上海电子政务建设现状与展望

上海电子政务建设现状与展望 2010-11-7 19:46:29 文章来源：中国电子政务网 内容提要：电子政务建设已成为政府管理创新的重要基础，也是推动政府 职能转变的重要途径。上海市电子政务经过“九五”、“十五”、“十一五” 的建设，取得了巨大成绩，但同时也存在着不足，深入了解和分析市电子政务 发展现状，展望未来发展方向，具有重要的意义。 一、 上海电子政务建设现状 上海电子政务经过“九五”期间基础设施建设，以及“十五”期间委办局 信息化应用的发展，取得了较大的成就，“十一五”期间步入了深化应用的阶 段。 1、公务网、政务外网基础网络平台基本形成 全市已建成市公务网、政务外网电子政务基础网络平台。各区县均建成了 统一的区级政务网络平台，并接入了市政务外网平台。目前，依托公务网市级 联网单位已达 460 个，区级联网单位超过 1000 个，政务外网市级接入单位已达 500 多家，二级政务外网接入点已达 3000 多个。以这两大政务网络和基础运营 商网络平台为依托，相关委办局建设业务网络近 40 个，接入单位近 4000 家， 接入终端数量 4 万多个，涉及财税、海关、城市管理、工商管理、监督监察、 经济建设等各个领域和条线。随着信息化建设的推进，相关委办局的业务网络 应用都将逐步纳入电子政务网络体系之中。 2、公务网应用水平不断提高，管理体系已经形成 自 2002 年成立党委办公厅（室）系统计算机领导小组以来，组织公务网应 用项目 200 多个，以公务网为载体网上业务应用不断增长,协同办公的理念不断 体现，现已有 50 个应用系统在公务网上运行，所承载的业务应用从简单到复杂、 从单一到综合，从内部到跨部门、跨系统，充分发挥公务网的网络优势。而且 经过多年的探索，市公务网运行管理体制已经形成。 3、政务外网应用纵深展开，服务水平不断提高 基于政务外网平台开展的业务应用共 47 个。其中，4 个协同办事平台应用、 36 个市级条线业务应用，7 个上联国家部委业务应用。 政务外网多种应用平台的投入和使用，使政务外网服务为民的功能和手段 不断增强，初步具备了协同办事、互动服务、应用监督、数据统一交换、数字 认证等功能，更深层次地满足了公众的需求。同时，各种应用系统已经形成了 多样化的服务形式，便于公众的广泛参与。 二、 上海电子政务推进中存在的问题 随着电子政务的整合应用的发展，原先以“条线”、“点块”模式建设的 电子政务存在以下几个突出问题。 1、处于政府理念转型期，公共服务整合度和响应效率有待提高 当前上海电子政务建设理念正由从部门角度出发转向以企业与公众的实 际需求为导向的转型期，现有的电子政务系统在流程设置和人性化考虑方 面有所滞后。第一，电子政务服务内容层次不高，仍局限于部门和条线，缺少 以人为本、整合服务。目前政府网站办事功能以提供网站链接、事务处理电话 以及表格下载为主，大部分仍然需要传统的线下作业完成，公众办理一项业务 依然需要奔走于多个业务部门。这与国外先进国家电子政务建设存在着较大的 差距，以新加坡为例，据艾森哲公司调查，2002 年新加坡政府站点 136 项在线 服务中已有 132 项可以部分或完全实现，服务传递广度达到 97%，新加坡电子 公民网站将不同政府部门的所有服务整合在一起，提供“一站式”服务，公众 通过一个网址就能通达从出生到退休各个阶段所需的政府电子服务，无需考虑 找哪个政府机构和部门。第二，政府服务响应和服务效率尚待提高。现在大部 分政府热线都是传统服务式电话的翻版，响应速度较慢，且缺乏完善的责任追 踪制度。以政府热线为例，全市各级政府共有咨询、信访、办事、服务类热线 3285 个，但目前仅有不到 5%的政府热线具有现代化的专业呼叫中心。