承德市就业形势分析与对策研究

承德市就业形势分析与对策研究发文时间：2006-08-08 就业是民生之本，实现有劳动能力和就业愿望的人充分就业是全面建设小康社会的重要标志。承德市是一个农业大市，农业人口比重较大，在向社会主义市场经济体制转轨和产业结构调整的过程中，由于国有企业下岗失业人员、城镇新增长劳动力、农村富余劳动力、大中专毕业生和军队干部的安置等交织在一起，使扩大就业的难度日益增大。认真分析就业形势和困难，通过采取切实可行政策和措施，缓解就业压力，解决就业问题，对于承德的经济发展和社会稳定具有特殊的现实意义。 一、当前承德劳动力就业形势与问题 (一)基本态势和现状 截止到 2003 年底，承德市总人口 359.1 万人，其中农业人口 272.15，劳动力总资源 245.17 万人，其中城镇 44.92 万人，农村 200.25 万人。在劳动力总资源中，已通过多种形式实现就业 184.17 万人，占劳动力总资源的 75%，其中城镇已就业 35.23 万人，占城镇劳动力资源的 78%，未就业 9.69 万人；农村已就业 148.91 万人，占农村劳动力资源的 74%，未就业的 51.34 万人。 1998 年以来，承德市累计安置国有、集体企业下岗职工 6.2 万人，安置城镇登记失业人员 2.5 万人，安置就业转失业人员 2620 人，组织劳务输出 21.8 万人，农村劳动力向非农产业转移就业 36.9 万人次，城镇登记失业率一直控制在 3%以下。 承德市的就业领域发生了一系列的深刻变化，主要表现在：一是就业结构进一步优化。第三产业和非公有制经济单位从业人员迅速增长，2002 年底第三产业、非公有制经济单位从业人员比 1997 年分别增长13.23%和 6.1%。劳务输出成为农村富余劳动力转移就业的重要渠道，在外务工人员占农村劳动力资源总数的 18%。非全日制，临时性、季节性、弹性工作等灵活就业形式和劳务派遣等新型用工形式正在迅速兴起。二是市场导向就业机制初步形成。不仅新成长的劳动力主要通过市场实现就业，大批下岗失业人员、农村富余劳动力、大中专毕业生和越来越多的复员退伍军人也逐步通过市场实现就业。三是积极的就业政策体系基本确立。形成了以市委承发(2003)l 号文件为主体、市直有关部门和县区 73 个配套文件为补充的较为完善的政策体系。四是公共就业服务体系基本建成。2002 年底以前，全市已建立各级各类就业服务机构 2185 个，基本形成了市县乡村四级贯通的服务体系。 2003 年，在 219 个街道、乡镇全部建立了劳动保障事务站，形成新的工作平台。五是社会保障体系框架初步建立。各项社会保险覆盖范围正在不断扩大，社会保障政策日臻完善，保障功能逐步增强，为促进就业再就业提供了有力保证。 (二)突出矛盾和问题 1、就业压力大。就业压力，主要来自六个方面。一是城镇国有和集体企业下岗职工的再就业问题还没有很好解决。二是城镇失业人员，目前尚有登记失业人员 9230 人。三是城镇每年新成长的劳动力保持在 4 万人以上。四是国有企业改制破产裁减的富余人员，约 2.6 万人；五是农村剩余劳动力数量较大。六是大中专毕业生和复员转业军人以及政府机构和事业单位改革中分流出来的人员，这些人安置的刚性大，成本高。以上六个方面的压力交织在一起，意味着未来几年每年必须新增 5 万个以上的城镇就业岗位。 2、隐性失业问题严重。一方面，由于产业结构调整、资源枯竭性企业以及为保护京津水资源等，导致承德市新增企业的减少和关闭企业，造成 3 万人失业。另一方面，大量下岗失业的富余人员仍存在于国有、集体企业、事业单位和政府部门，加上没有被列入失业率统计的农业剩余劳动力，因此隐性失业问题不可忽视。 3、增加就业难度大。首先，体制转轨释放出巨大的就业压力。 城乡之间就业的隔离状态被打破，农村劳动力开始流入城镇，寻找就业机会。刚性就业向柔性就业转变，国企和城镇其它企业中的富余人员被大量分流，加入失业队伍。其次，承德市整体经济发展水平不高，提供的就业岗位有限。全部劳动力中 77%尚滞留在第一产业领域，工业化尚未完成。制约了新增就业岗位。第三，就业环境不够宽松。一是经济发展与促进就业协调增长机制尚未形成，开发就业岗位难度大。二是落实再就业扶持政策需要过程，政策效应尚未充分显现。三是一些难点问题亟待解决。四是劳动者技能偏低。高级工和高级管理人员、高级工程技术人员明显不足。