发生的活动关系，都可以以电子政 务的方式代替传统的政务方式，从而 提高效率，降低成本，为企业提供更 大的方便。 G2C 模式即政府（Government） 与公民（Citizen）之间的电子政务。 政府通过互联网络为公民提供各种服 务，极大地方便公民与政府的政务联 系。 G2E 模式即政府（Government） 与政府公务员（Employee）之间的电 子政务。政府机构通过网 络技术实现内部电子化管 理，同时也是以上三种模 式的基础。在利用内联网 建立有效的行政办公和员 工管理体系，可以提高政 府工作效率和公务员管理 服务水平。 4、实施电子政务的意 义 如前所述“政府的信息 化程度直接影响政府的竞 争力，并成为衡量各国发 展水平的一个重要因素” ， 利用互联网为核心的信息 技术，彻底转变传统的政 府管理工作模式，使政府 机构、企业、社会组织、 民众和公务员构筑起一种全新的网络 联系，实现“办公网络化、政务公开 传统政务 电子政务 政府机构存在形式 物理实体存在 网络虚拟化存在 政务办理方式 面对面 跨越地理限制 政务办理时间 严格的时间限制 24 小时*7 的方式 政府组织形式 金字塔型垂直结构 网络化扁平结构 政府管理方式 集中管理 分权管理 政务生效标志 公章等 数字签章等 政务处理程序 前后串行作业 协同并行作业 政府工作重心 管理、审批 服务、指导 政府主要议事方式 会议等 网络讨论等 政府决策参与范围 主要集中在政府内 部 政府内部与外部相统 一 首都大学生新世纪英才学校 毕业论文中美电子政务发展与现状比较 第 3 页 共 21 页 2004-2-10 化、管理一体化、决策科学化、经济 信息化和社会发展现代化”的综合目 标有着重大的战略意义。主要表现在 以下七个方面： 电子政务是国民经济和社会信 息化的“牛鼻子” 由于政府是信息资源的最大拥有 者和应用者，因此电子政务也就成为 国民经济和社会信息化的中心环节， 发展电子政务可有力地推进国民经济 和社会信息化的进程。 电子政务是转变政府职能的 “助推器” 政府工作千头万绪，但最根本的 有两项：一是推行政令，二是为社会 公众服务。但是，长期以来，我们过 多地偏重第一项职能，而忽视了第二 项职能，使服务变成了口号。发展电 子政务，可有效地增强政府的公仆意 识，更好地为纳税人服务。 电子政务是传递政令的“千里 马” 长期以来，政府政令的传递速度 慢，现实情况和问题往往需要较长的 时间才能反馈回来，应变能力较差。 电子政务可通过网络传递，提高政令 推行的时效性，提高工作效率。 电子政务是反腐倡廉的“好帮 手” 电子政务可对行使权力的过程进 行监督，提高透明度，杜绝暗箱操作， 防止以权谋私，促进政务公开和廉政 建设。 电子政务是政府与群众之间的 “连心桥” 电子政务可使政府及时地了解到 社情民意，集中群众智慧，促进决策 的民主化和科学化，同时也有利于改 进工作作风，密切与群众的联系。 电子政务是节约行政开支的 “好管家” 传统的政府管理，大多采用开会 研究、逐级下达、层层上报的工作方 式，耗费大量的行政经费，电子政务 可通过虚拟办公、电子邮件交换和远 程连线会议等方式，克服文山会海和 公文旅行等现象，节约人力、财力。 电子政务是政府信息资源的聚 集库和开发中心 电子政务系统积累了大量的信息 资源，经过筛选、分类、整理和归纳， 可转换成为政府工作的参考依据。经 过整合的信息，有助于资源共享，便 于社会和企业利用，增强政府的指导 和服务功能，发挥信息资源的社会效 益和经济效益。 5、实施电子政务的一般发展过 程 根据国际经验，电子政务的发展 一般分为如下四个过程： 起步阶段 政府在网上发布信息是电子政务 发展起步阶段较为普遍的形式之一。 主要就是通过网站发布与政府有关的 各种静态信息，如法规、指南、手册、 组织机构、联系方式等。 政府与公众单向互动 政府除了在网上发布与政府相关 的动态信息之外，还向公众提供某种 形式的服务，比如下载表单等。 政府与公众双向互动 政府和公众可以在网上完成双向 的互动。比如，某建筑单位要申报一 个新的工程项目，只需在指定的网站 完整地填写相关表单和提交若干文档 即可，等到政府部门将所有手续完成 之后就可直接将批复返还、通知给该 建筑单位，如果没有正常完成，亦会 将结果告知该建筑单位。再如果该建 筑单位对相关政府部门的一些工作程 序有质疑的话，亦可在网上反映自己 的意见，从而参与了政府的公共管理 和决策等政务活动。 网上事务处理 这将是比“政府与公众双向互动” 更为完善、发达的阶段。政府部门将 会使给公众提供的服务达到“无缝连 接” ，实现真正的“一站式”服务。 形象地说，就是将原来政府需要 以纸张为基础的工作，变成电子的文 件；政府与公众的“接口”原来是在 办公室，或者是柜台和窗口，现在则 转移到了计算机的屏幕上。 