村民自治：影响因素、存在问题、解决途径及其意义

村民自治：影响因素、存在问题、解决途径及其意义摘 要村民自治是我国基层民主的重要组成部分，是农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要的自我管理形式。现阶段，我国的村民自治制度已基本建立，但还存在着些许的问题。人们对农民和农村自治存在着认识上的误区，往往以农村自治过程中产生的村民政治素质欠缺、农村经济发展水平低、农村宗族势力对农村权力的控制为借口否定村民自治。对此，我们要理性地分析，逐渐推动农村民主的进步。要在解决村两委班子矛盾、国家行政权与农村自治权之间的矛盾、村务不公开等方面做出制度上和观念上的调整，以培养村民的参与意识、公共精神，维护整个社会的安定，促进中国的民主化进程。关键词：村民自治；乡村民主；中国的民主政治；乡镇政府2The villagers autonomy: influence factors、problems、solutions and its significanceABSTRACTCoupled with an important part of democracy of the grass-roots level,the villagers autonomy is a kind of important farmers “democratic elections, democratic decision-making, democratic management and democratic supervision“ form of self management. At present, the villager autonomy system in our country has basically established, but also exists some problems. People also have some misunderstandings for farmers and the rural autonomous , who is often deny the villager autonomy with the excuse of the villagers lacking political quality, the low level of rural economic development, and the countryside clans power control forces,which produce in the process of rural autonomous .To this, we have to analysis rationally and gradually promote rural democratic to further. In order to solve these problems ,we have to take a close look at the contradictions of the villages two committees , the contradictions of state executive and village autonomy, village affairs public and its like. We have better make adjustment of system and idea, which will cultivate the public spirit of villager , maintain the whole societys stability, and promote Chinas democratization process.Key words： The villagers autonomy;Village democracy;Chinas democratic politics;Township government河北大学 2013 届本科生学年论文- 1 -村民自治制度是当前我国农村治理的基本制度，它是伴随着农村经济体制改革而出现的乡村治理体制。它的出现弥补了由于人民公社制度解体而导致的农村管理真空，重建了基层权威。如果从 1987 年中华人民共和国村民委员会组织法（试行） 1 的颁布算起，村民自治作为国家法定制度已 20 多年。经过 20 多年的发展演进，中国村民自治的运行机制已基本建立，并深深的影响着亿万农民的政治实践和日常行为。但从实际的运行状况来看，还存在很多的问题；人们对村民自治还有一些思想认识上的误区，这些障碍严重束缚了村民自治制度的常态运行与完善。本文通过对村民自治的具体分析，试图说明村民自治虽受经济、政治、文化、社会等因素的影响，但这些因素并不是决定性的，而实践中暴露出的问题才是影响村民自治健康发展的真正障碍。