农民工参与城镇社会保障问题：需要、制度及社会基础

1关信平：农民工参与城镇社会保障问题：需要、制度及社会基础社会保障是国家和社会以一种制度化的方式为各类社会成员提供基本生活保障，满足人们基本生活需要的制度。近年来，随着农民工不断增多，农民工问题的不断突出，农民工的社会保障问题逐渐被提到议事日程上来。目前研究农民工的社会保障问题，应该从这一社会政策行动的目标和对象特点分析入手，其中包括农民工本身的劳动力及就业特点，他们对社会保障需求状况，以及我国现有的社会政策体系对农民工的接纳条件等方面的问题。从长期发展的角度看，还应该重视构建有利于农民工在城市中社会融入的经济、社会和文化条件。 一、农民工参与城市社会保障制度的需要分析 从总体上看，农民工在城市中获得社会保障覆盖的水平相当低。在社会救助和社会福利方面，目前在基本体制上仍然没有接纳农民工。从社会保险项目方面看，迄今为止，农民工参与城市社会保险的比例也相当低。根据笔者 2006 年主持的在五大城市的调查，2509名被调查的农民工中参与养老保险的有 7.9，参与医疗保险的有 10.5。参与工伤保险的有 8.2，参与失业保险的有 3.5，参与生育保险的有 2.6。近年来其他一些调查也发现类似的情况。从总体上看，各项社会保险的参保率都很低。导致农民工社会保险参与率比较低的原因比较复杂，其中既有农民工个人的原因、企业的原因，也有城镇社会保险体制的原因。 从农民工方面看，我国进城农民工是一个比较特殊的群体。他们相对比较年轻，就业能力比较强，但由于文化技术水平相对较低，因此大多处于比较低层的就业位置，并且收入比较低。同时由于他们大多还没有获得稳定的城市居民身份，因此在城市里的就业、居住不太稳定。农民工由于相对比较年轻，因此对养老、医疗等社会保障的客观需要相对说来不是很强。农民工除了对当前社会保障的需求不足以外，他们中的许多人对未来风险的意识也不足。迄今为止许多农民工进城务工经商的目的还比较单纯，大多是为了挣钱，很多人还没有在城市里永久居住的长期打算，因此对社会保险的主观需要不足。在五大城市 2509 名农民工的调查中，有近 23 左右的人表示他们将来肯定或有可能再回到农村定居。这使得他们当中不少人对在城市里参加社会保障项目的动机不足。再加上他们当中许多人进城前在农村中也没有社会保障，因此对在城市里获得社会保障待遇的主观需要不高。 另一方面，相对于农民工偏低的收入水平来说，社会保险的参与成本太高，明显地影响着农民工参与的积极性。此外，目前城市社会保险项目在保险转移方面也不适应农民工的情况。由于我国城乡之间社会保险发展的严重不平衡，使城乡之间缺乏社会保险的制度接口。同时，在社会保险项目转接上还存在一些利益和技术的难题。由于上述原因，使得农民工对参加城镇职工社会保险缺乏积极性，并因此很难简单地将这一群体纳入到原来只是为城市人设计的社会保险体系中。 当前农民工表现出来的对参与城市社会保险的动机不够，并不是绝对意义上的不需要，而是相对于其收入水平和支付能力来看的“ 有效需求”不足，以及由于对成本一收益较低评估而导致的主观参与障碍。因此，解决农民工社会保障问题的关键，是要根据他们目前在城市中就业和生活的实际状况，并结合他们未来发展的情况，以增大其对社会保障的“ 有效需求”为重点，推动农民工积极参与城市社会保障体系。 二、农民工社会保障的制度原则 将农民工纳入城市社会保障体系应该分两个层次考虑：一方面是要探讨如何将农民工( 尤其是已经在城市中稳定就业和定居的农民工)纳入城市社会救助与社会福利体系；另一方面是如何将在城市中就业的农民工纳入城市社会保险体系。 具体地讲，为农民工提供社会保障首先要遵循以下一些基本原则：第一，平等与公平的原则。所谓平等原则，是指应该在本地居民和外来劳动者基本权利平等基础上构建统一的社会政策体系，逐步消除城市社会保障体系中对农民工的不合理的制度和文化排斥。基本权利平等是建构新型城乡一体化社会政策体系的基石，只有始终坚持平等原则才能最终解决农民工问题。所谓公平原则，是指社会保障应该建立在权利和义务对等基础上。例如，获得城市社会保障待遇的权利应该与相应的贡献( 如足够时间里的就业和投保)相关联。