二、美国电子政务的发展和现状 1、美国电子政务发展历史 美国的电子政务发展与美国的行 政改革有着密切的关系。这场改革始 于 20 世纪 80 年代初，由于美国政府 存在着巨大的财政赤字，遭到了公众 的普遍批评，特别是广大纳税人强烈 要求美国政府降低政府开支，提高政 府效率，并由此提出了“重塑政府” 的口号。 到了 1993 年，克林顿总统上台 后，他加快了行政改革的步伐。当时 设立了由副总统戈尔亲自领导的国家 绩效评估委员会（NPR） ，以此对政 府的行政过程与效率、行政措施与政 府服务品质进行全面评估后提出改革 建议和方案。克林顿政府曾明确提出 要应用先进的信息网络技术来克服美 国政府在管理和提供服务方面所存在 的弊端，把构建“电子政府”作为其 施政改革的一个重要内容。在当时美 国政府的一份名为运用信息技术改 造政府的报告中指出，政府应借助 信息技术实现“电子政府” ，并通过 政府工作流程的再造，使政府运作更 加顺畅，节约政府管理的成本。1994 年 12 月，美国政府设立的政府信息 技术服务小组强调指出：要利用信息 技术协助政府与公众间的互动，建立 “以公众为导向”的电子政务，以创 造效率更高、更为便捷的服务，并提 供给客户更多的机会与渠道来获得政 府的服务。1995 年 5 月，克林顿又签 署了文牍精简法 ，要求联邦和各 州政府部门呈交的表格必须使用电子 方式，将尽可能在 2003 年 10 月以前 实现政府办公无纸化作业，从而使美 国民众与其政府的互动关系实现电子 化，同时考虑风险、成本和收益，酌 情使用电子签名。1996 年，美国政府 又启动了“重塑政府计划” ，提出要 让联邦机构在 2003 年全部实现上网， 使美国民众能够充分获得联邦政府掌 握的各种信息。1997 年，美国政府制 定了一个名为“走进美国”的计划， 要求从 1997 年到 2000 年，在政府信 息技术应用方面完成 120 余项任务。 1998 年，美国通过了文书工作消失 法 ，要求美国政府在 5 年内实现无 纸工作，联邦政府所有工作和服务都 将以信息网络为基础。在 2000 年 9 月，美国政府开通了世界上第一个真 正意义的电子政务网站 (第一政府网站 )。这 是一个超大型电子网站，旨在加速政 府对公民需要的反馈，减少中间工作 环节，让美国公众能更快捷、更方便 地了解政府，并能在同一个政府网站 内完成诸如竞标合同和向政府申请贷 款等电子化服务项目。根据爱森哲 （Accenture）咨询公司就 2000 年电 子政务在 22 个国家和地区的发展情 况所做的调查，将他们按电子政务的 成熟程度依次分成了四个类别，其中 美国已经处于“创新领先的国家”之 列。 2001 年 5 月，小布什入住白宫后， 美国国会通过了2001 年电子政务法 （E-Government Act of 2001 ） 。 2001 年 7 月份，小布什签署了用于政 府改革的总统五大管理议程 （Presidents Management Agenda , PMA，参见附录 1） ，其中的重要一项 就是扩大电子政务（Expanding Electronic Government） 。同时，美国 白宫管理与预算办公室（OMB）在 2001 年 7 月 18 日宣布成立“电子政 务特别工作小组” 。该特别小组于 2001 年 8 月 9 日正式开始工作。它由 来自 46 个政府机构的 80 名成员组成， 由白宫管理与预算办公室负责信息技 术和电子政务的副主任马克福曼领 首都大学生新世纪英才学校 毕业论文中美电子政务发展与现状比较 第 5 页 共 21 页 2004-2-10 导。2001 年 10 月 3 日，总统管理委 员会（PMC）讨论并通过了该小组围 绕“为取得电子政务的战略性进展应 采取的重点行动”提出的建议。随后， 各机构的项目小组会同白宫管理与预 算办公室制定了电子政务计划实施框 架，并将其列入 2003 年财年预算。 2002 年 2 月 27 日，美国白宫管理与 预算办公室公布了美国政府新的“电 子政务战略” 。在 2002 年 12 月 17 日 小布什总统签署了2002 年电子政 务法 （E-Government Act of 2002 ） 。 2002 年电子政务法的通过以法 的形式对今后电子政务发展的方方面 面做了“强行”规定，并且扩大和法 律化了白宫管理与预算办公室在电子 政务发展中的领导角色，这将更加有 利于推动电子政务的发展。