中央转移支付审计应关注什么？.docx

中央转移支付审计应关注什么？ 为适应财税体制改革的需要，我国于 1994 年建立了以 “分税制”为基础的中央转移支付制度，这项制度实施以 来对推动我国财税体制改革、加强中央宏观调控、实现社 会公共服务均等化、促进国民经济稳步发展及地区之间相 对均衡发展等方面发挥了积极的作用。 由于该项制度是建立在计划经济向市场经济过渡的初 期，不可避免地带有浓郁的计划经济色彩：从制度设计看， 原分配格局不变，构建“分税制”的机制框架，回避了体 制中存在的一些深层次矛盾和问题，尤其是在各级政府事 权未理顺的情况下，造成各级政府之间的财权与其承担的 支出责任不相匹配；从资金使用效果上分析，占比重过大 的专项转移支付已逐步演变为一种解决热点、难点问题的 应急机制。这些情况的长期存在不仅背离了财政体制应遵 循的分级管理原则，而且在一定程度上弱化了实现公共服 务均等化的政策功能。 一、关注管理体制方面 中央转移支付管理体制不完善，改革措施不配套，关 系未完全理顺，一定程度上弱化了转移支付的政策功能， 尤其是在我国五级政权结构下，如果中央财政统的过细、 管的过死，必然造成决策的盲目性。 1、关注决策机制 现行中央转移支付的项目决策具有明显的直接性，即 项目决策采用“一竿子插到底”的决策办法，大小专项均 有中央部门决策，项目申报采取了自下而上的逐级申报程 序。首先由具体项目实施单位提出申请，经各级政府主管 部门层层审核后，最终由国务院主管部门批准实施。这种 决策机制，单从形式上看较为合理，但在实际执行中却存 在计划与实际脱节的现象。 审计发现，某市 XX 年取得中央水土保持项目 8 个，涉 及中央资金 5731 万元，因计划与实际脱节，有的项目迟迟 不能开工，造成工期严重拖延；有的建成后达不到设计要 求，长期闲置形成浪费。如某旗风沙治理移民工程，中央 投资 1086 万元，群众投劳折资 1012 万元，计划迁入移民 472 户、迁入人口 2200 人，实际迁入 193 户，迁人口 901 人，入住比例仅为 41%，难以实现改变局部草原生态环境的 政策目标。 2、关注专款设置交叉重复 目前参与中央专项转移支付资金分配的部委达近 40 家， 在资金分配和项目设置方面，各部委之间，部委内部之间 职能交叉，项目内容交叉问题较为突出。去年在对某区审 计时发现，中央补助该区专款中，有 43 项目专款之间交叉 重复，涉及资金 88352 亿元。由于部门之间职能交叉与资 金分配政策不统一，信息不沟通，掌握分配资金分配权的 各部门在项目选择与资金投向方面难以做到统一，降低了 了资金使用效率。 3、关注资金零散分配 XX 年，中央专项转移支付资金具体分配到某自治区 9709 个项目，金额逾 74 亿元，占专项资金总额的 46%。其 中 10 万元以下的项目有 5886 个，占总项目的 60.62 %。中 央资金 1.5 亿元，平均每个项目 2.58 万元；从中央专项转 移支付资金投入项目的资金构成看，中央专项转移支付资 金所占比重较小。当年中央累计补助该自治区基建资金 159 亿元，占项目总投资的 34.8%。资金分配过于零散，不利于 发挥中央转移支付的整体功能。这种现象的存在既有管理 体制方面的原因，也有相关部门片面追求“放大”中央投 资的政策效果的原因。 4、关注资金拨付滞后 资金拨付，是中央转移支付资金分配管理的重要环节， 也是资金能否及时投入到项目建设的关键因素，它直接关 系到中央转移支付资金的最终效果。审计调查发现，由于 财政、计划管理体制等方面的原因，造成中央转移支付资 金大量结转，影响了资金使用效果。据审计核实，XX 年末， 某市帐面结转上级转移支付资金 106023 万元，占该市当年 转移支付资金的 39.34%。主要有四种情况：一是国家投资 计划下发及转发滞后；二是财政部门指标文件下发及转发 滞后；三是项目单位前期准备工作不充分，资金到位后不 具体开工条件；四是项目设计变更，造成资金闲置浪费。 比较典型的是抗旱救灾资金滞后问题较为严重。某市 XX 年 4 月份发生旱灾，10 份下达资金计划，12 月份资金到位， 此时灾情早已解除。 二、关注政策方面 中央专项补助政策，是为解决某些特定的经济问题而 制定的政策。审计调查发现，一些政策本身就存在脱离实 际的缺陷。 1、关注中央资金投向非高新技术企业 审计调查发现，连续两年，中央资金直接投向 7 个非 高新技术企业，资金高达 4173 万元。这种将中央资金无偿 投向非高新技术企业的做法，明显偏离了转移支付的政策 目标，客观上给同类型企业公平竞争设置了政策障碍。 