地权是农民最基本的权利

地权 是农民最 基本的权 利 作者:于建嵘 浏览次数:638 发布时间:2008-11-30 文章来源:民主与 科学 近年来，我反复在强调一个基本事实：农村土地纠纷已取代税费争议 而成为了目前农民维权抗争活动的焦点。土地纠纷为何会成为影响农村 社会稳定和发展的首要问题呢？最直接的原因在于，近 20 年来，随着我 国城镇化速度加快，国家向农民征用了大量的土地。而由于征用补偿标 准低，失地农民所获得的土地补偿费不足创业，又没有建立合理安置和 社会保障制度，导致数千万失地农民成为了无地可种、无正式工作岗位、 无社会保障的流民，并产生了十分严重的社会后果。 如果深究，我们就会发现，农民土地权益受损的根本原因是现 行土地制度的缺陷。我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关 于农村集体土地所有权的规定。1982 年宪法第十条规定，“农村和城市 郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基 地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1987 年施行的民法通则 第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依 照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织 或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的， 可以属于乡（镇）农民集体所有。” 1988 年修改的土地管理法第八条在民法的基础上进一步规 定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济 组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。” 1993 年的中华人民共和国农业法第十一条也作了与土地管 理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制 的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集 体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就 是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。事 实上，这种法律规定是有缺限的。因为它没有明确规定“农民集体”作 为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主 体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。 首先，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的 集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制 理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。财产所有权是很重要 的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意 义。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上 来分析，“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区 别。“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、 也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。 对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或 者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也 就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只 能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的社会主义 公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有” 是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内 （乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或 村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深 入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体 土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体” 就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经 济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如 1994 年 12 月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有 关问题的答复中就指出：“农民集体是指乡农民集体、村农民集体 和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延 续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将 “农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是 不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中， 有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能； 有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地 却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由 于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的 发包主体，造成产权混乱现象。可见，现行法律规定“农民集体”这样 一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为 农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。 其次，如果将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，又 会造成大量的农村土地产权不清和不稳定。我国长期实行三级所有、队 为基础的农村集体所有制。1962 年月中共第八届中央委员会第十次会 议通过的农村人民公社工作条例修正草案在第四章规定：“生产队 是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算、自负盈亏，直接组织 生产，组织收益的分配。”“生产队范围内的土地，都归生产队所有。 