正如美国 政府工作促进理事会(CEG)负责电子 政务的副主席所说，该法是自 1996 年信息技术管理改革法(该法旨在 结束联邦信息技术管理和投资的混乱 状态)以来最重要的法规之一，几乎涉 及到信息技术管理和规划的每一个方 面，从危机管理到电子档案及查询索 引都一一做了规定，该法还第一次拨 专款(4 年 3.45 亿美元) 支持“电子政 务战略” 。 至此，美国的电子政务又进入了 一个新的发展时期，无论是政府机构 的参与力度，还是社会公众的响应程 度都有了很大的提升，电子政务正在 迅速地改变着传统政府业务运作的方 式，促使“传统政府”更好，更快地 向“电子政府”转型。 2、2002 年实施的新“电子政务 战略” 2002 年的“电子政务战略” （ E-Government Strategy ）在美国的 电子政务发展过程中意义非凡。 该战略所遵循的方针 2001 年 7 月份布什总统签署的总 统五大管理议程需要遵循入如下三个 原则： Citizen-centered, not bureaucracy or agency-centered; （以公民为中心，而不是以官僚机构 为中心） Results-oriented, producing measurable improvements for citizens; （注重结果） Market-based, actively promoting innovation. （以市场为基础，积极推动革新） 扩大电子政务属于总统五大管理 议程之一，所以也应遵循这 3 个原则， 并以此为方针。 发现电子政务发展的障碍 “电子政务特别工作小组”通过广 泛调研，认为阻碍美国联邦政府利用 信息技术实现电子政务的障碍有： 1）绩效评估 各机构一般都是按照信息技术系 统为机构本身的流程和需求服务的好 坏来评估电子政务系统，而不是根据 为公民服务的好坏来评估该系统。它 们往往根据正常工作的时间或服务时 间来加以评估，而不是根据它们所服 务的机构内部和外部的绩效来评 2）技术应用目的 20 世纪 90 年代，联邦政府机构 应用信息技术的目的是使现有的工作 流程自动化，而不是为了提高工作效 率和改善行政绩效；为了解决内部业 务发展的需求，而不是为了改善与其 他机构的信息交流和互动。因此，公 民往往要向各机构多次重复申报个人 信息，各机构之间也无法很好地共享 这些信息。 3）抗拒变化的心理 美国政府各部门在制定预算时并 没有考虑跨部门的信息技术应用，而 且官僚主义作风和害怕重组的心理使 人们对整合业务和数个机构共享系统 应用抱着抗拒态度。抗拒变化的态度 是应用信息技术提高联邦政府劳动生 产率的根本障碍，也是电子政务的最 大障碍之一。 提出合理化建议 “电子政务特别工作小组”对克 服上述三大障碍提出了如下建议： 1）通过“电子认证” （E- Authentication）计划，建立互相信任， 以支持广泛地在公众与政府之间、政 府各部门之间使用电子开展互动。这 就需要提供一种“身份标识”的通用 解决方案，这些解决方案需要解决认 证安全、保护个人隐私、电子签名等 问题。 2）实施电子政务体系结构项目 开发一种体系结构，以期为每一 个现行的电子政务计划建立“联邦政 府机构体系结构”(Federal Enterprise Architecture)，同时建立一组标准化的 核心技术模块以推动解决方案的实施。 收集和分析整个联邦政府的业务和数 据体系结构的有关信息，以便确定新 的电子政务计划，剔除重复建设项目。 “机构体系结构”是描述一个机 构如何利用人力、业务流程、数据和 技术来完成其任务。由于电子政务项 目将会对机构的工作方式和技术应用 产生影响，因此有必要对照“机构体 系结构”来评测电子政务项目。这项 评测应用了“联邦政府首席信息官委 员会” （FCIOC）提供的方法，利用 “机构体系结构”来建立一条“通过 在高效信息技术环境中优化其核心业 务流程的方法来完成一个机构使命的 路径” 。 “电子政务特别工作小组”首 先通过创建一个联邦政府业务体系结 构的清晰框架来开始进行评测，这个 框架详细描述了联邦政府与公民互动 的过程、政府履行的各种功能与各类 业务以及关键的业务流程。 “电子政 务特别工作小组”认为，电子政务的 关键是建立“联邦政府机构体系结构” ，让 公民以简便的方式获得服务，这样才 能通过电子政务来改变公民与政府的 互动方式。 确定 24 项电子政务优先计划 为了制定具体的电子政务项目计 划， “电子政务特别工作小组”对 150 多位高级官员作了 71 次访谈，听取 他们对电子政务发展战略的意见。此 外，该小组主要从联邦政府雇员发来 的电子邮件中提炼出大约 200 个左右 的项 目。 在访谈中，政府官员对政府提出 的要求是： （1）利用 Web 提供福利、休闲 等服务和教育培训资料； （2）共享信息、整合联邦政府、 州政府和地方政府的数据； （3）通过理顺办事程序，简化 数据收集流程，减轻商界的负担； （4）采用商界的先进经验来减 少运行开支，简化联邦政府雇员的工 作，特别是财政、人力资源和采购等 领域的工作； （5）制定“成功”的测定方法， 定时监测绩效。 