1 村民自治的认识误区1.1 农民的民主素质与村民自治当前，在有关农村村民自治的文章中，常见的一种说法就是农民的民主素质普遍不高，因此，搞好村民自治的前提首先要对农民进行民主教育，激发农民的政治热情，提高农民的民主素质。具体来讲，持这种观点的人认为，农民因受小农经济影响，封建思想浓厚，缺乏政治参与的主动性，不能正确利用国家赋予的选举权利。如此，就把农民“妖魔化” ，进而忽视他们的正当权利。结果是，农民的权利与义务严重的不对等，只要求农民履行相关的政治义务，而剥夺了他们的正当权利。诚然，从政治文化的角度来看，农民的政治素质及相应的文化心理确实不利于民主自治实践。但这不足以成为阻止农民参政和自治的借口。首先，如果说农民是“封建的遗产” ，熟悉历史的人知道， “封建”是一种政治结构，而它早就退出了历史舞台。因此，“把农民和封建等同起来是一种没有理论基础的意识形态偏见” 。 2 再有，农民参与选举不积极，并不是因为农民不愿意参加选举，而是选举权利得不到保障，导致他们对选举丧失了信心。而在实际的村民自治实践中，乡镇政府又随意撤换村委会干部，违背村民意愿操纵选举过程，表现出“领导提名，群众举手” 、 “上面定调子，下面画圈圈”的形式，使村民自治名存实亡。农民的政治权利和人格尊严得不到切实的维护，自然对选举缺乏主动性和积极性。最后，我们缺乏对农民权利的法律保障和制度供给，在观念上就否定了农民的主体地位。如此，导致了恶性循环，农民越是在观念上不受重视，他们的权利越得不到维护，他们的权利越得不到维护，他们参政的积极性和主动性就越差，循环往复，没有终点。1.2 经济发展水平与村民自治在关于村民自治问题上还有一种看法，有学者认为经济越发达，民主就越具有增量1中华人民共和国村民委员会组织法（试行） ，/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7064061.htm，2006 年 8 月 8 日2郑永年中国模式经验与困局 ，浙江人民出版社，2010 年，第 214 页2的基础，从而民主的水平也就越高。也就是说民主与经济发展成正比。依此逻辑可以推测，村民自治的发展程度与当地经济发展水平呈正相关，越是经济发达的地区，实行村民自治条件就越充足，村民自治水平也就越高。但笔者认为，经济发展水平与民主呈正相关的态势只是一种历史的逻辑，它是根据西方民主的历史发展而得出的结论，并不能解释世界上所有的民主发展形式。蔡定剑的调查显示，我国的农村村民自治的创新实践不少都是在经济欠发达、问题比较多的“问题村”发展起来的，比如村委会选举中的“两票制”的发源地山西省河曲县 3。这充分说明选举和自治也适合经济欠发达地区。笔者认为，富人的利益固然需要保护，但穷人才是真正的弱者，社会公正的天平应倾向农民，失去尊严的他们，会对民主与富裕有着更强烈的要求。这也就是为什么一些落后地区的农民迫切要求实现村民自治的根本原因。从西方的民主与经济发展来看，民主是随着资产阶级和资本在抵制来自政府权力侵害的过程中建立起来的。也就是说西方的民主是由资产阶级推动的，而资产阶级的特点就是具有相对于国家政权的独立性。一个富裕的但又高度依赖于国家的社会群体未必有利于民主政治的发展，因为他们只需从既有的政治格局中获取自身的利益即可，不必做过多改变。所以，从我国的农村社会结构变迁来看，农民较之其他社会群体具有相对于国家政权的独立性，这也传递了一个重要信息，即在经济上并不富裕的农民阶级在推进中国民主政治进程中是一支不容忽视的力量，我们应该予以高度重视。1.3 宗族势力与村民自治研究我国农村政治，还要注意到农民的乡土情结和农村的宗族势力。宗法制度在维系农村社会的稳定和促进农村的发展方面起着重要的作用。因此，有一种看法认为，在当下的中国农村，宗族首领往往利用同姓宗族观念操纵村民选举。因此，公正、民主的农村选举成为几个大型宗族之间的力量博弈，这严重影响了村民自治。的确，从相关资料中，我们可以看到一些宗族势力因为选举而发生械斗。特别是在南方一些宗族观念浓厚、宗族势力强大的省份，如浙江、湖南、江西、广东等省。但是，笔者认为经过建国后较长时间的移风易俗，农村宗族势力在很大程度上已经被肢解，至少没有建国前那么强大。再有，随着改革开放的深入，大批农民外出打工，农村人员结构的改变也在逐渐稀释着固有的宗族观念。贺雪峰认为， “农村社会的老人政治早已被冲击的无影无踪，姻亲超过血亲已成为绝大多数地方的事实，宗族活动和宗族影响力正急剧下降，现存较多的仅是同姓同宗之间的同根意识，这种同根意识已很难成为操纵选举的力量了” 。 4可以说，在当前的社会政治形势下，文化朝着多元的方向发展，宗族势力已无法主导主体性观念日渐增强的个人的选举行为，无法保证宗族成员形成共同的集体偏好，采取集体的行为。