2、关注以工代赈 以工代赈项目的政策目标是，鼓励农民参加特定的工 程 建设项目，以取得劳动报酬的方式解决贫困农民的收 入问题。但随着国家对工程建设质量要求的提高，该项目 基本上采取了专业施工队伍，分散的农民由于缺乏最基本 的专业技能，无法适应工程建设质量要求，以工代赈的政 策意图很难实现。 经对某市 10 多个以工代赈项目抽查发现，一些以工代 赈项目技术含量高、作业专业性强，加之施工时间紧，需 要动用大型机械设备等，并不适应农民施工，以工代劳无 法通过农民实施。因此现阶段的以工代劳转移支付已失去 政策的扶持目标。 3、关注培训政策 中央设立农村劳动力转移培训的本意是：通过技术培 训，提高农民的基本技能素质，提高就业能力，促进农村 劳动力合理有序的流动。但由于受地方培训条件的制约， 培训无法满足农民就业的要求，导致培训工作在一些地方 流于形式。突出表现为专业设置不合理，如计算机、医学、 汽车维修等专业性较强的专业，培训时间短，培训内容多， 受训人员经过培训无法达到就业的目的，加之培训费用高， 农民负担较重，参加培训人员积极性不高，培训学员半途 而废的情况较为普遍，导致培训政策目标难以实现。 4、关注政策逆向调节 近年来，国家为保护生态环境，推行了大规模的退耕 还林、退牧还草政策，促进了生态环境的显著改善。为增 加农民的收入，国家对退耕还林及退牧还草的农户直接进 行了财政补贴，其中退牧还草补贴期限为 2 年，退耕还补 贴期限为 5 至 8 年。 从 XX 年开始，由于免征农业税及粮食直补政策，加之 退耕还草政策的到期，种粮比种草收入相对增加，一些地 方出现了毁草复耕现象。据对某旗某村的审计调查发现， 退耕还草收入每亩为 4100 元，种粮收入为 4610 元，二者 相比种粮收入高于退耕还草收入 500 元。农民为追求收入 的最大化，采取了毁草复耕现象。 三、关注项目管理方面 审计调查情况表明，中央转移支付中存在的问题，不 仅仅局限于管理体制与政策方面，项目管理上存在的诸多 问题尤其突出。 1、关注决策失误、损失浪费 项目决策是中央转移支付项目建设的重要环节，因决 策失误造成损失浪费的情况在中央转移支付项目中较为突 出。例如，审计发现某市所属四个旗区退牧还草工程，在 完全禁牧的情况下，仍投资 8600 万元用于草原围栏建设， 造成无效投资，而禁牧急需解决的饲料基地建设因缺乏资 金无法实施；再如，某高速公路在建设过程中与后来立项 的高尔夫球场在用地方面发生冲突，由于当地政府的决策 失误，高速公路被迫为高尔夫球场“让道”，造成直接经 济损失 4860 万元，其中已施工路段报废损失 1167 万元， 绕道增加投资 2862 万元，赔偿施工单位停工损失 831 万元， 间接失误难以估计。 1、关注政绩工程、形象工程 一些地方政府为片面追求政绩，脱离实际搞形象工程 或政绩工程，主要表现为农村安全引水不安全、污水处理 不达标、项目建设过度超前等。如，因提前一年“建成” 投入运营而受到有关部门通报表扬的某污水处理厂，由于 配套资金不到位，建设规模严重缩水，配套设施不完善， 设计范围内的生活污水约三分之二直接排放水库，造成水 库水质污染。已投入运营的设备，排放污水不达标，设备 “空转”形成二次污染。再如，国家投资近 30 亿元建设的 某大型机场，由于建设规模过度超前，建成运营后，旅客 量及货运量仅达到设计规模的三分之一左右，大量生产与 生活设施闲置，营运五年累计亏损 11 亿元。 2、关注管理混乱，骗取中央补助 审计调查发现，由于计划、财政部门把关不严等因素， 给一些单位虚假申报中央资金提供了便利，如某县经济开 发中心，虚假申报处置积压普通住宅中央专项资金 1004 万 元。审计结果表明，该中心申报的两个小区住宅出售均系 虚构项目，目的是为了骗取中央专项补助。 3、关注挪用资金 审计发现,挪用中央补助资金的情况仍较普遍。XX 年, 审计部门抽审某市四个县发现,共挪用中央资金达 10487 万 元。其中,D 县挪用 3785 万元，占当年专项补助的 23.79%；H 县挪用资金 2977 万元，占当年专项补助的 30.6%。 大量挪用资金用于其它项目支出，不仅严重违反了财政纪 律，而且也直接影响了中央补助项目的建设进度与质量。 4、关注配套资金 审计调查发现，地方配套资金不落实的情况较为普遍， 从而严重影响了整体项目建设及整体效益的发挥。在对 37 个污水处理项目审计发现，由于配套资金不落实、前期准 备不充分等原因，有 15 个项目未按计划完工或按要求开工； 在 16 个完工项目中，近一半达不到设计要求。同时还发现， 普遍存在的