通过两轮优化， “电子政务特别 工作小组”从 350 多个候选项目中遴 选了 24 项电子政务优先计划（参见 附录 2） 。选择标准主要是：对公民的 价值、提高机构工作效率的可能性以 及是否有可能在 1824 个月内投入 使用。 这些计划将整合目前数十个相互 重叠的电子政务项目，仅此一项即可 节省 10 亿美元。另外，这 24 个项目 计划也体现了总统管理委员会成员们 认同的重点。 2002 年电子政务策略落实情况 根据 2003 年的“电子政务战略” （ E-Government Strategy 首都大学生新世纪英才学校 毕业论文中美电子政务发展与现状比较 第 7 页 共 21 页 2004-2-10 April,2003）所述，24 项电子政务优 先计划中共有 22 项获得了显著的具 有实用价值的结果。 在得到落实的同时，这 24 项电 子政务优先计划不仅对总统五大管理 议程中的“扩大电子政务”一项得到 了很好的推动作用，而且也在一定程 度上促使了另外四项的实现。 另外，管理部门在监督这 24 项 电子政务优先计划执行的时候，引入 了部门之间的评估、督促机制。 管理部门在对总统五大管理议程 （当然包括扩大电子政务一项）进行 监督时，使用了每季度一次的“积分 卡” （参看图 1） 。 绿色的成绩表示已 经达到了所有的标准，黄色的成绩表 示该部实现了一部分，红色的成绩表 示该部的现状与所期望的标准还相差 很远。而在评价得分的所有要素中， 部间的合作占据了关键性的因素。 图 1 积分卡 3、美国电子政务的分类模式 美国的电子政务按用户不同可分 为四大类，它们根据不同的用户提出 了不同的目标： 政府与公民 Government to Citizen (G2C)：其主要目的是建成一 站式在线服务，并引入用户关系管理 方法以改善提供服务的质量和效率， 使公民能得到高质量的政府服务； 政府与商界 Government to Business (G2B)：其主要目的是通过大 量削减数据收集的冗余度减轻商界的 负担，对商界提供顺畅的一站式支持 服务，使用 XML 电子商务语言与商 界建立数字化通信系统； 政府机构之间 Government to Government (G2G)：其主要目的是整 合和共享联邦、州和地方三级政府的 数据，以改善对信息系统的应用，为 关键的政府行为（如救灾行动等）提 供更好的综合服务。与此同时，要改 善拨款管理能力。该项目还支持“垂 直”整合政府业务的需要（如国土安 全方面的需要） ； 政府内部效率和效能 Internal Efficiency and Effectiveness (IEE)： 其主要目的是借鉴产业界的先进 经验（如供应链管理，财务管理 和知识管理） ，更好地利用现代 化技术减少政府支出，改善联邦 政府机构的行政管理，使各机构 能提高工作效率和改进绩效，消 除工作拖沓现象，改善雇员的满 意度和忠诚度。 这些项目计划的总目标是： 更有效地使用数十亿美元的联邦 政府经费，将政府响应时间从数 周减少到数分钟，同时节省目前 各级政府业务流程（大部分是纸 质文件作业）所耗费的数十亿美 元。 4、美国政府实施电子政务工 作的组织体系 通过多年的电子政务建设， 美国政府已经形成比较完善的政府信 息化组织体系。在这个过程中，美国 电子政务特别重视制定统一的规划和 技术标准,以此来规范电子政务的发展。 美国的实施电子政务工作是由美 国联邦政府统一发起和组织的。联邦 政府设有一个专门的组织机构政 府技术推动小组，成员有政府信息化 促进协会联盟、IT 产业顾问协会、政 府信息技术服务小组、州级信息主管 联盟、国家电信信息管理办、国家政 府官员协会、政府评估组及首席信息 化小组等。政府技术推动小组负责全 国的政府信息化管理指导工作，包括 技术推进、法规政策建议、管理投资、 改善服务、业绩评估等。美国政府还 建立了信息主管制度，联邦政府的首 席信息官兼任国家预算管理局第一副 局长，政府各部门也同时设有首席信 息官，各州政府也都相应有首席信息 官（信息主管） ，并设有专门的办事 机构。联邦政府各部门必须制定本部 门的信息资源管理战略规划 ，并 且每年滚动。这个战略规划，主要包 括网络建设规划、信息收集规划、重 要信息系统规划等内容，提出每年和 五年的目标及对资源（包括资金）的 要求。另外，国会也有一个信息委员 会，监督政府信息化的执行情况，例 如每半年对国家重大信息化项目评估 一次。