第三，电 子政务实施时对业务或服务流程重组、优化的力度不够，导致政府提供整合服 务时缺少内部整合流程的支撑，电子政务建设的真正目的和绩效观需要随着政 府职能转型不断地升华。 2、信息资源共享和综合利用依然是电子政务建设的薄弱环节 信息资源共享和开发利用已是今后上海信息化建设的重点，从当前来看， 政府信息共享难度依然较大，信息资源有效利用态势尚未形成。首先，信息资 源共享观念和意识尚未完全确立。长期以来形成的政府信息资源部门独占的惯 例，使拥有信息资源的部门主观上不愿意共享信息。第二，“公开”与“保密” 的界限划分不清晰。部门易形成片面强调“安全”的现象，面对社会上的信息 公开请求，即使不属于机密范围内的信息或是过了保密期限的信息，也往往以 涉及国际机密为由而拒绝提供和共享。第三，缺乏政务信息资源管理的权威协 调机构。条块分割的管理现状在客观上给信息共享增加了障碍，部门间信息共 享的动力不足，横向协调的管理运作较弱。第四，缺少由权威机构确定的统一 资源开发利用标准。目前各部门业务系统独立，在数据采集中使用的标准、规 范、编码体系均不统一，给数据进一步处理、加工及共享造成很大困难，导致 信息综合利用成本偏高。 3、现有电子政务项目布局、结构需要不断地调整、优化，促进电子政务的 整合服务和协同办公 我国电子政务建设的常规路径是先内部后系统再服务，先分散后整合再协 同的办法，导致现有电子政务项目以政府内部业务系统为主，公共服务及跨部 门项目建设还需进一步加强。依据 2001-2007 年间市级财力投资的 138 个电子 政务重点建设项目统计分析，所建项目中具有与服务民众关系密切的在线服务 的比重还只有 22.46%。今后电子政务项目建设需要在现有业务系统的基础上， 不断整合、优化，形成以公众服务和在线服务等应用为主的项目布局。 4、电子政务项目管理体系还需不断完善，提高电子政务建设规划、投资的 全局性和科学性 目前上海市电子政务项目管理以前期审批为主，虽然已经开展了一些规划 评估、项目绩效审计试点工作，但项目规划评估、IT 审计、绩效评估等尚未制 度化和纳入电子政务管理体系，而且由于缺乏针对全市政府信息化顶层的规划， 在一定程度上导致电子政务建设缺乏资源配置、项目推进的全局性指导，也无 法为电子政务投资方向、投资重点、投资效益等敏感问题提供基础数据佐证， 无法从根本上解决电子政务“盲目建设、重复建设、信息孤岛、投资黑洞”等 问题。 三、 电子政务促进政府职能转变的思路 根据国家信息化发展战略思想的指导和要求，结合上海市政府建设“服务 政府、责任政府、法治政府”的职能转型目标，上海电子政务推进重点和方向 将由局部转向全局，由政府内部信息系统建设转向社会管理和公共服务，信息 共享、公开、业务协同、整合服务将成为电子政务建设的新要求。转变公共服 务理念和促进政府公共服务能力的提升，也将成为今后电子政务深化应用的出 发点和落脚点。 1、电子政务促进“服务政府”转型的途径：以电子政务建设为依托，以服 务企业、公民为政府转型的突破口，开展政府流程再造，力争将信息技术应用 与业务流程再造一体化。通过优化业务处理和服务流程，实现政府资源整合， 提高政府部门的执行力和工作效率，为跨部门网络协同办公和改善政府服务质 量，提供基础支撑和动力。 2、电子政务促进“责任政府”转型的途径：完善电子政务管理体系，由原 先偏重项目建设管理向两头延伸，向前延伸至项目前期规划管理、评估，向后 扩展到项目审计考核、绩效评估，通过实行政府投资项目全过程的控制管理， 完善电子政务投资、建设和管理的责任机制，提高政府投资效益。 3、电子政务促进“法治政府”转型的途径：拓宽公众参与电子政务建设和 管理的渠道，建立公众信息化需求反馈机制和公众评价机制，强化政府信息公 开和共享，使公众具有必要的知情权、评判权、监督权和参与权，发挥公众对 信息化建设的外部动力作用，增强项目建设的多元化和政府的透明度。 