后农业税时代：乡镇财政的困境与出路.docx

后农业税时代：乡镇财政的困境与出路 关键词：乡镇；财政；农业税；改革 XX 年 7 月 5 日至 6 日，全国农村税费改革试点工作会 议在 XX 召开。中央在 XX 年以来农村税费改革试点的基础 上， 决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征 农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业 税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将 进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改 革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收 入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业 税时代”陷入困境。 “后农业税时代”乡镇财政的困境及表现 农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调 整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间 在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税 收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收 费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。 但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也 难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口” 预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇 政府正常运作的桎梏。其具体表现为： 一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺 在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业 特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、 交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的 数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按 照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业 的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远， 加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村， 特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农 民生产、生活条件的改善难以实现。 第一，农村义务教育经费严重不足。 农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财 政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教 育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税 费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡 镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然 这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负 担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一 定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然 在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县统一发放，从 而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是， 由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地 方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴， 财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的 工资问题还是没有从根本上解决。 第二，农村基础设施建设支出缺口较大。 农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留， 乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建， 则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村 来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁 重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移 支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费 都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路 建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、 土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉 襟见肘。虽然自 1998 年起，中央和地方各级财政都加大了 对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条 件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情 况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后， 大部分乡镇都无力解决配套资金。 第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。 目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经 济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大 部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供 养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前 对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹 资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府 转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连 现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。 第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保 障。 税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入 “后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。 二、收支不平衡，运转难保证 农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡， 使乡镇政权的正常运转难以维系。 一方面，乡镇财政收入增加难。 一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品 化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构 成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收 入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟 叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降 低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入 来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税 源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长 潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约 了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持 运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划 分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税 新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借、干部拿工资垫 交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏 着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积 越多，从而影响财政收入的质量。 另一方面，乡镇支出经费口径依旧 农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税 改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转 补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越 来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面 上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各 职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的 农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革 没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外 收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革 “革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资 金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转 补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人 员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今 年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步 减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税 费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意 当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。 三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势 据有关部门统计，在 XX 年全国乡镇债务高达 XX 亿元， 平均每个乡镇近 450 万元，如果再考虑村级债务，数字恐 怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税 费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来 已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前 台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的 各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款 和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个 方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村 道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工 程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、 报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经 费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还 可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而 农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持 乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新 的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期 的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可 能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的 压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政， 农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策， 必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹， 导致农村税费改革失去应有的意义。 “后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路 进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革 前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇 财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对 乡镇的收支体制进行一系列的改革。 一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担 据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部 分约占到 70。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入 的 20。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可 用财力的 80左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的 人员约 13162 万人，平均每 68 个农民就要养活一名干部， 因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的 40左右。 全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难 再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此， 县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的 原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确 定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡 镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人 员，提高工作效率，减轻财政负担。 目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的 途径。国家发改委副主任王春正在 XX 年 10 月 25 日向全国 人大常委会做报告时指出，到 XX 年底，我国已经有 25 个 省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的 46436 个减少到 39240 个。也就是说从 1998 年开始，中国五年间 撤并了 7400 多个乡镇，平均每天撤并 4 个乡镇。当前我国 行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时， 撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首 先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次 应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为 核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建 立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可 考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立 乡镇财政。 同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职 能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编 人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。 同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府 的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营， 催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上 来。 二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制 进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事 业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加 以解决。从国家转移支付角度来看，XX 年国家测定的全国 农业税及特产税的总额为近 600 亿，也就是说国家转移支 付的资金总额在五年内每年可能不会超过 600 个亿。而实 际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在 1200 亿以 上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会 公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看， 标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、 落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公 益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参 与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农 村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达 地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重 要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定 能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人 出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。 具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收 优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和 私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们 在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规 模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、 立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。 第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企 业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些 困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个 体和私营企业主的社会地位。 三、调整教育资源配置，推进农村教育改革 “后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由 于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在 农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位， 这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不 足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下， 县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有 必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教 育由县、乡财政承担为中央与县 、乡共同承担，具体划分 可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责 剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经 济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经 济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育 由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和 中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政 已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并 不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育 中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘 等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。 按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整 农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初 中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调 整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。 四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制 完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权， 减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府 包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断 上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在 乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的 财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长 弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向 “完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、 房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可 实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建 税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完 善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响 而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。 五、进一步完善转移支付制度 “后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况 下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移 支付。 现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、 力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的， 却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需 要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面 予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡 镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应 建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相 配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。 转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡 镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及