正是因为美国在政府信息化工 作方面，有着较为系统、权威的组织、 管理、监督机构，从而使其政府信息 化建设在规划、法律、技术、资金、 督促等方面有了基本保证。 可以这样概括，美国电子政务战 略计划的日常领导由下列三部分人领 导：总统管理委员会的高级官员；白 宫管理与预算办公室负责信息技术和 电子政务的副主任及其它工作人员； 各机构的首席信息官、首席财务官、 采购总监和人力资源委员会。美国各 级政府对电子政务所采取的一致性认 识，以及美国政府统一制定的规划和 技术标准对电子政务的发展产生了很 大的指导和帮助作用。 5、美国电子政务的门户网站 www.FirstG（参看图 2） 政府网站是电子政务的主要载体， 没有高质量的政府网站，就不可能有 高水平的电子政务应用。高质量的电 子政务网站是美国电子政务发展的一 个成功标志。目前，美国的政府网站 建设已经相当完善和成熟，有超过 2500 个州政府部门建立了互联网站。 作为管理门户网站的联邦机构 （公共服务管理局）的局长助理马 蒂旺戈曾说：“政府在网站上的信 息就像是很多散落在干草堆里的针， 而 FirstGov 是人们找到这些针的磁铁。 ”所以，在 2000 年 9 月 22 日开通的 FirstGov 门户网站，仅仅通过一个单 一入口，就可以提供简单、安全的访 问方式。所有美国州政府都允许 FirstGov 搜索其政府网站，当各机构 有新的服务和信息放在自己的网站时， 它都提供链接。此外 FirstGov 网站既 有分等级的目录，也有主题目录。这 样公众就不必像政府官员那样必须清 楚政府的组织结构及功能、内部业务 流程，而是通过“傻瓜”式的服务引 导公众发现其所需要的信息和服务。 图 2 美国电子政务门户网站 该网站提供的功能非常齐全，内 容相当丰富，分类也极为详尽。现在， 该网站能够提供包括办公室电话号码、 首都大学生新世纪英才学校 毕业论文中美电子政务发展与现状比较 第 9 页 共 21 页 2004-2-10 办公地址、在线报刊、在线数据库以 及外部网站链接、外语翻译、个人隐 私政策、广告、安全特性、免费电话、 技术服务等数十种基本的功能。在该 网站，既提供了美国联邦政府各相关 部门及全美 50 个州和各地县、市政 府网站的链接，又按粮食和食品、卫 生、艺术和文化、商业和经济等栏目 进行了分类规划，而且网站还提供了 部分的交互式的政府事务处理功能， 并按 for Citizens（公民） 、for Businesses and Nonprofits（商业和非 盈利机构） 、for Federal Employees（联邦雇员）和 Government-to-Government（政府对 政府）作了不同的分类，正可谓全美 事务“一网打尽” ，为社会公众提供 了极大的方便。不过值得注意的是， 美国在推动电子政务主要应用领域的 建设过程中，是基于用户的需求和公 共服务的类型来将之搬到网上的。 美国国家电子商务协调委员会 （US National Electronic Commerce Coordinating Council, NEC3）曾经在 5 个层面上拓展了政府门户网站的定 义，这对于未来政府门户网站的建设 是很有指导意义的。 第一层的门户网站只需通过点击 几下鼠标，就可以得到政府机构提供 的信息和服务。 第二层的门户网站提供了在线处 理方式，诸如办理车辆登记、商业执 照、税务管理和帐单支付等。 第三层的门户网站，当人们从一 项业务跳到另一项业务时，不需要重 新进行身份的验证。这需要两个部门 间的合作并且共享诸如身份验证、安 全机制、搜索和导航等服务。 第四层的门户网站可以从所有可 用的政府资源中调出事务处理所需要 的数据。这要求机构之间的合作，数 据仓库和中间件技术的协调，这样才 能使不同的数据库互相连接。 第五层的门户网站也就是最高层 次，它允许人们按照自己的意愿与政 府进行交互式访问，在与居民相关的 特殊环境的特定领域内提供集中的和 定制化的信息与服务。 “一个第五层 次的门户网站将是一个复杂的、发展 的生命体，数据丰富，它是交互的和 多媒体的它几乎复制了一个社会， ”NEC3 的前主席，现任加利福尼亚 特权税委员会的首席信息官， PK安戈瓦尔说道， “很难想象它 会是什么样子，因为它将与当今的网 站截然不同。 ” 6、美国电子政务的其他发展特征 拥有完善的基础设施和群众基 础 美国在 20 世纪 90 年代就率先提 出建立国家信息架构（NII）计划，目 前已建成了跨越洲际及全美各地的涵 盖各个局域网、因特网服务公司 （ISP）以及广域网的数据通信骨干 网络，再加上美国密如蛛丝网的电话 线和有线电视网，以及无线移动网等， 无论在宾馆、机场、学校，还是其他 场所都可以通过电脑或其他设备方便 的上网，享受高速、低价的网络服务。 