五是企业尤其是中小企业和非公有制经济发展存在着数量偏少、质量不高、开业难、融资难、经营难以及三乱现象。六是部分劳动者特别是下岗失业人员的就业观念陈旧，出现了有人无事干和有事无人干的现象，这是制约再就业的关键所在。 可见，从总体上讲，承德市充分就业不足，就业形势严峻。因此，坚持发展主题，根据承德市经济结构调整、资源优势和发展潜力，拓展发展空间，制定切实可行的就业政策，千方百计促进就业，是一项重大而紧迫的政治任务。 二、建立责任体系，实施积极的促进就业政策 (一)确立促进就业在政府各项经济社会政策中的优先地位 在市场就业的格局下，政府在促进就业中的主要职责是实施积极的就业政策，制定就业发展战略，完善就业服务体系，引导 全社会转变就业观念，努力改善就业和创业环境。 在确定承德的长期发展战略时，必须把扩大就业放在优先地位，作为优化人力资源配置、有效开发和利用人力资源的重要内容。突出“四个注重”，即在产业类型上注重发展劳动密集型产业，在企业规模上注重扶持中小企业，在经济类型上注重发展股份制和非公有制经济，在就业方式上注重灵活就业和自主创业。改变再就业资金使用方式，实施项目招标，运用再就业资金加以扶持，创造就业岗位。特别是在审批项目时，尽量使项目投资与创造更多的就业岗位挂钩。 (二)全面落实和完善再就业政策，充分发挥政策的扶持效能 围绕解决下岗失业人员再就业，承德市确立了有承德特色的积极就业政策的基本框架，当前要全面落实好这些政策。主要包括：税费减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、就业服务政策、财政投入政策、社会保障政策、企业裁员政策、社区平台政策。这十项政策所体现的出发点，就是就业增长点在哪里，政策就支持到哪里，就业服务就跟到哪里，工作网络就延伸到哪里。十项政策含金量高，扶持力度大，要综合运用，更有效的发挥其应有的作用。 (三)制定加快农村劳动力转移的切实可行的政策 加大农业投入。承德是农业大市，农村大量剩余劳动力的存在为发展劳动密集型的农副业经济提供了良好的条件。政府应该加大农业的投入力度，进行农业结构调整和产业升级，大力发展生态农业、特色农业、旅游农业、观光农业，实现农业生产由速度数量型向质量效益型转变。引导农民发展劳动密集型农副业，促进农副产品深加工，拉长农业产业链条，提高农业的增值能力和比较利益。 取消对农民进城务工的不合理限制。认真落实中央关于农村 家庭承包经营的基本政策，依法做好土地流转工作。改革户籍管理制度，打破城乡就业二元化格局。规范使用农民工的用工行为，用工单位必须依法与农民工签订劳动合同。切实保障农民工子女接受教育的权利。要建立健全城乡统一的劳动力市场，取消对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策。要积极推动建立农村社会养老保险制度。依法查处侵害农民工合法权益的违法行为。 鼓励农民工返乡创业带动转移就业。大力引导返乡务工人员投资办厂创业，在安排农业产业化龙头企业贴息资金、乡镇企业发展资金时，把返乡务工人员投资办企业纳入支持范围。积极协助符合条件的返乡创业人员的投资项目，申请各类政策性扶持资金。对农民返乡创业提供税收优惠，加大信贷支持和金融服务力度。优化返乡创业人员创业环境，降低市场准入门槛，提供各种有效服务。 三、突出区域发展，拓展就业空间 (一)实施绿色就业，创造就业岗位 承德具有丰富的农产品资源和生态资源，荒山、荒地、滩涂，有待开发利用，又有建设京津生态屏障的重任和条件，要紧紧围绕农业结构调整、农业产业化、农业龙型经济、生态农业、农产品深加工、发展农业高新技术产业、绿色农业，食品加工以及首都水资源保护、防沙治沙、荒滩荒地治理等方面，开发绿色就业岗位，安置下岗失业人员和实现农村劳动力的就地转移。围绕县区特色农业，扩大就业规模。积极引导、鼓励和支持城镇有知识、会经营、懂管理的劳动者“上山下乡”，参与农业产业化经营，开拓国内、国际市场。通过“绿色就业工程”，逐步建立起有承德特色的就业模式。 (二)制定城市化发展战略，加快发展工业，开发就业岗位 承德在制定经济发展战略时，必须考虑如何在工业化的进程中创造就业岗位，解决农村剩余劳动力向工业部门的转移问题。一是要搞好城市规划，调整城区布局。按照建设“融自然生态与历史文化为一体的，享有国内外声誉的集观光旅游、度假休闲、游憩娱乐、会展会议为一体的国际著名旅游城市”的发展目标，突出旅游城市特点，强化城市功能。