2008年以来实施积极财政政策的效应分析

2008 年以来实施积极财政政策的效应分析 2008 年爆发的国际金融危机起源于美国的次贷危机。自 2007 年 4 月美国第二大次级 抵押贷款公司-新世纪金融公司宣布申请破产保护开始，由次级抵押贷款机构破产、投资 基金被迫关闭、股市剧烈震荡而导致的金融风暴，造成美国近 30 家金融企业倒闭，4000 多家金融企业陷入财政危机，并且很快影响到了实体经济领域 1。世界主要经济体之间的 高度关联性使得在美国这一世界经济大国爆发的次贷危机迅速蔓延到欧盟、日本、英国等 国家和地区，最终引发了一场波及全球的金融危机。作为世界经济增长最快的新兴经济体， 中国对外贸易的依存度已经达到了 70%的高水平，面对危机也在劫难逃。受金融危机影响 不断加深，从 2008 年第三季度开始，中国宏观经济增速明显放缓，各项宏观数据急转直下， 其中，进出口总值下降，工业增加值增长速度持续回落，股市财富大幅缩水，失业人数大 幅增加，CPI 和 PPI 双双进入负值，一系列最有代表性的指标足以显示国际金融危机对我国 国内经济所造成的巨大冲击。 一、应对危机：我国的财政政策由稳健走向积极 面对席卷全球的金融危机，市场机制自动熨平经济波动的功能失灵，而政府作为公共 管理者是金融危机所带来的公共风险的最后承担者，对金融危机负有兜底责任。于是市场 把应对融危机的期望寄托在各国政府身上，期望政府及时伸出“看得见的手”有效地稳定 市场并刺激经济。于是世界各国纷纷出台配套的救助性措施来应对脆弱的经济系统，政府 的财政政策再次成为世界各国关注的焦点。 据国家统计局发布的 2008 年国民经济运行情况显示，我国全年国内生产总值 300670 亿元，比上年增长 9.0%，其中一季度增长 10.6%，二季度增长 10.1%，三季度增长 9.0%， 四季度增长 6.8%。而最新的统计数据表明，中国 2009 年一季度 GDP 增长率仅为 6.1%（增 长主要是靠国家兴建基础设施拉动） 。从上可以看出，从 2008 年第三季度开始，我国经济 明显进入了下滑通道，同时国家财政收入增速逐步放缓甚至出现负增长。面对复杂的国内 经济形势，国务院总理温家宝于 2008 年 11 月 5 日主持召开国务院常务会议，果断启动作 为反周期逆风操作手段的积极财政政策，并进一步提出了关于扩大内需、促进经济增长的 “十项新政” ，其内容主要有：加快建设保障性安居工程；加快农村基础设施建设；加快铁 路、公路和机场等重大基础设施建设；加快医疗卫生、文化教育事业发展；加强生态环境 建设；加快自主创新和结构调整；加快地震灾区灾后重建各项工作；提高城乡居民收入； 加大金融对经济增长的支持力度等。为了实施“十项新政” ，保证经济较快的增长，政府史 无前例的出台了 30 年来规模最大的财政刺激计划，到 2010 年底投资总额约 4 万亿元。会 议决定，2008 年四季度先增加安排中央投资 1000 亿元，2009 年灾后重建基金提前安排 200 亿元，带动地方和社会投资，总规模达到 4000 亿元。相机抉择的财政政策历来是为确 保经济稳定运行的短期性政策， “十项新政”的出台预示着我国从 2004 年以来实施的稳健 财政政策转型为更加积极的财政政策，也是自 1998 年以来我国又一次启动了积极财政政策。 2008 年 12 月 8 日10 日，一年一度的中央经济工作会议定调了积极财政政策最权威 的风向标。会议提出了 2009 年经济工作的重点任务，主要有：(1) 加强和改善宏观调控， 实施积极的财政政策和宽松的货币政策。其中包括较大幅度增加公共支出，实行结构性减 税，优化财政支出结构，继续加大对“三农” 、就业、社会保障、教育、医疗、节能减排、 自主创新、先进装备制造业、服务业、中小企业、重大改革等方面的支持力度，加大对低 收入家庭的补贴和救助力度等。(2)巩固和发展农业农村经济好形势，保障农产品有效供给、 促进农民持续增收。(3)加快发展方式转变，推进经济结构战略性调整。(4)深化改革开放， 完善有利于科学发展的体制机制。(5)着力解决涉及群众利益的难点热点问题，切实维护社 会稳定。最权威的风向标的定调，明确积极的财政政策和宽松的货币政策为 2009 年工作的 首要任务，同时为有效扩大内需促进增长、重振市场信心注入一支强心剂。 二、 “四两拨千斤”：新积极财政政策的效应预测 通过对比当前时期新积极财政政策与 1998 年的积极财政政策可以发现，需求约束是长 期以来制约我国经济增长的“瓶颈” ，财政政策无论如何转型在本质上都是一种需求调节政 策，通过财政拉动内需的实质没有改变。但更深一步的研究发现，这两个阶段财政政策的 着力点却存在着很大差异。1998 年积极财政政策的主要着力点是增加基础设施投资，其最 直接的目的就是通过投资拉动内需以确保经济持续增长。