美国上网的人群数量也一直在保 持不断上升。据统计，美国 2.8 亿人 口中，大约有一半人不同程度地使用 互联网。仅从从 1985 年到 2000 年， 美国人在办公场所和家中使用电脑的 比例就由 30%增长到了 70%，家庭拥 有电脑的普及率也由 15%猛增至 60%。 与此同时，政府门户网站内容日 益丰富，也吸引了越来越多的社会公 众参与到电子政务活动中来。 美国电子政务投资巨大 10 年前，美国联邦政府 IT 年支 出为 180 亿美元，而近几年的情况如 下（参看表 2）： 表 2 美国政府近几年 IT 投入 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年（预算） 461 亿 486 亿 526 亿 593 亿 注：单位为美元。 而这只是国家范围内的投资，具 体到各州还会有自己的 IT 资金投入。 逐步完善的法律法规 法律法规是保障电子政务顺利发 展的重要因素。电子政务是 IT 技术 与现代政府管理相结合的产物，面临 着比传统政务更复杂的环境因素。可 以说，没有法律的保驾护航，电子政 务的实施将寸步难行。美国联邦政府 曾先后制定了政府信息公开法 、 个人隐私保护法 、 美国联邦信息 资源管理法等法律法规对电子政务 的发展起到了很好的保护和推动作用。 1995 年 5 月，克林顿签署了文 牍精简法 ，要求联邦和各州政府部 门呈交的表格必须使用电子方式，将 尽可能在 2003 年 10 月以前实现政府 办公无纸化作业，从而使美国民众与 其政府的互动关系实现电子化。1998 年，美国通过了文书工作消失法 ， 要求美国政府在 5 年内实现无纸工作， 争取逐步过渡到以电子政务方式向社 会提供服务。为此联邦和各州政府都 制定了相应的实施计划。而前总统克 林顿签署的电子签名法案更是使 电子政务和电子商务的广泛推广成为 了可能。 2002 年 12 月 17 日小布什总统签 署了2002 年电子政务法 ，该法的 通过以法的形式对今后电子政务发展 的方方面面做了“强行”规定，并且 扩大和法律化了白宫管理与预算办公 室在电子政务发展中的领导角色，这 将更加有利于推动电子政务的发展。 用户关系管理方法的应用 CRM 用户关系管理在美国电政 的发展中有着重要的作用。美国政府 在电子政务不同发展阶段中的大致表 现分别为：体现存在、交互作用、处 理事物、改革转化。当电子政府刚刚 出现的时候，单纯的政府信息网页是 体现政府存在的重要标志；随着网页 功能的开发，电子邮件等使得交互式 的信息沟通得以实现，从而达到政府 与客户的互动；伴随网站及电子商务 的发展，使通过网络处理日常事物成 为可能，例如政府拍卖和采购等等； 当公众真正成为电子政务主角的时候， CRM 成为现阶段美国电子政务发展 的一个主要动力，它促使政府从内部 来加以变革，以全面适应广大客户群 体的需求，真正实现全民政府的理想， 客户究竟需要什么将成为未来美国电 子政务发展的源动力。 正是基于上述理念，美国政府在 关注信息化的同时，十分重视与民众 在沟通上的拓展， “联邦政府联络中 心”不断扩大包括免费电话、电子邮 件以及网站在内的与民众联络的渠道， 目前由政府设立的这个中心正在积极 采取公司化的运作方式，采用合同承 包的方式，由专业化公司承担某项工 作。通过该中心特殊的桥梁纽带作用， 努力提高民众对政府电子化服务的满 意度，从而进一步增强民众对电子政 务的理解和支持，同时也会帮助政府 建设成为更加高效、以民众为中心以 及更具亲和力的政府；另一方面，由 此带来的服务新产品也应运而生，其 增长势头强劲。 鼓励私营企业参与和 IT 项目 外包 美国电子政务发展的一个特色就 是鼓励私营企业参与电子政务系统的 开发和应用，而不是政府部门大包大 揽。 著名 IT 企业 IBM 曾为亚利桑那 州设计并管理有关的电子政务网站， 当地居民使用信用卡可以在 3 分钟之 内完成汽车的在线注册，并由 IBM 公 司收取一定数量的管理费用。相比之 下，无论是管理成本还是业务运作效 首都大学生新世纪英才学校 毕业论文中美电子政务发展与现状比较 第 11 页 共 21 页 2004-2-10 率都比政府部门直接运作更有优势。 同时，美国政府部门越来越多地 将 IT 项目进行外包。美国政府部门 通过 IT 项目外包改善了 IT 系统的运 营环境，以最短的时间、最小的投资 得到了高质量的服务，有效地提高了 政府的工作效率。 例如，建设一个大规模的软、硬 件结合的系统，购买支持设备来运行 这个系统，不仅需要花费大量的一次 性投资，同时需要建立一支费用昂贵 的专业队伍，还需要每年投入大量的 运行费用。而外包服务不仅可以节约 大量的初始投资，而且象使用水、电、 煤气、道路交通等公用设施一样方便， 委托方购买的是一种服务。 