ppp模式在焦作棚户区改造项目中的实践创造

PPP 模式在焦作棚户区改造项 目中的实践创造 申相臣 张继东 一、焦作棚户区改造项目实施的背景 焦作市作为国家首批资源枯竭城市之一，面临着经济社 会转型、工业化城市化建设的双重压力。外侵掠夺，百年老 矿，历史遗留下来的棚户区问题特别突出。据统计，焦作市 共有棚户区 40 个，户数 18855 户，需拆迁面积 241 万平方米， 需要解决近 10 万人的棚户区改造保障性住房。棚户区多年 积累的经济、政治、社会和生态矛盾凸显，成为制约焦作转 型升级、科学发展和宜居城市建设的主要瓶颈之一。地方党 委政府下决心解决棚户区人居环境差、安全隐患大、设施不 完善、影响市容市貌和经济社会发展的问题，真正为中低收 入群众特别是棚户区居民解决住房保障，作为一项艰巨复杂 的系统工程，棚户区改造项目的难点是社会工程变量大、搬 迁居民安置多、建设资金筹措难、拆迁补偿情况杂等方面， 其中最难的是资金筹措，现实条件下，PPP 模式为我们提供 了有益的借鉴。 2、借鉴国外旧城改造的有益经验 PPP 公私合作模式，关键是在政府与民营企业合作中间 通过适当的资源分配、风险分担和利益分享机制，最大限度 地满足事先清晰界定的公共需求，实现参与各方的“双赢” 或 “多 赢 ”的绩 效结果。国外 发达国家在实 施旧城改造中，较早 地采用了 PPP 模式，取得了不少成功的实践经验。 学习借鉴英美等国的先进经验，特别是解决项目实施中 的融资难题，对焦作棚户区改造等保障性住房项目建设具有 重要的现实意义。 3、PPP 模式在焦作的实践尝试 1、细分市场，区别情况，采取不同的 PPP 模式 PPP 项目一般分为外包、特许经营和私有化三种模式。 从焦作实际出发，我们将棚户区改造项目进行市场细分，界 定范围，区别情况，采用不同的 PPP 模式。 城市棚户区改造建设模式。对具有商业开发价值的棚户 区，由城区人民政府统一组织，采取市场开发方式进行运作。 具体运作方式：一是由城区人民政府组织拆迁补偿，土地出 让收入首先用于支付拆迁补偿形成的土地成本；二是以拆迁 安置作为土地出让条件，由国土资源部门组织土地公开出让， 确定开发建设单位的方式实施改造。对不具备商业开发价值 的棚户区，由市政府所属的公共住房建设投资有限公司实施 改造。 工矿棚户区改造建设模式。工矿棚户区改造采取企业自 行改造、企业与社会资本联合建设、房地产综合开发等方式 进行。具体运作方式：企业自行改造的纳入经济适用住房管 理，优先安置拆迁户及本单位低收入住房困难家庭，多余住 房可供应符合标准的辖区低收入住房困难家庭；在确保企业 自行改造安置拆迁户及本单位低收入住房困难家庭后，土地 有剩余的，实施剩余土地挂牌出让；企业自行改造工矿棚户 区的，按照规定比例（5%-10% ）配建廉租房。 - 3 - 2、创新机制，政策引导，财政资金“ 四两拨千斤” 私人部门参与部分或全部项目投资，需要公共部门协调 好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因 而项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理 水平。由于棚户区改造具有保障性质，运营收益较低，属于 不盈利的公益性项目。同时作为市场化运作的项目，需要有 一个合理的投资回报，所以在 PPP 模式中需要包括政府补贴 的环节。政府补贴可分为资金补贴、税费优惠和捆绑开发等 多种形式。为了保证棚户区改造工作的顺利进行，焦作市出 台了一系列关于棚户区改造的优惠办法： 在税费方面，棚户区改造项目免征城市建设配套费等各 种行政事业性收费和政府性基金。房地产开发企业参与棚户 区改造偿还原拆迁房屋面积部分，按照有关规定减免税费； 在资金方面，土地出让收入优先安排拆迁补偿形成的土地成 本。同时政府对棚户区改造项目，通过以奖代补的方式给予 资金支持；在土地方面，城市棚户区改造范围内的市政和公 用设施用地及配建经济适用住房、廉租住房用地以划拨方式 供应等。 焦作市在棚户区改造工作中，由于公开透明、管理创新、 政策到位、组织严密、督导有力，棚户区改造工作成效显著。 截止目前，已完成棚户区改造 100 万平方米，完成总投资达 20 多亿元。在整个棚户区改造过程中，具有焦作特色 PPP 模 式的实践创造，真正发挥了政府财政资金“四两拨千斤” 的乘 数效应，真正让老百姓享受到“住有所居 ”的改革发展成果。 