四、 上海电子政务建设展望与建议 （一） 从加强整体规划的角度，开展电子政务顶层设计工作 建议开展全市信息化整体规划和顶层设计工作，全面调查研究上海市电子 政务建设现状，找出电子政务建设在推动政府转型中的主要障碍。并以“服务 型政府”为导向，对政府业务流程进行梳理。将“顶层设计”作为电子政务总 体规划实现的一种手段，从理论的高度和全局综合的角度进行探索，寻求既统 筹资源又兼顾多方利益的电子政务建设方案，最终可以建立指导上海市电子政 务整体规划和建设的框架模型，包括业务参考模型、服务参考模型、数据参考 模型、技术参考模型及绩效考核模型。 （二） 完善项目规划评估、IT 审计及绩效评估制度 进一步强化电子政务项目管理，弥补项目管理缺失环节，形成覆盖电子政 务启动、计划、执行、结尾、运维全过程的管理体系。 一是进一步推进项目规划评估工作，在项目建设前期对项目投资建设把好 关；二是结合新建项目的竣工验收工作，探索开展 IT 审计。在配合项目竣工验 收财政审计的基础上，引入和开展信息系统审计试点，保障信息系统项目建设 的有效性、安全性、完整性；三是对运营中的电子政务项目开展绩效评估工作。 建议将“电子政务项目绩效评估”列入政务信息化项目管理体系，并修订相关 的管理办法，对系统建成运行 3 年后的项目进行绩效评估，强化项目的绩效管 理。同时将项目的规划评估、IT 审计、绩效评估等作为新一轮电子政务投资项 目的参考内容。 （三）从提高公共服务能力的角度，推进跨部门协同、整合公共服务项目 的建设 以“公共服务”为导向，在市电子政务整体规划的基础上，在“顶层设计” 业务梳理形成的电子政务重点发展领域和典型项目群中，选取目前急需且快速 见效的跨部门项目，以此为契机梳理政务流程，打破部门、系统界限，构造政 府服务的横向协同业务线，形成跨部门的信息流，提高政府一站式服务能力。 （四）从提高电子政务系统效益、加强信息资源整合利用的角度，推进 “政府信息资源管理中心”的建立 随着大部制改革的实行，电子政务建设进一步面临整合创新的需求，从降 低电子政务投资成本，提高电子政务建设效益，促进政府信息资源整合的角度 出发，可考虑借助“云计算”理念，建立政府信息资源管理中心，为政府提供 专业的软硬件资源及整合的信息服务。 一方面，可以降低政府电子政务建设软硬件投资、后期运营维护成本，也 能解决有些电子政务项目应用高峰期饱和与平时资源闲置的矛盾；另一方面， 可以通过信息资源中心的统一部署，实现政务信息资源的共享，解决部门信息 化建设各自为政，信息共享业务协同能力差等弊端。 在推进过程中应遵循循序推进的原则，由点到线，由线到面层层推进。先 期可以从一些相对分散的小型电子政务建设项目，以及一些使用时间相对集中 且使用频率低的系统入手，随后不断扩展，将政府新建项目，大部制改革重新 布局信息化建设项目逐步纳入，最终建成市政府电子政务资源整合的统一管理 平台。 海淀区政府精细化外包保障电子政务发展 我国政府信息化已经超过 20 个年头，以“十二金” 为代表的电子政务建设取 得了不菲的成果。信息化业务系统快速推进，电子政务得到深入发展。同时总 体规划不能完整落地、概念原型多而生产系统少、部分应用的产出投入比值低 等问题制约了电子政务的发展能力，后期纵向业务系统林立，系统的整合共享、 安全规范的外包服务成为电子政务推进的主要障碍和热点问题。 近年来，北京市海淀区通过统筹资源集中管理，实行电子政务基础设施精 细化外包，推进“ 集约建设、规范运维、资源消费、应用服务化” 理念，取得了 较为显著的效果。 标准先行，奠定外包基础 海淀区位于北京市区西北部，区域面积为 430.8 平方公里，约占北京市总 面积的 2.53%，丰富的科技、教育、文化资源为海淀电子政务的发展奠定了基 础，电子政务建设紧紧围绕“数字海淀” 目标全面推进。