三农问题及见解

一、基本思路 要顺应城市化、工业化快速推进的发展大趋势，以千方百计减少农 民这个解决“三农”问题的根本途径为抓手，着力于落实胡总书记 视察甘肃时提出的“扩大分子，缩小分母”的指示，在助推城市化、 工业化，大力发展非公有制经济方面加大创新实践。其主要的创新 思路为： （1）实践路径。要把开展中国特色社会主义新农村建设的主战场放 在市县两级中心城市沿城郊向外逐步有序扩张上，即把开发建设的 重心放在城郊地区，在城市整体发展规划指导和配套政策统筹协调 基础上，向现代化城市快速推进。这主要是基于对中国“三农”问 题本质的认识，即“三农”问题的根源和本质是工业与农业、城市 与农村、农民与城市居民发展比例失衡的矛盾。因此，从这三对矛 盾结合部的载体城郊地区入手，是化解矛盾的有效途径。首先，在 国家政策层面加快建立规划先行、政策配套、政府主导、市场运作、 农民为主、社会参与的新农村建设统筹协调机制。这主要是要以制 定城市总体规划，制定通过股份置换土地吸纳农村人进住城郊区创 业的优惠政策，确立城郊区农村全体公民通过股份公司制管理运作 模式组建而成的村集体经济组织在开发自有土地中的主体地位和企 业法人地位，出台吸引大中专毕业生、企业家投身城郊区开发的优 惠政策，建立城乡互动机制，以此为出发点，建立上述新农村建设 统筹协调机制。其次，充分运用土地入股的股份公司制这一市场化 运作方式，立足城市化、工业化、现代化的发展大趋势，凭借城市 发展带给城郊的区位优势和土地增值效应，凭借我国城市化发展滞 后带来的农民强烈要求进城谋生的市场需求拉动，凭借城郊土地因 村集体所有，劳动力廉价等低成本开发优势，通过引入城郊村集体 企业这一开发主体，发挥群众中蕴藏的巨大创造活力，发挥城市所 具有的像磁场一样聚集生产要素，扩大生产规模，酝酿创新冲动， 创造新的就业和社会需求的“发展极”作用。用村镇集体所有的股 份公司制企业在城市发展规划制约下的经营城市战略，代替政府作 为市场主体的“经营城市”战略，使政府真正退出市场，回归其监 督和管理的本位，发挥市场配置资源的基础性作用，发挥股份公司 制聚集资本和合理解决利益分配市场化运作的制度优势，通过城乡 互动，尽快扭转我国城市化发展滞后和大量剩余劳动力长期滞留农 村的被动局面，优化经济结构，从根本上解决“三农”问题及与此 相关的深层次矛盾和问题。 （2）操作方法和运作制度。就是用土地入股的股份公司制这一市场 经济发展过程中逐步完善，并最能体现市场运作效率的市场经济运 作制度来变革城乡二元结构。具体地讲就是：把现有农村建制的行 政村作为实施股份公司制的基本经济单元，把集体所有的土地作为 企业启动运作的主要原始资本积累，通过国家贴息贷款、土地征用 补偿、集资入股、招商引资、招投标等市场运作方式聚集发展资金。 借鉴华西村实施集体所有股份公司制的管理运作经验，把村集体组 建成一个代表全体村民利益的企业法人，而且是一个控股的企业法 人。同时在企业内部发挥我国现行农村管理体制的社会主义优势， 探索符合我国国情特色的新的农村民主管理制度。而村民与村集体 的利益分配就体现在村民按承包的土地入股或自有资金入股，并按 股份在公司制的企业营利中分红上。这就较好地解决了所有权与经 营权分离的问题，也理顺了集体利益与个人利益，眼前利益与长远 利益的辩证关系，可有效解决村民因国家土地征用补偿引发的利益 纷纷，集中力量办大事。从而为“发展适度规模经营，发展集体经 济”的农村第二次飞跃构建了一个制度平台。这种土地入股的股份 制也能较好地体现我国现行农村实行的土地集体所有、承包经营、 统分结合的双层经营体制这一农村基本经济制度。 