同时，希望在城市中永久定居并具备相应条件，并且因此而获得完全性的社会保障和其他各种福利待遇的人应该放弃在农村的土地保障和其他公共福利待遇，而不应该在城乡两地重复受益。 第二，特殊性原则。鉴于农民工仍然是一个比较特殊的群体，将他们纳入到城市社会保障体系时应该充分考虑到他们在就业和生活方面的特点和其他特殊困难。一方面应该对现有的社会保障体系做出进一步的改革，以适应农民工的特殊需要；另一方面也可以在大的制度框架下设计一些更加适合农民工的特殊制度安排。特殊性原则与公平原则并不矛盾。公平并不意味着对所有群体都完全地无差异对待，而是应该针对特殊群体的特殊困难及特殊需要而设立一些特殊的制度安排。 第三，受益者资格确定的基本原则。城市社会政策受益者的基本资格应该是以稳定就业为基础的定居者。目前通行的 “农民工”、“外来人口”等概念都具有一定的模糊性，难以成为确定社会保障对象的标准。而任何一个地方政府在承担社会保障和其他社会福利责任时，都必须清楚地知道自身的责任边界，并只对属于自身管辖范围内的人承担责任。因此，对于地方政府来说，在制定和实施社会政策时必须对其对象做出比较清楚的界定，明确哪些人应该成为其社会保障项目，尤其是社会福利与社会救助项目的受益对象。很明显，城市政府不能将所有进入城市的人都不加区分地纳入到自己的责任范围，而只能将其中具有稳定就业和进入城市定居的人纳入到城市社会政策服务对象。在这一问题上，应该区分贡献型社会保障(如社会保险 )和非贡献型社会保障项目(如社会救助和社会福利)。对于贡献型社会保障，应该只按其在城市中就业的状况而确定其参与的资格和义务。但对于非贡献型的社会保障项目( 如低保等福利救助项目)，则应该建立2相应的标准和设定一定的条件，以明确地方政府对他们的责任边界。在此方面其具体的标准可以有：稳定的就业(在一个城市中就业达到一定的年数)、稳定的纳税(连续纳税达到一定的年数)和定居(在城市中有固定的住所并定居达到一定的年数) 。 第四，将农民工纳入城市社会保障体系的目标应该是满足在城市中就业者的基本保障需要和解决他们的实际困难，但不能因此而鼓励 “福利驱动的流动” 。福利水平应该以满足其基本需要为度。在存在着城乡和地区差异的情况下，过低的资格门槛和过高的福利水平将刺激 “福利驱动的流动” ，从而使城市社会福利体系负担过重。应该立足于建立公平、适用、可行的社会保障体系，既要加强社会对农民工的保护，又要防止福利开支的过快攀升。 另外，在解决农民工社会保障的基本制度安排方面，一直有三种观点：即 “返回农村”模式(让农民工最终回到农村去解决其社会保障问题)、 “城市中特殊安排”模式(单独为农民工建立专门的社会保障项目)和“融入城市” 模式(农民工参与城市社会保障体系)。这三种模式各有其利弊。过去的一些研究比较关注在三种模式中选择一种，但笔者认为在现阶段我们可以考虑这三种模式的结合。对于不同的人和不同的项目分别采用不同的模式。尤其是在现阶段农民工在城市中就业、定居情况比较复杂和不太稳定的情况下，采用具有更大灵活性的多种模式去解决他们的社会保障问题可能更加可行，并且可以为将来过渡到更加统一的城乡一体化的社会保障制度创造条件。 三、当前农民工社会保障若干重点领域的制度分析 1农民工养老保险 养老保险是整个社会保障制度中的核心部分之一，也应该是解决农民工社会保障的重点领域之一。总的来说，城市职工基本养老保险机构对将农民工纳入本地养老保险有比较高的积极性，一些省市(如广东等地) 早在十几年前就开始将农民工纳入城市职工基本养老保险。目前许多地方的社会保障部门对此也持积极态度。将农民工纳入城市养老保险体系没有大的制度性障碍，但存在着以下一些问题。 首先是在养老保险关系转接上存在着比较大的难题。由于许多农民工的就业和居住处于不稳定状态，他们当中很多人将来可能还要转移就业，因此保险关系如何转接对他们很重要。如果仍按城市职工养老保险关系的转接方式对农民工是不公平的。这是严重影响农民工个人及其企业缴费参与的积极性的一个重要问题。解决这一问题目前有多种思路和方式。