2015国家公务员考试申论热点解析：建立中国国家公园体制

中公教育最新消息速递： 2015国家公务员考试招考公告 2015国家公务员考试备考资料 2015国家公务员考试高分备考课程 2015国家公务员考试申论热点解析：建立中国国家公园体制 【背景链接】 2013 年 11 月召开的十八届三中全会通过了中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定，其中提出：“坚定不移实施主 体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区 定位推动发展，建立国家公园体制。” 2014 年 2 月召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议，确 定 2014 年经济和生态方面要推进的改革举措大体上有 60 项，其中， 生态文明制度建设有 12 项具体工作，国家公园体制建设正是其中之 一。 国外相关情况介绍 总体来说，目前全球国家公园管理体制分为三大类型，即北美、 欧洲和亚洲型的国家公园。 美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一， 也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员，其规范的管 理体制对北美、南美及大洋洲影响较大，一直被学术界和业界所推 崇，作为理想模式来研究。 而欧洲由于人口稠密，工业发展较早，环境和自然资源经受过 数百年的开发利用，因此动植物种类较少，自然景观也较差，其国 家公园管理体制有其自身的特点。 由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地，欧洲的国家公园管理体制 对非洲的国家公园影响较大。 亚洲国家多，国情也各不相同，保护地管理体制也多在学习西 方先进经验的同时，根据国情建设了各具特色的国家公园管理体制。 中国的自然保护体系概述 从国家公园的内涵上说，在 2008 年黑龙江汤旺河国家公园建立 之前，由国家政府部门主管的类似于国家公园的概念被分属于国家 森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城 市湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家考古遗 址公园及酝酿中的国家海洋公园等多个方面，属于不同的管理系统。 但这些提法并不完全等同于“国家公园”的概念。 1.国家森林公园 1982 年，中国第一处森林公园-湖南张家界国家森林公园批准 建立。截至 2009 年 2 月，全国共有 710 处国家森林公园。 2.国家级自然保护区 1956 年，中国建立了第一个自然保护区-广东鼎湖山自然保护 区。20 世纪 80 年代以来，随着社会各界环保意识的增强和环保法 规体系的日益完善，中国自然保护区事业才步入依法发展的“快车 四川中公教育： 四川中公地址：成都市武侯区锦绣路 1 号保利中心东区 1 栋 12 楼(美领馆旁) 道”。截止 2006 年底，全国共有各种类型、不同级别的自然保护区 2395 个，总面积 15153.50 万公顷。保护区总面积中，海域面积 600 万公顷，陆域面积 14553.50 万公顷，陆域自然保护区面积占国土面 积的比例为 15.16%。中国的自然保护区面积占国土面积的比例已经 超过世界平均水平，不但超过了发展中国家，也超过了发达国家。 到目前为止，中国的自然保护区数量和比例仍在上升。 3.国家级风景名胜区 2007 年以前，旧称国家重点风景名胜区。自 1982 年起至 2009 年，国务院总共公布了 7 批、208 处国家级风景名胜区。 4.国家生态示范区 至 2000 年，全国已有首批 33 个符合可持续发展战略要求的地、 县和单位被国家环保局命名为“国家级生态示范区”。 5.国家地质公园 至 2009 年，中国国家地质公园的数量已达到了 182 座。 另外，还有国家级湿地保护区、国家海洋类型自然保护区等。 【标准表述】 权威论述 保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。 习近平 生态文明源于对发展的反思，也是对发展的提升，事关当代人 的民生福祉和后代人的发展空间。 李克强 我国国家公园现状分析 20 世纪 50 年代，我国开始进行自然保护区建设，自然保护区 这一体制为自然保护事业、生态系统建设作出了巨大的贡献。但是 最近几年，很多地方发现保护区的局限。他们认为建立保护区对地 方旅游发展不利，因为自然保护区只能在实验区内做适度的实验性 生态旅游开发，其余区域都有严格的保护条例限制。 