客观讲，农民的政治素质、农村的经济发展水平以及宗族势力在村民自治过程中确3蔡定剑：民主是一种现代生活 ，社会科学出版社，2010 年，第 142 页4贺雪峰：当前村民自治研究中需要澄清的若干问题 ， 中国农村观察2000 年第 2 期河北大学 2013 届本科生学年论文- 3 -实起着不容忽视的作用。但笔者认为，绝不能因此而忽视农民的政治权利和民主要求。农民的政治素质来源于民主实践，抛开民主实践而空谈农民素质是没有任何意义的，是回避矛盾的体现。村民自治的实现首先要保证有效的制度供给，切实保证农民的利益，让他们的正当诉求得到有效的表达。笔者认为，农民参与村民自治的程度取决于农民利益的实现程度。也就是说，村民自治的前提必须是他们的人格尊严与合法权益得到有效的保障。这就需要人们在观念上重视农民、重视农村自治，需要国家在法律和制度上密切跟进，只有村民自治落实到实践上，农民才会更好的发挥主体意识，在不断参与中提升政治素质，排除各方面的问题，使农村自治向纵深发展。2 存在问题及其解决途径2.1 村党支部和村委会矛盾突出通过观察我国的农村村民自治现实可以发现，农村中实际上存在着两个进行村级管理的组织，即村党支部和村委会。根据我国的最新的村民委员会组织法 5 规定， “中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权” 。但又根据中国共产党基层组织工作条例 6 规定，村党支部受乡镇党委领导，村党支部成员由党员大会选举产生，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。村级党支部不由农民选举产生，而是要接受乡镇党委的领导，它不是农民的授权机构。问题随之而来，村委会作为村民自治组织，以全体村民的民主选举为基础，并有相应的法律支持，因此，村委会具有独立于村党支部的自主性。但实际上，尤其是村民自治还不太成熟的地方，村党支部的权力大大超过村委会的权力，村委会成为它的附属机构，村支书掌握着全村最重要的资源和最大的权力，比如管理集体企业，批租承包地等。如此，造成的后果就是，农民对掌握着本村重要资源而又非经农民选举产生的党支部缺乏相应的法律监督权利，而村民选举产生的村委会在村级管理中又发挥不了实质的作用，村民对村委会的问责也就大打折扣。于是，在农村常见的一个现象就是，受乡镇领导的村党支部与受农民监督制约的村委会的矛盾愈发突出，这是当前农村自治中最为突出而又急需解决的问题。笔者认为，要在农村切实实行村民自治，村党组织要充分尊重村民的自主性，要自觉的尊重村委会的行为。尤其重要的是，相关部门要制定相应法律，统筹解决“法律打架” 、 “条例分家”的现象，对农村事务进行明确的法律划分，只有在职责权限明确的情况下，才能充分调动各方的积极性，让自治的精神大方光芒。2.2 国家行政权和村民自治权的冲突在中国古代，国家权力只是延伸到县一级，县级以下的广大地区主要是由当地威望5 中华人民共和国村民委员会组织法/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm6 中国共产党农村基层组织工作条例/view/3133529.htm4较高的乡绅和精英来管理。这样，县以下的广大地区的秩序只是靠着宗法观念传统下乡规民约来维系，而农民则保持着相对于国家的独立性。他们即使参政，往往也是被动的，也就是说古代中国的农民并未被有效纳入国家政治生活之中。而新中国的成立彻底改变了这种传统的社会政治结构，中央权力第一次直接深入到了中国社会的最底层。出于国家实现工业化的迫切要求，为了有效从农村汲取资源，国家对农民采取了全方位的控制，无论是在政治、行政还是经济方面，农民都被“镶嵌”在了国家体制体系之上，没有为他们留出任何自治的空间，但这种控制并没有使农民对国家形成依赖，因为国家并未向农村提供相应的公共服务，农民依然保持着相对于国家的独立性。1978 年的改革开放，尤其是农村经济体制改革，实际上是放权的过程，它摧毁了农民对国家的行政性人身依附关系，而农村的各项改革可以看作是国家权力回撤的过程。但在国家权力回撤后，农村并未及时有效地建立起规范的管理制度，村民自治恰恰填补了这项空白，重新建立起基层权威。但是，农村的改革并没有完全避免来自国家权力的影响，这种影响主要表现在乡镇基层政权的对农村的干预。因为乡镇行政工作直接面向的是农村和农民，尤其是近年来，随着国家对“三农”问题的高度重视以及农村各项社会保障制度的实施，乡镇政权手中掌握了更多关系农村和农民的切身利益的资源，出于“官僚政治”的需要，他们自然不会放弃这种寻租的机会，于是在农村社会出现了村民自治权和国家行政权并存的局面。乡镇基层官员往往随意指派村党支书记，越过村党组织来控制农村，以及配套的村干部工资制等措施，肢解了村民自治的政治实践。这样就加剧了国家行政权与农民自治权的紧张关系，村民自治往往流于形式，成为空谈。笔者认为，国家行政权是一种“公权” ，而村民自治权是一种“私权” 。公权是为私权服务的，对私权只是起着一种辅助性的作用。