政府只投入引导资金 2.28 亿元，就吸引社会资金 20 多亿元， 及时有效，方便快捷，解决了治理棚户区改造的资金瓶颈， 百年大计、质量第一，让老百姓满意地住上了“放心房” 。 3、重视项目实施中的监督管理在提供优惠政策的同时， 政府对棚户区改造项目实行严格的合同管理，并实施公开透 明的一系列监管措施，督促项目单位按照工程监理制、质量 责任制和项目招投标制的要求，加强工程质量和进度管理， 坚决杜绝“ 豆腐渣” 工程。 对督查中发现 的情况和问题，公开 向社会进行通报，督查结果在市主要媒体进行公示。对改造 任务完成好的予以奖励，对不能按时完成改造任务的予以行 政问责。 4、PPP 模式焦作实践效果明显 PPP 模式在焦作的 实践 创造，一方面缓解了地方政府财政的压力，保证了棚户区乃 至老城区改造的绩效性、长期性和可持续性；另一方面，政府 通过购买服务，拓宽了融资渠道，激活了社会资金，将民营 企业和社会组织更有效率的管理、技术和服务，引入到项目 开发和管理服务中来。同时，对民营企业来说，通过政府给 予的政策扶持、资金支持，获得相应的投资回报，更重要的 是通过参与社会管理和公共服务，扩大知名度和公信力，有 利于政企公平合作，创新社会管理，扩大公共服务，达到“双 赢” 甚至 “多 赢 的目的。 4、PPP 模式的创新展望 1、PPP 模式在焦作成功实践的关键因素 （1）良好的公共治理机制 - 5 - 首先，政府制定了一套完整的政策体系为棚户区改造提 供政策支撑。其次，谨慎地审核项目，建立一个适合棚户区 改造的合理、科学、透明的程序，通过市场机制选择最有实 力的合作伙伴。第三，确定一种足够谨慎的承诺机制，保证 项目运营的可持续性，使私人的投资和运营成本得以补偿， 并获得合理回报。 、2、明确的责任分担机制 政府和项目承担者之间进行分工，并明确相关责任，充 分发挥各自的优势。如在土地市场具有优势的政府承担土地 征用和拆迁等工作，在建筑市场具有优势的开发商承担与项 目建设相关的工作等。同时，在风险承担方面也要做出合理 分配。政府承担土地风险、法律与政策风险等，而建设与开 发风险、市场运营风险、金融风险则应由项目投资者承担。 、3、合理的利益分享机制 在棚户区改造项目中，政府和项目投资者的目的都是为 了获得一定的利益，但侧重点有所不同，政府侧重于社会利 益，项目投资者侧重于经济利益；政府侧重于长远利益，项目 投资者侧重于近期利益；政府侧重于非货币性收益，项目投 资者侧重于货币性收益。政府和投资者要在充分论证的基础 上，经过谈判和协商，找到最佳的利益点，以达到“双赢” 或 “多 赢 ”的目的。 、4、严密的市场监管机制 棚户区改造是一项具有社会影响的惠民工程，涉及到千 家万户的切身利益，引进私营部门进入棚户区改造项目，涉 及到政府、私营部门、公众的利益，政府不能“一引了之” ，必 须有一套行之有效的管理办法。在进入管理、价格管理、质 量管理三个方面要形成机制，依法行事，规范管理，公开透 明，社会监督。 2、PPP 模式实施中需要进一步解决的关键问题 、1、建立专门的社会服务机构 在 PPP 模式中，关联企业和社会组织被视为政府的合作 伙伴，而不仅仅是供应商或承包商，政府和关联企业、社会 组织具有公平的竞争环境。在 PPP 模式中，政府必须作为一 个具有市场经济头脑和企业意识的专业机构来参与合同制 定、合同的实施，来保证项目实施的公平公正，保证多方利 益，达到合作共赢。现有的政府部门不可能有足够的时间、 精力和经验去完成这一工作，因此要需要组建专门的组织机 构来更好地实施 PPP 项目。 、2、建立科学的风险管理机制 PPP 模式的运作一般具有投资大、周期长、参与者多等 特点，各个方面都可能导致项目实施的风险增大。因此要应 用 PPP 模式，就必须进 行科学的风险管理，合理分担和化解 风险。 、3、亟须认真解决的难点问题 “促 进 度、筹 资金、保 质量” 是现阶段保障房建 设的焦点 和难点。PPP 模式可以有效解决保障房建设的资金问题，但 在土地供应、规划许可、招投标及施工许可、投资审计等方 面都有严格的制度和程序，如何正视矛盾，规范高效，及时 - 7 - 妥善处理好“时间紧 、任务重与程序多、周期长” 等现实问题， 需要改革创新的勇气和智慧。如何积极探索委托管理、购买 服务等多种方式，降低管理成本，提高管