目前，我国对自然资源的保护与管理主要采取建立自然保护区、 森林公园、风景名胜区、地质公园等模式，并成立自然资源管理委 员会或管理局对其进行管理的模式。这种模式虽然有明确的管理部 门，但实行的是“按行政区划分，专业部门指导”和“综合协调， 多部门管理”的管理体系。 自然保护区既受管理委员会(管理局)领导，又受各自业务主管 部门的领导，缺乏明确的统一规划和管理，从而出现管理重叠交叉、 机构设置混乱、责任不清，大面积封闭保护、忽视社区发展和群众 利益等一些体制弊端。 建立中国国家公园体制的意义 这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理 思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗 四川中公教育： 四川中公地址：成都市武侯区锦绣路 1 号保利中心东区 1 栋 12 楼(美领馆旁) 产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化 需求有重大意义。 建立国家公园体制，是从体制入手解决自然生态的整体性和建 设管理的分割性之间的现实矛盾，实质上是加强我国自然保护区、 森林公园、湿地公园、沙漠公园等生态体系的重大体制性改革，必 然会实现对自然生态系统的管理由部门行为到政府行为的转变，必 然会实现由多方分治到国家统治的转变，是加强国家治理能力的重 要内容。 中国国家公园发展中存在的问题 一是重数量轻质量。 改革开放以来，我国国家公园的数量翻了百倍有余，国家公园 面积与国土面积的比例己经超过了世界平均水平，规模数量扩大， 而质量内涵没有明显提升，地方政府建立国家公园的积极性很高， 但完成水平较低，管理也还停留在行政管理阶段。资源保护、科学 研究、环境教育等业务工作的管理体系尚处于初级阶段，非科学管 理的特征显著。 二是区划不合理，权、责、利不统一，体制不完善。 具体表现为： 第一，划建国家公园时，没有进行完整的科学考察、总体规划 工作，考虑因素不够充分; 第二，国家公园的管理机构不统一，不同类型的国家公园的管 理机构不一样，此外多头管理也是我国管理制度的一个明显漏洞。 首先从纵向来看，我国的国家公园既要接受上级行政主管部门的管 理，还得接受地方政府的管辖;从横向来看，我国可以对国家公园行 使管理权的行政部门除了其直属管辖部门之外，景区内的文物、宗 教、旅游等又隶属于不同行政部门。这种管理混乱的状况，一方面 容易形成各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成权力真空， 导致在那些会带来利益的问题上发生几个部门重复管理，而在另外 一些问题上互相推诿，管理效率低下; 第三，生态与环境资源的低效管理，森林肆意滥伐、附近用地 的集约化利用等问题增加了国家公园的环境压力，产生生态边缘效 应，影响生物多样性; 第四，缺乏参观者管理和旅游业发展的控制，管理中配套支撑 元素有待加强，规划、监测、评估等环节在国家公园的管理中还没 有得到足够重视。 三是政府投入不够，部分国家公园运行困难。 我国在国家公园建设上采取“地方为主、国家为辅”的财政政 策，公园基本建设投资和人员经费长期没有纳入国家的财政预算， 基本是靠地方投入，致使许多国家公园一直在走“自养”的路子， 国家公园经费不足的压力势必也会部分转移到旅游者身上，增加游 客经济负担。在欠发达地区，建设资金更加不足，一些公园无法吸 引优秀人才，完善基础设施配置，无法开展正常的管护活动。 四川中公教育： 四川中公地址：成都市武侯区锦绣路 1 号保利中心东区 1 栋 12 楼(美领馆旁) 建立中国国家公园机制的具体措施 第一，保证国家公园的公益性。 对于国家公园的公益类经营项目(如门票等)由国家公园管理机 构按照国家公园管理相关法律法规的要求进行规范经营(不能整体转 让)，从而保证国家公园的公益性。其他商业性服务(国家公园内的 餐饮、住宿、购物、交通等服务性业务)面向社会公开招标，个人、 企业和民间组织通过竞争取得特许经营权，接受国家公园管理机构 的监督管理。 第二，完善国家公园资金机制的建设。 国家资金机制建设分为两个阶段：第一阶段，即国家公园建设 试点阶段，由于缺乏专门的国家公园建设专项资金，国家公园建设 必须依靠地方政府财政投入、合理利用国家公园有形和无形资源和 社会捐助等方式;第二阶段，在国家公园相关管理法规、条例、机制 逐步完善和规范，在国家各级财政投入逐步加大的情况下，实施以 政府财政拨款为主的资金机制。 为保障对国家公园的资金投入，建议有关部门建立相关机制建 立保障对国家公园的资金投入的机制。首先，建立国家公园专项基 金，争取将国家公园管理经费列入中央年度财政预算，形成经费每 年适度增长机制，并监督预算的实施; 其次，建立各种社会力量捐助为辅的“输血”机制。成立中国 国家公园资源保护基金会，广泛吸纳社会资金，接受来自国内外政 府、企业、NGO(非政府组织)和个人的资助与捐款; 最后，规范“造血”机制。