现实中的国家行政权的“越俎代庖”的行为是职责定位不明确的体现，在中国有着深深的制度化、政治化色彩，这是我们在现代国家建构过程中要切实重视并急需解决的问题。2.3 村务公开成为盲点，村干部腐败频发村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要保障，有利于村民自治制度的发展和完善。它能够保障农民的知情权，保证农民能够及时了解到他们普遍关心、涉及自身切身利益的重大事项，是农民进行民主监督的重要途径。 村委会组织法规定，村务公开内容涉及集体经济实际收益的使用、土地承包经营方案、宅基地的使用方案以及征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的方方面面。同时，村民对村务公开的要求是迫切的。更何况在当前，国家在持续加大了对三农的各项投入的同时，村领导班子又从农民手上征收了更多的用于村公共事务的费用，如果村务不公开，或者公开程度低，在其他监督机制不健全，信息不对称的情况下，村干部很容易上下通吃，克扣各项资金，损公肥私，这在当今是普遍存在的，并已经严重影响到了农村社会关系的和谐。为矛盾的爆发埋下了隐患。前不久引起全国高度关注的“乌坎村选举”是这方面河北大学 2013 届本科生学年论文- 5 -的典型。2.4 村民选举存在乱象选举是实现村民自治的重要机制，农民用投票的方式来决定自治机构的人员构成，可以在农村形成一个具有高度合法性，进而产生高度权威性的自我管理组织，这有利于农村的长远发展。但现实的问题是，选举出来的村委会成员在监督机制不健全的情况下，处处违背村民的意志，甚至侵犯村民的合法权益，而村民又对他们无能为力，问责制的缺失导致了选举在一定程度上成为了一张空头支票。再有，农村贿选现象比较突出。面对村民自治无法真正实现、选谁上台都一样的无奈现实，农民接受贿选人的“馈赠”也是正常的。最后，选民投票不设立秘密投票处，农民缺乏相应的制度保障来表达真正的个人理性化选择意愿。面对这些问题，笔者无力提出具体的解决措施，但笔者认为解决这些问题可以循着这样的思路，那就是在农民得不到有效的制度保障的情况下，政府尤其是乡镇政府应该在推动村民自治方面主动做一些积极的尝试，当然乡镇主动推进村民自治的动力还要依赖于国家整个的政治体制改革或其他制度的调整。现实一点的选择是寄希望于开明而有魄力的地方领导人，但这种领导人恐怕是少之又少。3 村民自治的意义3.1 村民自治有利于中国社会政治稳定当前出现的农民集体上访事件反映出，村民自治不健全导致的村干部腐败以及农民无法通过法律化的渠道来抵制基层政府对他们利益的侵害，在其他手段不足的情况下，就容易产生以群体性事件为代表的畸形维权方式。村民自治的不足实际上加剧了农村内部以及农民同政府之间的微妙关系。村民自治下的稳定是一种制度化的稳定。首先，村民自治的出现使得国家与农民之间出现了一个缓冲地带，避免国家与农村社会的直接对立。在村民眼中，村民委员会因出于民意而更具合法性，在完成相关行政任务时也就具有更大的动员能力。再有，村民自治能够有效减少村干部腐败，避免农村社会关系激化。最后，村民自治实际上是吸收地方精英的有效机制，为村民的正当利益诉求提供了合法的渠道，有利于农村政治的稳定。3.2 村民自治有利于培养公民的公共精神，是构造民族国家的有效制度基础建国前的农民实际上是游离于国家政治体系之外的，而当今真正意义上的村民自治为农民参与政治和社会生活提供了一个很好的平台，实际上将农民有效的纳入到了组织化的政治进程之中，完成他们从“自然人”到“政治人”转变。再有，村民选举也在逐6渐打破了村内原有的固化结构，用制度和组织的形式整合成一个新的、充满活力的自治团体。村民高水平的自治实践用一种制度化的方式将农民纳入到整个的国家体系之中，提高了国家的制度化水平，也由此为提高国家认同、凝聚民族意志提供了一种切实的保障。3.3 村民自治有利于推进中国民主化进程通过前面的分析可知，村民自治是通过压缩乡镇政权的权力而实现的，村民自治选举的领导人员真正代表人民，在村内有着更高的合法性。这就会出现一种“合法性下移”的现象，也就是说乡镇机关的工作更多的时候需要依赖于村委会的支持，尊重农民意愿。与此同时，这就对乡镇政权的改革提出了现实的要求，比如乡镇长直选以及县以下人大代表直选的落实。在这样的情况下，乡镇政权只有同村民自治机构相衔接，才会发挥他们的作用。这种自下而上的民主化压力在推动中国的民主进程方面发挥着不可估量的作用4 结语通过以上分析，农民与民主是兼容的，农民在推动村民自治过程中有着巨大的热情和创造力，农民可以而且应该成为中国民主政治的一个主要动力。我们必须正视并着力解决村民自治过程中出现的问题，充分发挥村民自治的作用。笔者认为，站在中国民主政治发展的高度来看，村民自治作为一种底层的民主化尝试，展现的是一种自下而上的推进方式；中央的建设民主国家、民主社会的努力，是一种自上而下的推进方式，这种上下合作的民主发展路径，未