一种方式是在城乡一体化的基础上改革和完善养老保险关系的转接制度，使农民工的养老保险关系能够在城乡之间和不同城市之间比较自由地转换。另一种方式是将农民工纳入到城市养老保险体系中，由城市养老保险体系负责他们将来养老。即使他们离开城市后，也将其养老保险关系和已经缴纳的费用留在城市，到他们达到领取养老金年龄后再领取回去。 从长远来看，第一种方式应该是更加合理。尽管保险关系转接会在眼前导致一些比较复杂的程序，但长远看来它会省去将来养老金发放中的成本。并且这种方式从总体上更加适合许多农民工流动性强和他们当中部分人“ 年轻外出打工，年老回家养老”的生命周期性质。但是这种方式目前也面临着一些问题。如各个转接主体之间利益关系比较复杂。由于现在的各个城市之间养老保险在缴费和受益上的标准都不一样，并且社会统筹部分的受益不直接和个人缴费挂钩，因此在两个缴费和受益水平不同的城市之间转接养老保险关系时就会出现利益矛盾。尽管这里存在着复杂的利益关系，并且在管理上也存在一些难度，但总的说来是可以通过一些技术手段来解决的，关键的问题是要通过中央政府而确立全国养老保险体系，改革目前的养老保险转接制度，并规定新的全国统一的保险关系转接制度。 其次，部分地区农民工收入偏低与养老保险缴费技术的“ 门槛”过高之间也形成了矛盾。由于农民工的收入水平普遍较低。而一些地区(尤其是经济发达地区) 按照当地社会平均工资一定比例划定的最低缴费工资基数对农民工不太适合。尤其是近年来收入差距持续拉大，一些城市中由于少数高收入者拉高了社会平均工资，使得处于收入层级下端的农民工不得不在一个明显高于其实际收入的基数上缴纳养老保险，因而无形中增大了他们缴纳社会养老保险的困难，并进而挫伤了他们参加养老保险的积极性。 为此，我们建议各个城市根据其收入分配差距及社会平均工资的情况，合理地确定养老保险缴费的最低工资基数。在收入差距较大和社会平均工资偏高的情况下，可以适当降低低端的缴费门槛( 最低工资基数)，并相应适当提高上端的封顶标准。 2工伤、医疗和失业保险 目前各地已经在不同程度上将农民工纳入了这三项保险，或者说在制度设计时就已经包含了农民工。将农民工纳入这三项保险相对来说技术难度较低一些。但它们面临的一个共同问题是缴费方，即企业或农民工本人对参与这些项目缺乏积极性的问题，以及在参加了这三项保险后的个人受益及企业的其他相关行为的问题。另外一个共同的问题是如何为非正规就业者提供这几项保障。 工伤保险对农民工应该是最为重要和急需的，并且相对来说遇到的困难较少，因此各地都把将农民工纳入工伤保险作为解决农民工社会保障问题的首要任务。目前将农民工纳入工伤保险一方面要继续加强制度的强制性，要求所有的雇主都为其包括农民工在内的所有雇员缴纳工伤保险。笔者的调查发现，即使在政府有明确规定。要求将农民工纳入工伤保险的情况下，农民工参与工伤保险的比例仍然很低。其他一些研究者的调查也发现，一些企业为了降低工伤保险的成本，采用少报农民工人数等方法来逃避应该承担的责任。对此，应该加强对工伤保险投保和受益方面的管理，堵塞企业逃避的漏洞。另一方面，在加强工伤保险的同时，应该注意防止工伤保险与劳动保护“此消彼长”的效应，要求雇主在为其雇员缴纳了工伤保险以后。仍然要重视劳动保护。应该加强工伤保险缴费与实际事故率的挂钩程度，按照行业的工伤事故风险程度，或者企业上年实际事故率( 或工伤保险赔付率)来调整工伤保险的缴费率，以便在工伤保险的制度框架下继续加强企业在劳动保护和防止事故方面的投入。 在医疗保险方面，目前我国城市职工医疗保险体系中存在缴费高、受益低的问题。缴费率偏高明显影响部分企业和个人参与的积极性。为了降低成本，许多城市为农民工建立大病医疗保险，其基本原则是保当期，保大病。但在现有体制下建立的大病保险也存在问题。3由于农民工的平均年龄较低，他们作为一个独特的群体，在城市中发病的概率应该是低于城市本地职工及其退休人员的平均水平。如果不考虑其发病率低的因素，而让他们以同样的标准缴纳医疗保险费用，实际上是使他们的平均缴费额大于平均受益额。这对城市医疗保险体系和城市职工是有利的，但却让本来就收入偏低的农民工群体承担了更多的责任，存在着一定的不公平因素，并且也会影响农民工本人以及雇用农民工较多的企业参加和缴费的积极性。