在依托财政资金和国家公园门票收 入的基础上，通过实行特许经营、谋求银行贷款、发行国家债券、 吸收国内外企业和民营者向有经济效益的基础设施和公共服务项目 投资等方式筹资。 第三，完善社区参与机制。 必须通过社区参与国家公园决策和管理机制，分享国家公园和 社区和谐发展的愿景和目标才能实现。其中包括：赋予社区对国家 公园的重要管理规定和建设项目一定程度的决策权力;推行社区共管 制度;与社区分享利益;给予社区一定的优惠政策;准许社区合理利用 国家公园内的资源;国家公园在管理、经营及就业等方面向当地社区 倾斜;国家公园专项资金内设立社区补偿资金等。 第四，为保障国家公园管理目标的实现，还必须建立多层次的 监督机制。 可做如下制度安排： 首先，由主管部门牵头，联合相关遗产管理部门设立国家公园 资源保护与管理评估制度，制定国家公园长效监督机制; 其次，建立垂直领导的基层巡护员监管体系，实现遥感监测信 息系统与人工实地监测相结合模式; 四川中公教育： 四川中公地址：成都市武侯区锦绣路 1 号保利中心东区 1 栋 12 楼(美领馆旁) 最后，积极发挥公众和 NGO 的监督作用，把其作为国家公园监 管体系的重要构成部分。 【文章素材】 标题示例 1.以国家公园建设为契机构建生态文明 2.积极推动国家公园建设 构建和谐生态乡村 开头示例 1.在第十八届三中全会上中央提出“划定生态保护红线，建立 国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立 国家公园体制”，使国家公园体制的建立又一次得到社会的广泛关 注。其实在中国建立国家公园体系的提法由来已久，但由于我国对 自然生态环境的保护和资源管理中存在的多头管理问题，国家公园 管理的法律法规体系也尚未建立完善，致使我国国家公园计划搁浅。 2.十八届三中全会决定提出，坚定不移实施主体功能区制 度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发 展，建立国家公园体制。这是我们党在生态文明制度建设方面的重 大创新和重要举措。林业部门作为国家生态资源的主要管理和保护 者，在推动国家公园建设方面肩负着重要责任。 结尾示例 1.总之，建立国家公园体制涉及多个部门、多种资源，情况十 分复杂。有关部门需要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署， 充分发挥自然资源主要管理者和保护者的优势，依托现有的自然保 护区和国家森林公园、湿地公园、沙漠公园，与相关部门积极推进 国家公园体制建设，为建设生态文明和美丽中国、实现中华民族伟 大复兴的中国梦不断提供更好的生态条件。 2.目前，国家有关部门已经提出健全自然资源资产产权制度和 用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态 补偿制度、改革生态环境保护管理体制等一系列表述，这充分体现 了国家试图彻底实现生态文明的目标。因此，只有与生态文明建设 相结合，并将其作为生态文明建设的重要抓手，国家公园体制的建 立才能够找到自己的落脚点。 【申论命题】 生态文明建设相关类主题已经在历年国考，省考申论中多次出 现过，在此不一一赘述。建立中国国家公园体制，是在十八届三中 全会中提出的一个新观点，让国家公园首次进入中国最高层面的政 策话语中，其意义远不限于生态文明建设，也是文化建设的重要内 容。因此也是申论出题可能会涉及的一个重要方向，需要考生详细 了解相关情况。具体的申论主题切入点有以下几方面：生态中国建 设、和谐人居社会、旅游产业发展新模式、旅游文化、环保理念等、 政府与社会协同治理等。 【参考范文】 四川中公教育： 四川中公地址：成都市武侯区锦绣路 1 号保利中心东区 1 栋 12 楼(美领馆旁) 秉承科学发展理念 完善国家公园管理模式 近年来，随着国家公园的概念和管理模式逐渐被人们所了解， 其保护典型生态系统的完整性，集“公益、保护、开发”为一体的 发展理念开始引起旅游从业人员与社会公众的关注，在旅游业保护 和开发的老问题上，国家公园的发展理念在某种程度上实现了宝贵 的平衡。 国家公园管理模式注重于自然生态保护和创造经济效益的两轮 原则，要让旅游产业这辆车能够与时俱进地前进，也要兼顾到维护 园区自然状态和给人们游赏、考察的便利两个方面。这种管理理念 可以扩展应用到更多的旅游景区中，它为其他旅游风景区，尤其是 以自然生态环境为基础的地方旅游景区，提供了一种保护与开发并 重的发展理念，具有鲜明的启示意义。 目前，我国不少具有代表性的保护区已被列为国家级风景区， 这些风景区现有的管理模式相对于一般风景区较为成熟，然而，在 生态保护和资源开发的协调发展上鲜有较为完善的理念。在一些风 景秀丽、声名远播的风景区，每到