就业是民生之本，我们所做的一切努力都是为了农民可持续的收入 增长，而在这个村民共有的企业内部，一方面村民可通过按股分红 得到一份收入，另一方面，还可通过在企业就业获得一份劳动工资。 同时，这种灵活的运作机制，还为村民自主创业提供了极大便利， 因为通过这种城市化的开发，可以聚集生产要素，创造无数的从事 个体工商等的三产就业岗位，就业前景广阔。 这种以土地入股的股份公司制的最大好处还在于通过股份与农民土 地承包经营权的置换，打通了一条非城郊农民进城的绿色通道。城 郊区进行城市化开发，当然离不开国家财政的大量投入，开发后， 若没有大量人口的入住，城市作为“发展极”的聚集效应也难以发 挥，我们开发城郊的目的，最根本的还是为了吸纳大量的农村剩余 人口，通过低成本的转移农民，实现从根本上扭转城乡差距的目的。 土地入股的股份制为合理解决这一矛盾，整合资源创新了制度平台。 实行用国家投资的股份去置换农村愿进城农民的土地承包经营权的 政策，这一方面使进城农民一进城就有一定的股本，加上自有资金 和技术，就能尽快在城市立住脚。另一方面，可让进城农民心安理 得的放弃对农村土地的承包经营权，把土地留给留守的农民实行适 度规模经营，提高农业生产效率，同时使自己挺直腰板在城市的天 空下，创造属于自己的新生活。这可较好地实现工业反哺农业，城 市支持农村的政策初衷。因为土地是农民唯一值钱的资本，股份同 样是一种具有内生增值效应的资本，两者具有同一性，通过用国家 投资所占的股份去置换土地承包经营权，是实现对城郊农民和乡村 农民同时扶助的有效措施，符合市场经济的运作规则，更是社会主 义制度优越性在解决“三农”问题上的具体体现。这也是通过城郊 城市化开发使农村集体所有的土地变为国有土地在所有权转移上最 合理合法的创新措施，有着重大的实践意义，应大胆探索实践。这 种国有股置换进城农民土地承包经营权的制度设计，实际上也就构 筑了一条农村村民低成本进城的绿色通道，是实现城乡统筹，城乡 一体，以城带乡方略的重要实践路径，是这一创新发展战略能够顺 利实施的重要理论支点，它开拓创新了建设新农村的战略思维，为 贯彻落实中央关于建设社会主义新农村的一系列方针、政策构建了 一个全新的发展空间和制度平台，意义重大而深远。 总之，上述创新战略以科学发展观和新农村建设的理念、方针、政 策、措施为总揽，立足城乡统筹发展的方略，创造性地把股份公司 制与统分结合的双层经营体制有机结合，把城郊城市化进程与低成 本吸纳农民进城有机结合，把国家投资与置换农民土地承包经营权 有机结合，把建设社会主义新农村的理论与实践有机结合，以实现 转移农民进城这一解决“三农”问题的根本途径为归宿，以调整和 优化国民经济结构和构建和谐社会为奋斗目标，提出了构建“规划 先行、政策配套、政府主导、市场动作、农民为主、社会参与”的 新农村建设统筹协调机制的构想，确立农民主体即民营经济在新农 村建设中的主体地位，遵循市场经济规律，以加快发展为主线，站 在全局和战略的高度，突出创新，把这一切有机统一于社会主义新 农村建设的伟大实践，指出了一条具有实践意义的发展路径，从而 丰富和发展了新农村建设的内涵，为扎实稳妥地建设有中国特色社 会主义新农村奠定了理论基础，指明了努力方向。 建设社会主义新农村是贯彻科学发展观的重大举措，是确保现代化 建设顺利推进的必然要求，是全面建设小康社会的重点任务，是保 持国民经济平稳较快发展的持久动力，是构建社会主义和谐社会的 重要基础，事关改革、发展、稳定的大局。