生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不 准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上的人民委员会的审 查和批准，任何单位和个人不得占有。”“集体所有的山林、水面和草 原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”事实上，在对 政社合一的体制进行改革之前，我国农村许多地区公社与大队两级并没 有形成真正的经济实体，只是一级行政管理机构。据国家统计局 1981 年 公布的统计数据，我国农村 99%以上是以生产队为基本核算单位，90%以 上的土地归生产队所有。在 1983 年撤销人民公社时，生产大队和生产队 也由村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在规模和范围上作了调 整，但总体上还是保持了原体制下的土地占有关系。根据这种情况， 土地管理法和农业法将民法通则规定村和乡（镇）两级 “农民集体所有”变更为三级类所有。但问题是土地管理法和农 业法规定的“村内两个以上农业集体经济组织”是否就是生产队解体 后的村民小组？对此，1992 年 6 月国家土地管理局政策法规司关于对 土地管理法有关问题请示的答复中指出：“农业集体经济组织”必 须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民 事行为能力，能够以自已名义独立承担民事责任。”“在生产队解体为 村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集 体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。” 那么，什么是与村民小组相应的农业集体经济组织？有关部门没有进一 步解释和确定，而事实上绝大多数村民小组没有建立独立的集体经济组 织。 再次，如果将“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”， 我国法律规定的共有产权将与某些意识形态化的理论相冲突。将法律规 定上的“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”，目前被称之为 农村集体土地制度改革的重要思路之一。按照我国民法通则规定，财产 共有权中的共有财产主体是各个共有人，在共有的形式上有按份共有和 共同共有。其中按份共有，是指两个或两个以上的共有人按照预先确定 的财产份额，分别对于共有财产享有权利和承担义务；共同共有则是两 个以上的人基于某种共同关系而共同享有某项财产的所有权。共同共有 与按份共有的主要区别是不分份额。在共同共有中，只要共有关系存在， 共有人就不能划分出哪个人享有多少份额。由于财产不分份额，共同共 有人对于共有的财产都享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。那 么，农民集体所有的土地是按份共有还是共同共有呢？显然，如果要确 定为共同所有的话，只能是共同共有了。但是，如果确定农村集体所有 的土地属于社区农民共同共有的话，在农民集体所有这种共有关系消灭 时，就要确定农民各自应得的多少份额。毫无疑问，这种土地所有权份 额的确定是对农民个人拥有土地所有权的肯定，也就是承认了土地所有 权的私人所有。这是与公有制理论相冲突的。因为按照传统的公有制理 论，“农民集体所有”这种公有制形式，财产关系的主体只能是代表该 集体全体成员的“集体”，任何个人都不是公有财产的权利主体。农民 个人对集体的财产，只有“集体”的所有权，尽管农民是“集体”成员 之一，但没有确定个人份额的所有权。在集体公有制中财产的所有权是 不可分割的。不能量化到个人，也不能以个人为单位进行转让。劳动者 对劳动成果的获得不是直接与财产份额挂钩,而是同劳动数量和质量联系 在一起。这种理论，在法律上的表现是，决定农民个人不是“农村集体 土地”任何产权意义上的主体，所有权的主体，只能是不具备法律人格 意义的、虚拟化的“农民集体”。正因为这种法律和理论上的冲突，决 定了我国目前在处理“农民集体”与农民个人在土地所有权的关系上所 作的制度安排，这就是规范化为土地承包制。可是，在这种以土地所有 权与使用权相分离为基础的承包制下，集体土地所有人“农民集体”与 集体土地使用人“集体成员农户”之间在有关土地占有、使用、收益和 处分等权能上双方的权利和义务关系也是极不明确的。 最后，也是最为严重的是，国家对农民集体行使土地所有权的 超法律限制。我国对农民集体土地所有权实行非常严格的限制。这些限 制即有对土地所有权的转让、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也 有为了节约用地而要求的各种用地定额、控制指标和严格的审批手续； 还有为了土地使用符合生态平衡、环境保护、水土保护等方面的需要而 必须执行的国家土地利用统一布局。但直接关系和影响集体土地所有权 正常行使的还是对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所 进行的限制。从我国农村集体所有土地的现状来看，一方面，由于国家 严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，使农村集体土 地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地 所有人“农民集体”只能是法律象征意义的所有者，而不能将其所有的 土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换。另一方面，国 家掌握和控制了农村集体土地的最终处分权。只有国家通过其机构可以 改变农村集体土地所有者的归属，可以将这个“农民集体”所有的土地 变更为国家的或另一个“农民集体”的。而且，国家对农民集体土地所 有权的处分具有强制性。是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国 家意志，不存在土地所有人与国家权力行使者作为平等民事法律关系主 体共同表达意志。在这种情况下，国家不是作为所有者这样一个法律关 系的主体，与其它土地所有权人具有同样的法律地位；而是凌驾于一切 其他所有权的之上仲裁者，甚至具有超越法律之上的权利。这主要表现 在国家对其他所有者法定权利强制性的控制上，比如，就是一个农民集 体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国 家，而国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益 需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土 地转化为国有土地。而且，国家征用土地的补贴是由国家确定的，不是 所有人意志的的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非 市场价格，是非地租的不等价补偿。国有土地的所有权是不能转化为集 体所有的土地，如因公共利益的需要，经过十分严格的审批程序后，才 能将国有土地的使用权转让给集体使用。这必然导致国有土地会越来越 多，集体所有的土地会越来越少。这种非平等主体的所有权转移，已不 是法定形式的财产所有权转移。也就是说，国家在对农村集体土地所有 权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经离开了法律意义的 财产所有权基本权能的范围，农民的土地和房屋只能成为“小产权”。 中共十七大报告中首次提出“创造条件让更多群众拥有