IT 项目外包已经成为政府和企业 在信息化过程中提高效率、精简机构、 减少开支、专业化服务的发展方向， 它也体现了信息服务的社会化和专业 化。美国经过经济、效益、效能等多 方面评估，已经开始普遍采用信息系 统外包的服务模式。 三、中国电子政务的发展和现状 1、中国电子政务发展历史 我国的信息化建设起步于 20 世 纪 80 年代初期，从国家大力推动电 子信息技术应用开始，大概经历了四 个阶段。 办公自动化阶段 中国政府早在 20 世纪 80 年代就 已经意识到了信息革命带来的挑战和 机遇，各政府部门已开始尝试利用计 算机技术辅助一些最基本的政务活动， 比如文件电子化处理、数据电子化存 储等，这也就是所谓的“办公自动化” 的发展阶段。 在这一时期的主要特点就是利用 计算机替代一部分手工劳动，提高政 府文字、报表处理等工作的效率。另 外，当时主要是在行业内部实现信息 化，诸如卫生、海关、物价局、统计 局等部门， “报盘” （也即将信息内容 存在软盘中，进行传送）曾经是信息 化中的主要途径，通过“报盘” ，使 得系统内部的信息能够迅速实现上传 下达，使得管理更加高效、准确。 “办公自动化”的发展使得我国 政府信息化向深层次发展，也为当今 的电子政务发展打下了坚实的基础。 在 80 年代末，全国各地不少政 府机构已经建立了各种纵向或横向的 内部信息办公网络，很对政府机构成 立了专门的信息中心，为提高政府的 信息处理能力和决策水平起到了重要 的作用。 “金字工程”实施阶段 1993 年， 成立国家经济信息化 联席会议。我国信息化基本上正式起 步于 1993 年，党和国家领导人江泽 民、李鹏、朱基、李岚清等相继提出 了信息化建设的任务，启动了“金卡” 、 “金桥” 、 “金关”等重大信息化工 程，拉开了国民经济信息化的序幕。 同年 12 月，成立了以国务院副总理 邹家华为主席的国家经济信息化联席 会议，确立了“推进信息化工程实施、 以信息化带动产业发展”的指导思想。 这些工程都是由中央政府直接领导， 以加强信息化基础设施建设为重点， 以保证国民经济重点领域的数据传输 和信息共享为主要目的。 紧随“三金工程”之后的是“金 税工程” ，它是为了配合中国财政体 制的改革，推行以增值税为主体的流 转税制度，严格税收征管、杜绝税源 流失而实施的一项全国性的信息化工 程。 1996 年 1 月，国务院信息化工 作领导小组成立。国务院信息化工作 领导小组由国务院副总理邹家华任组 长，由 20 多个部委领导组成的国务 院信息化工作领导小组，统一领导和 组织协调全国信息化工作。1996 年 以后，中央和地方都确立了信息化在 国民经济和社会发展中的重要地位， 信息化在各领域、各地区形成了强劲 的发展潮流。 政府上网阶段 20 世纪 90 年代中后期，互联网 已经开始在经济社会生活的各个领悟 进行渗透。开始于 1999 年初的“政 府上网工程” ，标志着真正意义上的 电子政务活动在我国正式启动。 1999 年 1 月 22 日, 由中国电信 和国家经贸委经济信息中心联合 40 多个部、委、办、局的信息主管部门 共同倡议发起的政府上网工程宣布正 式启动, 其目标是在 1999 年实现 60以上的部委和各级政府部门上网, 在 2000 年实现 80 %以上的部委和各 级政府部门上网。 “政府上网工程” 的主要目的就是推动各级政府部门通 过网络向社会提供各种公共信息资源， 并逐步应用网络实现政府的相关职能， 为实现电子政务打下坚实的基础。 在“政府上网工程”的推动下， 我国的政府信息化建设有了实质性的 进展。根据 CNNIC 发布的第十三次 中国互联网络发展状况统计报告，截 至 2003 年 12 月 31 日，全国各级政 府在“ ”下注册域名的数量为 11764 个；已经建成的 WWW 下的政 府网站已经达到 10051 个。可以说绝 大多数国家部、委、办、局与地市级 以上的地方政府都已经在互联网上建 立了自己的网站，与此同时，政府网 页的内容也变得更为丰富，网站的功 能也日趋多样化，网站发挥的作用也 越来越大。应该说， “政府上网工程” 的启动，使中国政府真正开始了基于 Internet 的电子政务活动，无论是老百 姓还是政府职员对电子政务的发展有 了更进一步的认识，为改善电子政务 发展环境起到了重要的作用。 随着国务院机构的新一轮改革， 1998 年 3 月，组建信息产业部，将 原国务院信息化工作领导小组办公室 整建并入新组建的信息产业部，负责 推进国民经济和社会服务信息化的工 作。在信息产业部内部机构设置上， 设立了信息化推进司（国家信息化办 公室） 。1999 年 12 月，又恢复国务 院信息化工作领导小组。