二是以新区开发建设和老城改造为依托，解决城市建设投入不足、建设失衡、城市交通拥挤等实际问题。建设城市污水处理、垃圾处理等工程，搞好城区的绿化、美化、亮化，提高城市公用设施的水平。三是积极发展小城镇。以县区政府所在地的建设为主，立足于已有大集镇的改扩建，通过科教兴镇、贸易兴镇、特色产业兴镇，建设一批具有产业特色和发展活力的小城镇。四是研究制定小城镇建设的优惠政策。积极引导乡镇企业、市场、专业户、服务设施向小城镇集中，做到经济效益、社会效益和环境效益的统一。 (三)开发第三产业，扩充就业岗位 实现经济与就业的互相拉动，承德要围绕第三产业，特别是社区服务、旅游业等开发就业岗位，大力发展灵活就业。 加快旅游业的发展。一是突出承德特色，抓好精品建设。立足皇家、生态两大特色，打响皇家园林避暑山庄、皇家寺庙群外八庙、承德森林草原生态旅游带三个名牌，建设三项精品。二是以坝上森林草原为骨干的生态精品工程，加快由销售资源向销售产品的转化，建设适应现代消费时尚、符合国际潮流的生态旅游精品；三是突出地域、民族和宗教文化特色，建设以体现佛教文化和满蒙风情为主题的民族风情旅游精品工程，抓好旅游产品开发，建成承德旅游产品交易市场。四是实施大营销战略，培育多元化、全方位旅游市场格局。五是深化旅游体制改革，逐步实现旅游事业单位向旅游企业的过渡。壮大旅游企业规模，加速产业扩张，拉长旅游业的产业链条扩大就业容量和规模。 加快城市社区发展。随着经济发展和人们消费观念的转变，社区服务的就业需求会逐渐增加。根据调查显示，承德市需要社区服务的家庭总计为 31%，目前应空缺的就业机会超过 3 万个，要把这些潜在的就业机会充分挖掘出来，需要制定出城市社区就业发展计划，尤其要加大政策扶持力度，加大资金扶持力度，解决社区就业的场地不足问题，大力培养高素质的社区服务创业主体，鼓励大学毕业生创办各类社区服务业，积极引导下岗职工和失业人员创办社区服务业或者去社区服务机构就业。 鼓励发展灵活就业。灵活就业具有极大的生存空间和发展活力。问题的关键是要从政策上提供保证，使之享有与稳定就业者相应的工资福利待遇和社会保障，以消除其后顾之忧，承德已制定出灵活就业人员参加医疗保险办法，还要继续研究制定参加养老、工伤保险的具体操作办法，以及如何依法保障这类人员的合法权益。 (四)抓住政策机遇，加快中小企业和民营经济发展，增加就业岗位 国家促进就业和再就业的各项政策为加快中小企业和非公有制经济的发展提供了广阔的空间。承德必须抓住这次难得的政策机遇，抓改革、抓调整大力发展中小企业，大力发展非国有制经济，不断扩大就业和再就业。当前，不仅要制定鼓励中小企业、民营企业创业和扩大就业的各项政策，更重要的是把已有的政策落到实处。 (五)做大做强劳务经济，实施劳务输出产业化经营 环京津的区位优势为承德发展劳务经济创造了巨大的空间。 承德劳务输出要搞产业化经营，树立承德劳务输出“品牌”。一是抓好储备培训。驻地在农村的 197 个乡镇都要建立培训基地，力争使 80%以上的输出人员都经过相应的职业培训。二是抓有序输出，建立市、县区、乡镇、村四级劳务输出工作网络。加强村级劳动保障信息员队伍建设，特别要加强资源缺乏的贫困乡镇和贫困村的劳务输出工作。三是抓劳务协作，建立更加广泛的劳务合作网络。每年要举行 12 次劳务洽谈推介活动。四是抓就地转移，依靠小城镇建设和产业化进程拓展新的就业空间。要抓住我市加快实施城镇化战略、引导城市连锁企业向农村延伸、加工企业向乡镇工业小区集聚，促进农村富余劳动力就地就近转移就业。五是抓返乡创业，提高劳务产业在农村经济增长中的贡献率。制定输出人员返乡创业的优惠政策，加强创业指导和服务。 四、积极构建完善的就业服务体系，改善就业和创业环境 (一)完善市场导向的就业机制 加强劳动力市场基础设施建设，进一步完善劳动力市场运行规则，增强劳动力的流动性。继续整顿和规范劳动力市场秩序，严厉打击非法职业中介和各类欺诈行为，要尽快建立与市场就业机构相衔接的社会保障度和工资制度，为劳动力流动创造基础条件。 (二)健全公共就业服务的制度 健全劳动力市场信息网及其开发布系统，方便下岗失业人员和用人单位及时了解供求信息。建立职业培训网络系统，推行市场化运行模式和政府购买培训成果，有针对性开展技能培训。 (三)大力开展技能振兴行动 一是加快技师特别是高级