xx国税局税收执法风险初步探讨

XX国税局税收执法风险初步探讨 一、税收执法风险的概念 所谓税收执法风险，就是税务机关的具有执法资格的国家公 务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存 在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为或履 行职责，侵犯、损害了国家或纳税人的利益，给国家或纳税人造 成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责，所应承 担的责任。从定义可看出，税收执法风险的主体不仅是国家公务 人员，而且包括由于国家公务人员在执法或履行职责过程中，税 务机关所应该承担的责任。在现有税务机关工作人员中，有公务 员、事业编制人员、工勤人员、按劳动合同法管理的人员等，很 明显，只有具有执法资格的公务员才面临税收执法风险。 随着国家法律、法规的不断完善和健全，特别是随着行政诉 讼法、 行政复议法以及最高人民检察院关于涉税案件立案标准 的解释的实行，公民和法人的法律意识及自我保护意识不断增强， 如果我们的税收执法人员不及时调整工作思路，转变执法观念， 克服随意执法的老毛病，牢固树立税收执法风险意识，就随时存 在着执法风险，小到经济损失，大到触犯刑律。 二、税收执法风险类型 我们研究税收执法风险，目的一是保护干部，二是为进一步 2 提高干部执法水平，从而达到规避和防范税收执法风险。因此对 税收执法风险进行科学分类非常重要。 基于上述思考，我认为将税收执法风险分为两类：第一类是 根据行政复议法和行政诉讼法等单位、个人所应承担责任， 此类案件检察机关一般不受理，第二类是根据最高人民检察院关 于涉税案件立案标准的解释需要承担刑事和经济责任，这包括腐 败犯罪和失职渎职犯罪。 第一类主要是在执法过程中，执法程序不当或处罚不当。根 据其后果可以又分为经济赔偿风险和处罚结果修改风险行政复 议风险和行政诉讼风险。这类风险主要是对单位造成的危害比 较大。 第二类对个人、单位影响巨大，甚至是毁灭性的。这也是平 常我们经常挂在嘴边的话题。根据其在执法过程中获取利益有无 又分为腐败犯罪风险和失职渎职犯罪风险。主要表现为： 1、玩忽 职守。是指国家工作人员严重不负责任，不履行职责或不认真履 行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。 税务人员玩忽职守一般是指不征少征应征税款，不检查纳税的情 况，遇有征税阻力不采取措施、不向上级报告等。这部分人往往 因为缺乏一定的事业心和责任感，不求上进，饱食终日，无所用 心，马虎行事。一时失足将造成千古恨。以上情况如果存在权钱 交易，就是腐败犯罪，否则为失职渎职犯罪 2、索贿受贿。是指国 3 家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或非法收受他人财 物，为他人谋利益的行为。受贿有大有小、有轻有重，利用职务之 便，随意索取纳税人钱物，有的甚至要人一条香烟、一双皮鞋、一 件饮料等，其结果就容易酿成大祸。这在一线执法人员中不敢说 没有。3、徇私舞弊不移交刑事案件。是指行政执法人员徇私情、 私利，伪造材料，隐瞒情况，弄虚作假，对依法应当移交司法机关 追究刑事责任的案件不移交。应移交而未移交的涉税案件除了得 到纳税人的好处不移交外，往往是因为纳税人认错态度较好，并 且愿意接受处罚或说情求饶等因素，使部分法律意识淡薄税务人 员认为，只要补税、罚款能顺利入库便万事大吉，容易放弃对这 些犯罪行为予以严厉的法律制裁，以儆效尤。4、帮助犯罪分子逃 避处罚。是指有查禁犯罪活动职责的司法、公安、安全、海关、税 务等国家机关的工作人员向犯罪分子通风报信、提供便利、帮助 犯罪分子逃避处罚的行为。大量的涉税案件证实，如果没有税务 人员的参与或出谋划策、徇私舞弊，像虚开增值税专用发票、农 副产品收购发票、废旧物资发票等行为又怎能轻易屡屡成功呢？ 其事实令人震惊，其教训无比惨痛。5、徇私舞弊、不征少征税款。 是指税务人员为徇私情、私利，对纳税人依法应当缴纳的税款不 征少征。6、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税。是指税务人 员违反法律法规的规定，在办理发售发票、抵扣税款、出口退税 工作中徇私舞弊。这就是腐败犯罪。 4 三、税收执法风险产生的原因 一是政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范 性文件的制定上。各级单位为了更好地落实好上级文件精神，往 往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。 这些办法和规定虽然对提高税收征管质量和税务人员的工作积 极性起到一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护，一 旦出了问题，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。如 目前大力推行的纳税评估方式，既没有明确的法律定位，又缺乏 规范的操作规程，就是国家税务总局临时制定的纳税评估管理 办法，其操作性也不是很强。各基层单位在实际操作中方式各不 相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隐患较大。像纳税评估税款 的定性及入库问题，在当前使用的“综 合征管软件 V2.0”中就没有 这一模块，如果按“ 查补税款” 入库，就 变成了稽查模式；如果按一 般申报入库，又变成了征管模式。