是上至中央领导，下至 平民百姓都普遍关注且与每个农民的切身利益息息相关的头等大事， 是一项宏大、长远的系统工程。其重要性不言自明，其实施难度也 因“三农”问题的积重难返而变得复杂和困难重重。开展社会主义 新农村建设必须从中国的国情出发，因地制宜，实事求是，扎实稳 步地推进。在中国，农民作为最大的群体，始终是革命和建设的决 定力量。这种农民占绝大多数的人口结构特色，中国传统文化的特 色和中国政治管理体制的特色三位一体就构成了中国特色的内在本 质。认准这一本质特色，毛泽东用“农村包围城市”的理论指导中 国革命取得了伟大胜利，邓小平倡导“分产到户”解决了中国十多 亿人的吃饭问题，同时也为我们今天运用土地入股的股份制解决中 国“三农”问题奠定了比较公平的基础，保住了农民唯一的资本， 为实现中国农村的“第二次飞跃”构建了制度平台。解决现阶段的 “三农”问题，依然不能背离这一特色国情，否则就会走偏方向， 因看不到“三农”问题的本质和解决“三农”问题的要害而延缓问 题的根本解决。唯物辩证法有一条基本原理，内因是变化的根据， 外因是变化的条件，外因只有通过内因才能促进事物的变化和发展， 占人口绝大多数的农民始终是起决定作用的因素，是“三农”问题 的核心，农民中蕴含着巨大的创造活力，只要政策适当，方法对路， 就会释放出巨大的变革力量。因此，有必要对中国“三农”问题的 实质作一理性分析。 纵观中国的“三农”问题，表象是农民是弱势群体，农业是弱质产 业，农村是落后社区。根源是人多地少，基础脆弱，发展不平衡。 我国是从典型的农耕为主导产业的封建社会基础上开始走工业化道 路的，二三产业基础差，发展的起点较低。建国后，为尽快建立完 整的工业体系，国家实施从农业抽取原始资本积累扶持工业发展的 工业化发展道路，这一政策及城乡有别的户籍管理制度沿续至今， 就形成了畸形发展的城乡二元结构体制，大量人口滞留在农村，依 然过着自给自足，靠天吃饭的农耕生活，农村劳动生产率极低，人 口又多，基础条件差，大量剩余农村劳动力由于实行城乡区别的户 籍管理制度，没有随工业化的推进有效转移出去，形成了最具中国 特色的农民工现象，工业化与城市化没有同步发展。城市吸纳农村 剩余劳动力，集聚生产要素，创造更多就业机会的“发展极”作用 没有发挥出来，弱质农业因庞大的农村人口进一步加剧了农业劳动 生产率的低下和农村生存条件的恶化。随市场经济体制的建立和完 善，片面追求 GDP 增长的经济政策又促使城乡差距进一步扩大，形 成了城市发展达到欧洲水平，而农村生活还处在非洲水平的畸形社 会结构，城乡差距、区域差距明显扩大，出现了深层次的社会矛盾。 因此决定中国“三农”问题的深层次矛盾主要是工业与农业，城市 与农村，农民与城市居民的发展比例严重失衡的矛盾。中央党校经 济学部主任王东京教授在中国的难题一书中，对“三农”问题 从经济学的角度进行了深刻思考，他分析指出：“从经济学角度看， 做好三农工作，关键要解决好发展问题。解开“三农”问题的 穴道，绝招只有一式：持续提高农民收入。 ”但他通过分析当前政府 提出的五项增收举措即调整农业结构、产业化、农产品涨价、发展 乡镇企业、减轻农民负担等措施后指出：“从全局和长远看，以上 措施并不能从根本上解决农民增收的问题。目前经济学界比较一致 的意见是转移农村人口，实现农民的非农化。此举，不仅可以实现 农地规模经营，而且可使几亿农民解放出来，改变土里刨食的 生活方式，通过进城务工经商，大大提高收入水平。 ”他指出，在新 形势下，农民发展不能停留在温饱水平，而要从“吃饭”农业向市 场农业转变。