中美行政监察体制比较

中美行政监察体制之比较 摘要：行政监察是国家行政内部监督中一种重要的监督形式，它在预防、监察 以及惩处国家行政机关工作人员的贪污腐败问题上发挥了重大的作用。不同的 监察制度适用于不同的政体，因此各个国家的行政监察制度并不完全相同。中 国和美国，一个是民主集权制国家，一个是联邦制国家，它们的行政监察体制 各有优缺，通过中美行政监察体制在领导体制、权利范围和配套法规等方面的 比较，体现了中国行政监察机关在双重领导体制、党政不分和配套法规不健全 等方面的缺陷，我们可以从比较中汲取美国的优点来弥补我国监察体制现存的 缺点，以达到完善我国行政监察的目的。 关键词：行政监察 监察机关 行政机关 比较 一、行政监察之定义 行政监察是指行政机关内部设立的专门监察机构对国家行政机关极其工作 人员的行政活动实施的一种内部监督。如今，政府腐败已经发展成了一个全球 性的话题，对于腐败我们说的较多的是惩治。其实我们应该意识到预防最重要， 就好象监督一样，我们应该注重事前监督而不是事中和事后监督。行政监察就 可以通过对行政机关极其工作人员进行监察从而达到预防贪污腐败的目的。行 政监察还具有提倡廉洁从政、提高行政效率、促进依法行政、促进法制建设等 作用。由此可见对于一个国家来说，行政监察非常的重要。 二、中美行政监察体制之比较 每个国家的监察体制都不会完全相同，只有通过比较才能找出各自的优缺 点，才能更好、更全面的改进和完善本国的行政监察体制。中美两国是两个完 全不同的政体，因此在行政监察方面有很大的区别。我们可以通过二者的比较， 进而找出完善中国行政监察体制的途径。 （一）领导体制上 我国的监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双 重领导，既要接受上级监察机关的领导，同时还要接受本级人民政府的领导。 在组织上，监督机构的负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由 行政机关任命。在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经 费、事业费、工资和奖金，从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了 监督主体的独立性，难以独立行使监督权。与此相比照的是美国已实行了监察 权独立，即监察机关权力独立于行政权力之外，监察长直接对最高行政首长或 国会负责，在实际中取得了较好的监督效果。美国 1978 年制定了监察长法案 ，规定联邦政府各部门和各独立机构设监察长办公室，目前共有 62 个联邦政府 部门设有监察长办公室。监察长由总统提名、参议院批准，对国会和总统负责 并报告工作，无任期和党派限制。为保持其工作的独立性，监察长办公室的经 费由国会单独列支，工作人员由监察长自行选聘，部门首长无权干预。为协调 各监察长办公室的工作，设立了行业协会性的组织廉政与效率委员会，各 部门监察长任成员。委员会定期召开会议，通报工作，沟通情况，交流经验， 并且每 3 年组织成员单位进行一次相互审计，评估各监察长办公室的工作，提 出改进的意见和建议。 （二）权利范围上 我国行政监察机关主要对行政机关及其工作人员进行监察，以保证政令畅 通，维护纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。监察机关监察 监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况；监督处理监察对象违反国家政 策、法律、法规和违反政纪的行为；受理个人或单位对监察对象违反国家政策 和法律法规，以及违反政纪行为的检举、控告；受理监察对象不服纪委处分的 申诉；按照行政序列分别审议经国务院任命的人员和经地方人民政府任命的人 员的纪律处分事项；纠举其中之违法失职的机关和人员，给予政纪处分；向有 处理权的机关提出对国家行政机关违反国家政策、法律法规的行为的建议，也 可以对如何提高行政机关行政效能提出建议。在美国，1978 年监察长法案 规定监察长办公室不干涉政府部门日常工作，主要是开展监督。监察长办公室 实行监审合一，既有审计职能，又有案件调查职能。审计依据国会审计办公室 制定的标准进行，主要包括财务审计、绩效审计和对信息系统的审计，监控所 在部门资金流向、防止浪费和内部网络安全情况，发现苗头性问题及时整改纠 正，发现重大线索就与调查部门合作开展深入调查。案件调查人员依法拥有调 查和搜查权，可以调用所有资料包括电子资料，拥有配枪、发出传票、跟踪卧 底、实施拘捕等司法权力，经法官批准还可采用窃听、引诱等特殊侦查手段。 监察长办公室有调查权和建议权，但没有处分权。调查结束后，发现构成违纪 的，通常由监察长提出口头警告、书面警告、停职停薪、除名等处分建议，交 部门首长最后决定。涉嫌刑事犯罪的，移送司法部，由司法部检察官提起刑事 诉讼。由于美国司法程序比较漫长，行政长官通常会先作出纪律处分或人事处 理，再等待司法判决，这种办法比较主动，实际效果也较好。 监察长办公室每 半年必须向国会和总统报告一次工作，遇有重大情况可随时报告。监察报告提 交前须送部门首长过目，部门首长可以对报告提出不同意见，并附上说明一并 提交，但无权对报告进行修改。监察长办公室的工作情况对社会公开，接受公 众监督。 （三）配套法规上 中华人民共和国行政监察法由 1997 年 5 月 9 日八届全国人大常委会第 25 次会议通过，根据 2010 年 6 月 25 日第十一届全国人民代表大会常务委员会 第十五次会议关于修改中华人民共和国行政监察法的决定修正。我国 和行政监察配套的法案主要有宪法 、 行政组织法以及公务员法 ，其他 的都是一些规定、通知、规章或者办法，比如国家行政机关工作人员贪污贿 赂行政处分暂行规定 、 监察机关调查处理政纪案件办法等，这些法规的层 级比较低、强制力比较弱。美国与监察长法案相配套的许多都是以法律形 式出台的，比如政府道德法 、 道德改革法 、 廉政法 选举竞选法等， 他们就很少制定那些层级比较低、强制力比较弱的法规与之配套。美国的监察 法律法规相互之间形成了一种严密的体系。对执法主体和如何执法问题有明确 规定。比如政府道德法 ，它不仅对财产申报的种类、人员、内容、审查以及 利益冲突的解决等作了详细的规定，还要求设立联邦政府道德署,政府各部门也 要设立道德官员办公室，并对这些专门机构的职能、权限和运作程序作出规定， 从而使执法主体、执法内容和监督对象在同一部法律之中予以明确。 三、中美行政监察比较启示 通过中美行政监察的比较，我们可以看出我国目前的行政监察体制在一些方 面还存在缺陷，通过比较我们可以把美国行政监察的优点借鉴到我国的行政监 察体制上，然后加以修改，使之能适合我国的行政监察体制。 （一）双重领导体制下，缺乏独立性 如前文所述，我国行政监察机关独立行使监察权并没有完全落到实处，双 重领导体制和党政合署办公制度严重削弱了行政监察机关的独立地位，弱化了 其行政监察职能。借鉴美国实行的独立监察权，我国可以尝试单独设立行政监 察院，实行行政监察垂直领导体制，确保行政监察机构的独立性和权威。行政 监察院是行政监察机关，要独立于行政机关，由代表机关产生，对法律负责。 国家行政监察院的监察对象包括国务院总理、副总理、国务委员、各部委、中 央直属企事业单位中国家行政机关任命的领导干部；基层以上地方各级行政监 察院的监察对象， 是同级人民政府领导、各职能部门及其工作人员和由本级人 民政府或职能部门任命的其他人员；对乡、镇一级人民政府的领导和工作人员， 由基层行政监察院的派出机构进行监察，以保证监察的权威性；国家行政监察 院根据实际情况，可以对地方各级行政监察院管辖的案件行使管辖权。也可以 将属于自己管辖的案件交给下级监察机构办理。在领导体制上，借鉴美国的监 察单轨制，结合我国国情实行垂直领导制，即监察部依据宪法属于国务院序列， 接受国务院领导。直接对总理负责并报告工作；地方各级行政监察机关不再接 受地方各级政府的领导，而只接受上级行政监察机关的单向领导。 （二）职权范围小，职能得不到充分发挥 从五十年代到现在，我国监察机关所拥有的职权有一个演变过程，较过去 有了一定的扩大，但是美国相比，我国监察机关所拥有的职权范围还是太小， 只能通过建议、劝告等方式间接实现职能，并没有直接的独立裁决和直接罚没 的权力，对于实施中的政府行为和公务人员行政行为也起不到有效约束的作用。 这种职权范围的局限性，严重影响监察机关职能的发挥。为了保证行政监察机 构行使其职能，有必要扩大监察机关的权力，强化监察机关的职能。可从以下 几方面考虑：第一，扩大监察机关的处分权限。在监察机关原有的给予违纪人 员警告、记过、记大过处分外，赋予降级、降职、撤职处分的职权。第二，赋 予检察机关一定的经济处罚权监察机关的经济处罚权应包括比如因决策失误或 指挥不当给国家造成严重损失的行政领导、企事业单位干部，监察机关应拥有 给予一定经济处罚的职权。第三，深入开展效能监察。效能监察指监察机关对 国家行政机关及其工作人员的行政效能进行监督检查的活动。主要通过设立专 门的效能监察机构来逐步开展效能监察工作，并把受理行政效能投诉作为效能 监察机构工作的重点。 （三）行政监察配套法规不健全，缺乏法制性 从中美两国行政监察配套法律法规比较可以看出，目前我国的行政监察法 律体系还不完善，某些规范性文件尚未制定，而某些虽已制定但已明显不符合 实际情况。因此，在不断完善 行政监察法 的基础上，应抓紧制定出一系 列相配套的法律、 法规和规章，规范行政执法行为，以促使行政机关依法行使 职权，切实保障行政监察工作的开展和职能作用的发挥，推动依法治国， 依法 行政的进程。 四、小结 中美两国的行政监察体制在许多方面都有很大的差异，本文只是从其中的 领导体制、权利范围和配套法规等方面作出了比较，并在比较的基础上，结合 美国行政监察体制的优点，提出了中国行政监察体制在领导机制不科学、权力 功能发挥不够以及法规不健全三个大方面的缺陷。虽然中国行政监察实行中还 存在很多其他方面的问题，但是其中的很多问题都是由于这三方面的缺陷而导 致的，因此如果我国能从这三方面完善我国行政监察体制，将会使我国行政监 察体制发生质的变化。随着全国行政监察人员不断地总结实践经验，继续完善 我国行政监察体制的趋势，相信我国的行政监察体制不久就可以如人民所愿， 真正有效地实现对政府行政机关及其工作人员全面监察的作用。 参考文献 1 杨尚勇, 江水法中外行政监察专门机构及其核心制度安排的比较研究 J求实 2004.11 2 (美)F“丹尼尔“小艾赫恩著 ,胡仙芝译, 张梦中校美国的总监察长办公室 :一 种反腐败机构的模式。中国行政管理 20