有些税务机关为了取得纳税人 的配合，向纳税人宣传纳税评估是税务机关开展的一项优化服务 措施，在纳税评估中发现的偷税行为也不转交稽查处理。又如税 务机关为了方便管理制定了各种纳税管理办法，像停歇业管理 办法、 转非、注销管理办法等，这些在法律上应视同税务机关 向纳税人发出的约束双方的要约式行为，在实际执行中，税务机 关往往根据自身需要而随意朝令夕改，已经形成了事实上的毁约。 这些问题如果得不到及时的解决，一旦被司法机关抓住把柄，就 5 会带来严重的执法风险。 二是内部因素引起的执法风险。一是税收执法人员业务不熟， 违反执法程序引起的执法风险。部分税务执法人员不思进取，得 到且过，不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验、 凭关系执法而造成执法错误。二是税收执法人员对税法及相关法 律的理解有偏差，执法质量不高。如制作税务执法文书不严谨、 不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集证据 或收集的证据证明力不强等，给行政相对人或司法机关追究留以 口实。三是执法人员随意执法留下风险隐患。如在进行纳税检查 或送达税务文书时，因熟人熟脸而不出示税务检查证明或一人前 往等。四是因惰性引起的不作为而产生的风险。如漏征漏管户的 管理跟不上。五是税务人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来 的风险。如不征或少征税款，徇私出售发票，虚假抵扣税款、出口 退税，得了好处不移送达到刑事标准的稽查案件等。 三是外 部环境导致的执法风险。这方面主要是来自地方政府对税收工作 的干涉。在当前各地都在努力发展经济的大环境下，部分基层地 方政府把依法治税同发展地方经济对立起来。为了招商引资，搞 活地方经济，私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，然而 出现问题以后还要税务机关承担责任。另外，税收立法与我国法 律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅， 造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易 6 形成执法风险。还有，随着法律的逐步普及，公民、法人依法维权 和自我保护意识不断增强，使税收执法风险的变数更大。因此， 国税部门在征管理念、执法体制、征管方式等方面的标准和要求 仍需不断改进和完善。 三、防范和化解税收执法风险的对策措施 研究执法风险的目的就是为了防范与化解执法风险，从而有 效保护执法人员的执法安全，全面提高执法效率。要防范和化解 税收执法风险，就必须围绕着建立平安国税、和谐国税、阳光国 税、效能国税而展开，主要应从以下几个方面入手： (一) 思想重视，提高防范意识 税务机关要把防范执法风险、构建平安国税切实作为一项重 要工作来抓，努力为基层执法人员创造一个良好的执法环境，确 保国税人员的执法安全性。 (二) 强化“ 法治”观念 税务机关要强化对税务人员的“法治” 教育 和“执法风险”的警 示教育，不断强化税收执法人员的“法治 ”观念，提高依法行政意 识，自觉地学法、遵法、守法，让“法” 深入人心，克服 执法上的侥 幸和麻痹心理。 (三) 规范执法，提高质量 一是要求税务机关在法律、法规的框架内针对本系统的每一 个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及追究实施办法，做到 7 有章可循，理顺执法规程。二是要求税务人员在行政执法的过程 中自觉依法行事，努力克服执法随意性，尽力避免违法、违规行 为的发生。从而提高执法质量，规避执法风险。 (四) 完善风险控制机制 一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法 性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险。二是税务机 关在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过 认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。三 是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的 风险。四是税务人员要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行 政而引起的风险。 (五) 加强培训，提高素质 要化解税收执法风险，税收执法人员就必须具备一定的，能 够正确开展税收执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想 观念，端正的工作态度，必要的法律知识，熟练的业务技能和计 算机操作技术以及协调能力等。因此，税务机关应统筹兼顾，有 的放矢，有针对性的加强税务人员的政治教育和业务技能培训， 尽可能地提高税务人员的综合素质。 (六) 要强化税法宣传，做好行政协调，力求社会广泛支持。 努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系在税收 执法活动中，如果能做到让纳税人或相关人员理解、支持、配合 8 税收工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率，完成 税收任务。要做到以上工作，税法宣传是必不可少的。多年来，税 务部门在进行税法宣