在此过程中最突出的矛盾是人多地少，土地承载压力 过大，农业比较效益低。对农民来说，土地已不再是“聚宝盆” ，而 成了“保命田” ，更糟糕的是生态环境恶化，耕地大量锐减，人口不 断膨胀。这种状况不改变，中国农业难以实现现代农业所要求的规 模经营。纵观发达国家农业现代化，无不伴随着劳动力由农业向非 农产业，由农村向城市的大量转移。比如美国，经济起飞时期农业 人口下降了 72%，日本战后农业人口下降了 65%，而在中国，农村人 口转移却长期停滞，裹足不前。造成城乡二元结构的原因，即有户 籍制度壁垒等政策因素，也有城市化发展思路的偏差，即 20 世纪 80 年代以来实行的优先发展小城镇战略。但十多年的发展证明，小 城镇战略的负面作用是决策者始料不及的，留给建制镇的是不景气 的乡镇企业和全国乡镇平均欠债 400 万元的债务负担。因为这一决 策违背了人口学中“人口流动高位移规律”和经济学中“利益最大 化原理” ，即“人往高处走”这一简单的道理。翻一翻世界城市发展 史，至今尚没有通过发展小城镇，走上城市化道路的先例。在接下 来的论述中，王东京教授用经济学的分析方法，雄辩的分析论证了 通过城市接纳剩余劳动力的可行性、必要性。并指出农村剩余人口 的出路在第三产业。农业人口非农化的关键是鼓励创业，推动就业。 他指出，农民并非一无所有，他们创业最大的“本钱”是手中的土 地承包经营权，即有偿转让土地承包 30 年的使用权。他算了这样一 笔帐：现在一亩地的年转让价约为 300 元，按市场利率计算，一亩 地 30 年的使用权就值 1.33 万元。2000 年，农村一户约 4 人，人均 耕地 1.98 亩，也就是说如果一户人举家入城，其土地使用权折合成 人民币相当于 10.56 万元。这笔钱只要能变现，再加上农民自筹资 金，到城里做小生意，办个小企业，应该能够在城市立住脚。 之所以大量引用经济学家的研究成果，目的是为了让更多的人通过 开阔眼界，充分认识这样一个基本的思路，即转移农民，减少农民， 实现农民在能带来更高收入的城市就业和发展是解决“三农”问题 的根本出路。因为在有限的耕地上谋生的人减少了，农业的比较效 益和集约化水平才能提高。而我们目前是三个农民养活一个城里人， 假如倒过来，情况就会明显好转，失衡的比例才能逐步趋向和谐， 因此而来的矛盾和问题才能解决。 （二）为什么要实行城郊外扩的股份公司制运作模式 首先分析为何要选择沿城郊逐步向外扩展的实践路径。 1、工业化、城市化、现代化的发展大趋势，使城郊地区纳入城市总 体发展规划成为现实的可能和长远的必然趋势，这种发展的大趋势， 决定了在统筹城乡发展大背景下的城郊地区新农村建设必须以城市 带动为主导发展战略。走城市化、工业化、市场化的发展路子，确 立城市化的发展定位，以最大限度地转移农民、工业代替农业、用 城市的生产生活方式变革农村为出发点和突破口，超前谋划，统筹 协调，才能做到城乡一体，优势互补，全面、协调、可持续的发展。 2、南方人有一句很有深义的说法，即“所谓市场经济规律，就是土 地变黄金的规律” 。城郊区因区位优势而形成的土地增值效应，使土 地变黄金的市场经济规律真正有了市场，也为市场化经营土地提供 了巨大的营利空间。同时，较城中低廉的地价使其面对巨大的进城 农民的需求时有了竞争的价格优势。因此，抓住土地增值这一黄金 定律，就是抓住了市场经济条件下城郊区新农村建设的“牛鼻子” 。 自觉地运用市场运作方式由农民主体来经营城市的扩张，这一方面 具有价格竞争优势，另一方面具有空间优势。而这两种优势是建立 在一个较长时期农民进城就业这一巨大的需求拉动基础上的，因而 使其具有了巨大的生机和活力。 