作为 “数字海淀”的建设 核心，海淀区信息资源服务平台建立了面向全区信息资源服务的基础支撑体系， 以一个集中的物理机房环境为载体，搭建了包括网络系统、主机系统、存储系 统、安全系统、备份系统以及软件支撑环境(操作系统、数据库、中间件、政务 资源目录和接口)在内的、全区统一的信息系统基础支撑环境，改变了信息系统 建设各自为政、重复建设的局面，解决系统之间的互联互通问题，为实现全区 电子政务资源的统一规划、统一配置提供基础保障。 基于资源服务平台，海淀区推出了集采购、租赁及运维服务于一体化的整 体外包建设模式。外包服务以 SLA(服务级别协议 )为标准，改变了过去项目交 付评审的验收机制，有效地降低了政府投资风险，控制了服务水平。各委办局 的信息化建设模式实施由任何一个应用都需要从底到顶建设，转变成应用建设 方只需要将注意力集中在业务和应用本身，剩下的则是一整套标准流程。 聚集政务要素，细化外包服务管理 为避免传统电子政务建设“大而全、小而全” 的规划模式，海淀区立足科学 发展观，整合电子政务创新要素资源，推进开放标准落地，促进各类企业研发 自主创新的电子政务要件，结合自身情况借鉴国际最佳实践，采用精细管理思 想，探索出了一套卓有成效的服务外包管理模式，建立起一套安全规范的外包 服务体系。 一是建立完善的外包服务管理模式。海淀区独创“三层六步、五清四表” 的 电子政务要件梳理方式，将区域电子政务业务划分成十二个领域，确定不同业 务领域的外包服务模式。通过自行运维、混合外包、全面外包三种形式，确定 外包服务范围和内容。进一步精细化外包服务需求，确定服务商采购条件，定 期招标确定各业务领域的外包定点服务商，引进具有特色业务优势的高端企业 参与电子政务建设。 二是制定外包服务监督评价机制。对人员状况和服务成本效益进行了综合 评估，制定了详细的服务质量评价机制，对服务质量进行月度、季度、年度考 核，采用专家验收论证和服务对象满意度调查(评价表)结合的方式，充分体现 了全过程精细管理的思想。经初步形成了运维外包厂商利用 IT 运维支撑系统提 供日常 IT 服务，信息办通过运维服务合同对服务工作进行过程管理和效果评价 的局面。 三是推行外包运维管理平台。通过信息化手段将外包运维服务的全生命周 期流程纳入精细化管理，借助 ISMS(信息安全管理体系)按照策略(8 项) 、程序 (21 类)、文件 (66 套)三级管理模式， 识别第三方活动过程中的服务质量、信息 安全、可持续性、风险级别等要素，明确各方责任和要求，建立 IT 运维服务对 外统一接口，实现外包服务数据、信息和知识库的共享，规范服务内容与流程， 全面掌握资产的配置信息和故障率、掌握外包商绩效和商务情况、掌握技术服 务人员的工作绩效和能力，了解 IT 环境的薄弱环节，便于实施有针对性的防护 工作，掌握 IT 资产的状态以及更新改造的依据，按照工作需要对运维流程进行 优化调整。 四是规范外包运维费用预算标准。根据海淀区运维管理以及规范外包服务 机制的现状，按照资产比例系数法统一预算口径，明确运维内容，采用运维工 作量法计算运维费用，使预算编制更加科学化、合理化，从而有效利用财政资 金，保障电子政务信息化运维工作正常开展，明确运维服务费用预算和执行控 制的流程。 五是开展外包服务持证上岗。海淀区综合考虑外包服务特点，结合日常工 作中存在的问题，制定了细致的外包服务人员考核测试方案，每年开展外包服 务资格认证考试，对测试合格的外包服务人员颁发“海淀区运维服务从业资格认 定证”。在信息化运维中逐步推广“ 持证上岗”方式，规范电子政务运维，推动信 息化又好又快、可持续性发展。 成效初现，转型云时代 通过 ISMS 和 ITIL 两大世界领先的 IT 服务管理标杆，海淀区在电子政务 外包管理上一方面做到了“精” ，即切中要点，抓住运营管理中的关键环节 ;另一 方面