而当前时期的财政政策则注重刺 激消费需求的导向，同时在两大着力点是增加基础建设和民生工程进行大规模的投资，期 望通过增加投资和扩大消费这“双重动力”的合力来拉动总需求、刺激国民经济增长。可 见，新一轮积极财政政策并不是上一轮积极财政政策简单的延续，因此发挥新财政政策 “四两拨千斤”的杠杆功能将会产生可以预见的积极效应。 (一)从综合效应上看，新积极财政政策加强了宏观经济系统面对外部冲击的稳定性， 政府的财政收支及其变动会直接或间接影响宏观经济的运行。当今世界经济虽有周期性的 波动，但是同 20 世纪 30 年代大危机相比，波动幅度大为减小，持续时间也大为缩短，这 与财政制度与财政政策对宏观经济的调节有很大关系 2。财政政策作为经济运行中的自动 稳定器能有效的熨平经济波动，而政府有意识的实行反周期的相机抉择的需求管理将会加 强宏观经济系统面对金融危机冲击的稳定性。面对经济运行中出现的严重短期困难，党中 央、国务院准确把握经济大势，采取正确有力的宏观调控政策，出手之快、出拳之重、措 施之准、工作之实，让人惊叹。随着积极财政政策一揽子计划的逐步落实，我国有效地应 对了国际金融危机冲击的影响，稳定了经济金融大局，经济运行中出现了一系列积极的变 化。2009 年一季度的统计数据显示，重要的先行经济指标 制造业采购经理指数连续 4 个月从低位回升，并在今 3 月份一举突破 50 点关口，达到 52.4；同时，工业增长速度明 显加快上升，今年 3 月份工业增加值增长速度同比达到 83 ，比 1-2 月份上升 45 个 百分点，已经回到了 2008 年 10 月份的增长水平。制造业进入扩张状态表明工业的存货调 整正在逐步完成，正在产生新的增长动能，而工业增长速度明显回升，则为整个经济企稳 回暖提供了最重要和最关键的支撑。在新积极财政政策等经济刺激计划的作用下，我国宏 观经济系统抵挡住了国际金融危机的冲击，经济企稳回暖的态势已初步形成。 (二)新积极财政政策将会形成新一轮投资拉动经济增长的局面。 虽然美联储主席伯南克 3 月中旬表示，他已经觉察到复苏的“(reeshooot)初绿萌芽” 。 但国际金融危机的深层次问题远未解决，至今未有见底的迹象，据世界银行预测，2009 年 全世界经济将延续下行态势。在外部经济环境依旧严峻的形势下，外需对中国经济增长的 拉动作用将极为有限，而新积极财政政策出台的投资计划将成为支持中国经济增长的支柱。 研究表明资本对于亚洲新兴工业化学术探讨经济增长的贡献为 68%一 85%，中国也不例外， 改革开放以来中国经济的高速增长大部分来自有形资本的投入，有形资本的增长占中国经 济增长的 90%以上 3。随着 4 万亿投资计划的逐步落实，将会形成新一轮投资拉动经济增 长的局面。况且地方政府在“软预算约束”下申报了 18 万亿配套项目的投资计划，这场投 资拉动增长的局面将在地方政府的投资下得以延续。 (三)新积极财政政策将促进“住有所居、病有所医、学有所助 ”的民生工程，抑制经 济增长与社会发展相背离。 公共财政取之于民、用之于民，因此新积极财政政策把保障和改善民生作为保增长的 出发点和落脚点。2009 年中央预算用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工 程、文化等方面的民生支出达到 7285 亿元，比上年增加 1653 亿元，增长 29.4%。 “民生脉 动最关睛” ，中央财政在民生领域大幅度的增加支出，是政府坚持以人为本，切实保障公民 基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体的体现。新积极财政政策在民生领域的作为， 将有效的促进“住有所居、病有所医、学有所助” ，使人民群众充分享受到经济发展带来的 成果，抑制经济增长与社会发展相背离，既能够改善群众的生活和居住条件，同时也是拉 动需求很重要的一个措施。 (四)新积极财政政策将夯实未来十年经济发展的基础 改革开放 30 年来，我国经济持续高速增长的同时，高投入、低产出、高污染的粗放经 营模式付出了惨重的环境、资源和社会代价。而且伴随着经济发展和人民生活水平的提高， 对能源、基础原材料、交通等基础设施提出更高的要求，对教育、医疗卫生、社会保障、 保障性安居工程等关系民生的公共服务产生了更加紧迫的需求 4。此次国际金融危机的到 来，推动了一大批基础设施和公共服务项目上马或加快建设，支持科技创新和节能减排， 学术探讨推动经济结构调整和发展方式转变，加快实现经济发展由主要依靠增加资源等要 素投入，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，既可以有效地刺激需求、 支持经济可持续增长，又可以为未来 10 年我国经济发展新的机遇期打下更为扎实的基础。 