3、众所周知，城市规模扩大会产生“集聚效应” 。一方面城市化水 平越高，土地、基础设施的利用效率就越高。因为，水电路通讯等 基础设施，一次性投入很大，但它一旦建成，使用的边际成本很小。 城市里人口众多，厂商云集，他们共同分享着这些基础设施，降低 了使用成本，提高了资源的利用率。另一方面，在城市里，产业间 会形成产业链，一个食品加工企业，产前需要设备、原料，产后得 包装、销售，自然就促进了农业、加工业、商业的发展，这些行业 也会带动其相关产业的兴起，于是就业增加，消费增多。城市里的 企业较多，为抢占市场，增加利润，它们之间相互竞争，这使企业 加强管理，改进技术，降低销售价格，消费者为之受益匪浅，使消 费者和企业实现“双赢” 。由于人口集中，经济主体间的交往多，资 金流量大，也促进了金融市场的发展，银行业、保险业、证券业便 可大显身手，各大行业间的互动性，使城市的经济总量滚雪球般地 增长。这体现的就是城市的“集聚效应” 。 把新农村建设的着力点放在城市沿城郊的对外强力扩张上，这符合 城市化、工业化、现代化进程中经济发展要素由低向高梯次发展的 市场规律，有着强大的需求拉动，大量剩余劳动力进城谋生就是这 种需求拉动的明证。也只有城市化才能创造更多的就业机会。一些 地方经过城镇开发后，外观上城市化了，但实际的商贸流通不活跃， 市场萧条，缺少城市的繁荣气息，主要还是城市人口总量未达到一 个城市足以发挥集聚财富，创造更多就业岗位的人口规模。因人口 数量有限，从事吃、穿、住、行的个体工商户和一些三产服务业， 因没有形成足以正常营业的被服务群体而难以发展壮大。 据统计分析，一个城市人口达到 25 万，才能显示出规模效应，低于 这个数就存在城市资源浪费现象。1999 年，我国 20 万以上非农业 户口的城市只有 311 个，2000 年，我国县级城市共 2074 个，也就 是说，这些城市中仅有 13.1%的城市达到了应有的规模，还有 86.9% 的城市资源没有得到充分利用，发展空间很大。为使我国的各个城 市具有规模效应，每个城市平均增加 10 万人口，就可让 2.07 亿人 实现“农转非” 。其实，让一个城市增加 10 万人，并不是不可能， 在我国温州市，现有 200 多万的外来人口。我国有 333 个地级市， 如果每个地级市吸纳劳动力的数量，有温州市的 1/3，可以创造出 2.22 亿个就业机会；如果吸纳劳动力是温州市的 1/4，可以让 1.67 亿农民进城。农村剩余劳动力的转移，不仅解决了农村人多地少的 矛盾，而且能够加快城市化进程，不失为两全其美的良策。因此， 把新农村建设的重点放在通过市场化运作促进城郊区农村向城市的 有序转变上，是一个解决“三农”问题的大战略。这是因为：一是 这种形式的城市扩张符合城市化、工业化、现代化发展的大趋势， 符合市场经济规律；二是这种解决之道比较彻底，是一种跨越式的 发展，是质变，且这种质变引发的农民的量变会更快地促进“三农” 问题的质变，达到城乡一体，统筹城乡发展的目的；三是在国家财 力有限的情况下，把钱投在以钱生钱的股份制企业，使资本与土地 开发利用有机结合是最稳当的买卖，可以少花钱多办事，提高资金 使用效率，取得事半功倍之效，实现工业反哺农业，城市支持农村 的初衷；四是这种在政府长远城市发展规划指导下，由政府主导的 运用股份公司制模式开展的新农村建设，可有效制约各地在开展新 农村建设上的盲目冲动。