根据国务院 关于恢复国务院信息化工作领导小组 的批示，为了加强国家信息化工作的 领导，决定成立由国务院副总理吴邦 国任组长的国家信息化工作领导小组， 并将国家信息化办公室改名为国家信 息化推进工作办公室。 实质性应用阶段 在经历了声势浩大的“政府上网 工程”后，我国的电子政务发展才进 入了理性的发展阶段。 特别是我国国民经济与社会发展 “十五”计划中提出了“以信息化带 动工业化”以取代“九五”计划中 “以信息产业推动国民经济发展”的 提法后，从中央到地方各级政府，都 对政府信息化建设和电子政务的发展 有了更深层次的认识，充分认识到政 府在信息化建设中的“领头羊”的作 用，发展电子政务是促进电子商务等 经济活动的重要推动力量，由此我国 的电子政务法展进入了实质性的应用 阶段。 在这一阶段，电子政务的发展已 经不再停留在“概念炒作” 、 “盲目建 站”这一层次上，而是把发展电子政 务与政府职能转变、政府机构改革、 依法行政以及中国加入 WTO 后政府 与国际接轨的现实需要结合起来。与 此同时，电子政务的发展也进入了整 体规划、逐步推进、有序实施的阶段， 一改过去技术主导的状态，而是逐渐 把电子技术与政府的各项具体业务紧 密地结合起来，使得电子政务的作用 和价值都得到了较好的体现。 在电子政务规划方面，从中央到 地方都引起了足够的重视。2001 年 8 月，国家信息化工作办公室成立。 2001 年 12 月，国家信息化领导小组 成立，由国务院总理朱镕基担任领导 小组组长。同年 12 月 29 日，由国家 科技部会同国家信息化工作办公室、 首都大学生新世纪英才学校 毕业论文中美电子政务发展与现状比较 第 13 页 共 21 页 2004-2-10 国务院办公厅、国家保密局、信息产 业部、 公安部的有关专家共同组织进行的 “中国电子政务应用示范工程”开始 在全国范围内公开招标。许多地方政 府也都将政府信息化作为“十五”规 划的重要内容。北京、上海、深圳、 广州、天津等城市纷纷提出建设数字 化城市或数码港计划,其中电子政务的 建设是数字城市建设的核心内容之一。 2002 年 7 月，国家信息化领导小组审 议通过中国电子政务建设指导意见 ，这标志着中国电子政务建设进入了 一个全面规划、整体发展的新阶段。 对于我国电子政务发展的基本指导原 则是“以需求为导向，以应用促发展， 统一规划，协同发展，资源共享，安 全保密” 。 在 2003 年 7 月 22 日，国家信息 化领导小组（温家宝任组长）第三次 会议上，部署了今后信息化工作的基 本任务。会议明确，当前信息化的重 点仍然是推动电子政务建设，而且电 子政务的重中之重是“十二金工程” 。 会议同时对电子政务建设的要求是： 按照统一规划、突出重点、整合资源、 统一标准、保障安全的原则，逐步建 成电子政务体系的基本框架。 2、目前中国电子政务的主要表 现 随着我国政府对电子政务发展的 指导力度进一步加大，我国的电子政 务开始向更高的层次发展，主要表现 在三个方面： 如前所述，许多地方政府开始 将国民经济和社会信息化作为“十五” 规划的重要内容，一些城市不但提出 建设数字化城市或数码港的计划，而 且还明确地提出了建设电子政务的时 间表。如北京市的具体目标是：在 2002 年底初步实现政府面向企业和市 民的审批、管理和服务业务在网上进 行，政府内部初步实现电子化和网络 化办公；在此基础上，于 2005 年底 建成体系完整、结构合理、高速宽带、 互联互通的电子政务网络体系，最终 建成北京市政务系统共建共享的信息 资源库，全面开展网上交互办公。 专业化的政府服务网站日益增 多，服务内容更加丰富，功能不断增 强，互动性得到很大提高。中央与地 方的工商、海关、国税和地税等部门 纷纷推出各种网上办公业务。例如北 京市工商行政管理局建立的网上办公 平台红盾 315 网站 （）,开办了食品备 案、网站备案登记、专项审批、企业 注册、网上年检、网络广告监测、 市场管理、商标管理、合同管理等业 务。 电子政务的发展极大的促进了 我国软件行业的发展。电子政务的特 殊性为民族软件企业的发展提供了一 个难得的机遇，目前，联想、浪潮、 北大方正等国内主要 IT 公司都在纷 纷推出各自的电子政务解决方案，与 各级政府和部门合作，积极地推动有 中国特色的电子政务办公系统的发展 和完善。与此同时，电子政务也为众 多中小软件企业的生存和发展创造了 有利的条件，一批有竞争力的中小软 件企业脱颖而出。电子政务成为当前 促进我国软件企业发展的一个新的重 要领域。 3、中国电子政务门户网站 我国目前还没有整个国家范围内 的大型门户网站，这是由我国的客观 情况所决定的。在此，举两个具有示 范性的例子。 2001 年 6 月, 海关总署