三、避免矫枉过正：新财政政策实施中应该注意的几个问题 转型后积极财政政策的实施，给危机中的我国经济带来了一线曙光，经济企稳回暖的 迹象也增加了战胜危机、顺利实现经济“软着陆”的信心。但是任何宏观经济调控政策都 应适可而止，超越需求的“越位管理”将会把经济带向相反的困境。当前确保经济增长速 度、扩大经济规模固然重要，但是从长远来看优化经济结构和转变增长方式的问题迫在眉 睫。如今实施的逆周期财政政策使我国保增长、扩内需的能力得到了很大提升，这无疑会 拉动短期内经济建设，抑制经济下滑的趋势。但如何避免矫枉过正，从而有效实现经济结 构的优化和增长方式的转型，以下几个问题值得引起注意： (一)实施积极财政政策必须充分尊重和发挥市场机制的基础性作用 市场机制在资源配置中处于基础性地位，改革开放以来，随着市场经济体制的建立和 不断完善，市场力量成为推动我国经济发展的主要力量，市场经济中的价格机制、供求机 制和竞争机制推动着生产者和消费者做出各自的决策，引导资源向着最有效率的方面配置， 确保经济自觉地按照市场规律运行。然而市场自发性、盲目性、滞后性的特点使得政府对 宏观经济运行进行干预和调节成为必要，因此我们不能因为金融危机带来的消极后果而怀 疑甚至否定市场机制的基础性地位，不能因为宏观调控的显著效果而重走计划经济的路子， 作为政府宏观调控手段的积极财政政策不仅需要、而且必须遵循这一原则。 (二)实施积极财政政策，要合理利用政府投资乘数效应 当前我国居民边际消费倾向低下一直是制约政府投资乘数发挥效用的重要因素，从而 也限制了积极财政政策的实施效果。理论上，一元钱的政府支出通过乘数效应可以产生大 于一元钱的国民收入，在不考虑税率变动的情况下，凯恩斯主义政府购买乘数=1/(1-边际消 费倾向) 。可以看出，政府购买乘数的大小直接取决于边际消费倾向的高低。我国长期存在 的城乡二元结构使得城乡收入差距不断扩大，而教育、医疗、住房、养老、失业等风险的 存在，使得居民对于未来的收支预期存在大量的不确定性，况且金融危机的出现造成了劳 动收入减少甚至出现大量劳动力失业，增加了居民的预期性储蓄倾向，也必然降低社会总 消费倾向。扩大消费需求的关键在于企业和消费者，要调动两者的消费积极性，必须在增 加财政投入的同时，合理运用一系列财政政策手段，如对企业减税、对居民消费实行补贴 等降低生产和消费成本的措施，增强投资和消费的信心，确保政府投资乘数效应发挥应有 的效果。 (三)实施积极财政政策要正确处理“条条”与“块块”的关系 继中央政府推出 4 万亿元经济刺激方案后，地方政府雄心勃勃的 18 亿投资计划已经出 台。据了解，这个数据目前还仅为地方政府的意向，最终是否能实施还决定于中央政府对 具体项目的审批。然而，地方政府对民生需求的把握有着天然优势，在财政投入项目的选 择和资金管理上，地方政府“块块”管理往往比中央部门“条条”管理更为有效。但是， 地方政府的自主愿望与中央财政资金投入的方向往往并不一致，如何进行项目的取舍成为 提高投资效率的关键。这就需要中央政府严格科学的对项目进行评估，建立项目负责人制 度，提高项目审批与运作的透明度，对投资项目进行严格监管，使财政资金的使用满足本 地区最迫切的民生需求，避免造成严重的资金浪费。 (四)实施积极的财政政策不容忽视“挤出效应” “挤出效应”是指当政府采取扩张性的财政政策时，政府支出的增加会引起私人消费 或投资减少的效果。对“挤出效应”的发生机制有两种解释，一种解释是：财政支出扩张 会引起利率上升，利率上升会使私人储蓄增加从而抑制私人消费，同时更重要的是，由于 私人投资与利率之间的反向变动关系，利率的上升还会抑制私人投资。另一种解释是：政 府向公众借款引起政府和私人部门在借贷资金需求上的竞争，减少了对私人部门的资金供 应。但是无论哪种解释，财政扩张都引起收入和货币需求的增加，在货币供给不变的条件 下，必然会造成利率上升，近而减少物品和劳务的需求挤出投资。由于我国没有完全实 现利率市场化，所以一般认为财政扩张不会提升利率水平，进而也就不会产生挤出效应。 但随着我国金融体制改革的不断深入，利率市场化进程不断推进，由积极财政政策产生的 “挤出效应”逐渐呈现显著化倾向，因此实行积极财政政策带来的“挤出效应”不容忽视。 (五)实施积极的财政政策要注意政策的时滞性 积极财政政策旨在熨平经济波动，支持经济增长，但由于政策时滞的存在，可能会造 成经济在更长时间内的不稳定，从而导致政府在配置资源的过程中比市场机制更严重的低 效率。由稳健的财政政策向积极的财政政策的转型，面临两方面的不确定性，第一，积极 财政政策下投资乘数大小难以准确的确定；第二，政策必须预测通过财政政策作用总需求 水平达到预定目标需要多长时间。而在这