因为，要实行股份公司制管理和运营有许 多制约因素和先决条件，条件成熟就搞，不成熟就不搞，即所在村 庄具备了进行城市化开发的区位优势和土地增值效应时，不搞就是 错失良机，如不具备股份公司良性经营的各种条件就去搞这种股份 制的城市开发，就是盲目冒进，这就会使整个发展变得稳步有序， 防止新农村建设“一窝风”式的盲目冒进，避免建设城中村及以新 村建设代替新农村建设等问题，使新农村建设重点突出，措施得力， 求真务实，扎实稳妥地进行。 下面分析为何要实行土地入股的股份公司制。 现行农村的土地政策及农村社会管理的体制和机制，为实行股份制、 合作制、招投标制及股份公司制管理和运作提供了优越条件。我国 现行的农村土地集体所有、承包经营，统分结合的双层经营管理体 制和村党支部领导下的村民自治制度，村务公开、民主管理制度， 以及土地承包经营时按人口平均分配的公平合理性，这些法律政策 规定和现行农村经济社会发展的现状，使我们在城郊区新农村建设 中走一条依托土地增值效应实现资本的原始积累，通过以土地入股 的股份合作方式，以股份公司制的管理运作模式，来达到农村向城 市，农业向二三产业，农民向城市居民转变的创新发展之路提供了 便利条件和难得的发展机遇。这种以村集体所有的土地资源入股， 村民按承包土地占有的股份分红，村集体统一管理经营，以行政村 为一个整体，实行股份公司化管理和运作的发展思路，将是城郊区 农村在市场经济条件下，顺应城市化、工业化、现代化发展趋势， 自觉融入市场经济大潮，用市场运作方式破解“三农”难题，实现 城乡统筹、以城带乡的创造性思维，是一条立足现实，符合时代发 展要求的跨越式发展之路，是我们提出创新发展思维具有可行性的 主要理论支点和最大创新点，具有强大的生命力和现实指导意义。 其优越性为：一是这种立足市场化运作的以土地入股的股份制，可 以最大限度地解决农村的发展资本问题，因为土地是最具增值效益 的资本，是发展的基础条件和根本，也是目前农民所拥有的最值钱 的东西，是农民的命根子；二是这种以土地入股、按股分红的利益 分配方式，一方面可以实现资本原始积累的最大化，通过国家征地 有效聚集资金，通过集体开发项目，滚动积累资金，形成资本运作 效益的最大化，集中力量办大事，实现可持续发展。另一方面，通 过股份制可以兼顾集体利益和个人利益，眼前利益和长远利益。有 效解决村民的利益分配纠纷，形成发展的合力，是一种用发展的眼 光解决前进中困难的有效办法。华西村在吴仁宝带领下，立足集体 所有，通过入股分红，实现共同富裕的创新实践，是我们以资借鉴 的成功示范。 “他山之石，可以攻玉”！ 综合以上两方面论证，我认为，开展社会主义新农村建设，就是要 充分认识城郊区极有可能通过城市扩张纳入城市板图的区位优势， 以前瞻性的战略眼光，及时确立城市化、工业化、现代化的发展定 位，更加自觉地把城市带动战略放在主导地位，进一步解放思想， 跳出“三农”图发展，在城市化、工业化、市场化、股份公司制的 发展方向上寻求破解之路。切忌把城郊地区的新农村建设仅仅看成 是村庄面貌的改变，把农民都搬进别墅式小二楼当作新农村建设的 标志性目标。而应在如何把依地而生的农民变成城市居民，把乡村 民居变成高楼大厦，把“老百姓”变成“上班族” ，实现农民的充分 就业和可持续的收入增长上做文章，找出路。因此，城郊地区新农 村建设要放在城乡一体化的发展大框架下科学谋划。要充分认识和 利用城市扩张给城郊区发展带来的区位优势和土地的增值效应，抓 住机遇，大胆创新，在深化城乡协调配套、优势互补上寻找新农村 建设的突破口和切入点，充分发挥市场机制的优势和民营经济的活 力，积极引入股份制，合作制，招投标制等市场运作办法，以创新 思维谋划新农村建设