为了解决这一问题，作为一种过渡形式，可以考虑对农民工在不降低其受益标准的条件下降低其缴费标准。或者说将农民工作为一个单独的群体去测算其疾病和费用风险，并在此基础上单独确定其缴费标准。 在失业保险方面，对于在正规部门具有稳定就业的农民工可以与一般城市职工一样办理。但对在非正规部门，以及虽然在正规部门，但出于非正规就业方式，因而就业不太稳定的农民工来说，目前的失业保险会显出一定的局限性。从鼓励雇用、减少解雇和促进增强就业稳定性的角度看，目前的失业保险并不是最好的模式。尤其是对非正规就业的农民工往往很难界定其就业或失业状态。因此对他们很难应用失业保险计划。因此，我们建议对非正规就业的农民工采用“ 解雇费”的方式，即规定雇主在解雇其雇员时，应按其工作的时间或其他标准为其提供一定数额的解雇费，以作为对其解雇的补偿，以及在其寻找新工作期间的生活保障。 3社会救助 近年来我国城乡社会救助制度有了很大的发展，目前在城市和农村都有了比较完整的社会救助体系，其中包括最低生活保障制度( 或部分农村中的特困户救助制度) 、医疗救助、教育救助和住房救助等。但是目前的城乡社会救助制度仍是城乡分割的，并且是户籍所在地地方政府负责制，符合条件的个人和家庭只能向其户籍所在地的地方政府提出救助申请。因此在现有的制度下城市政府无法解决农民工的社会救助需要。 对于是否应该将农民工或其他进城的外来人员纳入城市生活救助体系，一直存在着不同的观点。目前的城市政府一般将进城农民工看成是“劳动力”，而不是在城市中具有完全社会权利的居民，因此城市政府可以不承担为他们解决特殊困难的责任。但是，随着越来越多的农民工进入城市，并在城市中就业和居住的时间不断延长，向有困难的农民工提供生活救助的问题也逐渐成为必需。随着越来越多的农民工将在城市中长期居留，并逐步转化为城市居民( 即使还没有转化为城市户籍)，他们回到农村去申请和获得生活救助的可能性就会逐渐减小。当一个农民工在城市中就业多年。为城市经济的发展和税收做出了多年的贡献以后，当他遇到困难时再要求他家乡的农村去承担救助的责任，是一种不公平和不合理的制度安排。因此，目前应该突破现有的制度限制，将符合条件的农民工纳入救助对象的范围。但是，城市生活救助体系也不能不加限制地容纳外来人员。而是应该设定一定的标准，将那些在城市中有稳定就业和居住的农民工纳入救助体系。 因此，建议城市社会救助突破目前只在户籍所在地申请的规定，城市政府应该对那些已经在城市中就业或纳税达到一定时间的农民工提供申请社会救助和其他福利待遇的资格。这样一来，在城市中稳定就业和居住多年的农民工可以逐步被纳入城市社会救助体系，当他们遇到困难，符合社会救助对象标准的时候，就可以从城市政府获得社会救助。 四、构建农民工社会保障体系的经济与社会基础 近年来，随着各级政府和全社会的重视程度的提高，农民工基本权利保护的问题正在逐渐落实。在目前很多城市中，农民工在获得就业和参加社会保险等方面已经不再有很多的制度性限制。但由于农民工自身文化技术素质较低等方面的原因而导致的“ 隐性排斥”仍然明显存在。一些研究者指出，在现阶段应该加强社会政策行动去为农民工提供社会保护。首先，在就业方面，农民工虽然已不再被限制进入城市中的某些行业(岗位) ，但他们由于自身文化技术不高等原因，使其在很多的就业领域中无法获得就业机会。在社会保障方面，农民工可以参与城镇职工基本失业保险、基本医疗保险，以及就业、工伤、失业等社会保险项目，但由于在以前的制度设计中没有考虑到农民工的问题，因此现在无法有效地解决农民工社会保障的问题。其次，在城市社会服务体系中仍然存在对外来农民工歧视的现象。最后，农民工在城市中在社区层次的社会融入方面仍存在很多问题，农民工在其所居住的城市中在文化、社会活动和社区组织参与等方面仍然存在着障碍。因此，从未来发展趋势看，将农民工纳入城市社会保障体系不能仅仅停留在从法规制度层面去维护农民工社会保障的平等权利，而应该将其目标定位于促进农民工在城市中的社会融入。只有农民工在经济、社会、政治和文化等方面都能够融入到城市社会中，他们的基本权利(包括获得社会保障的权利)才能真正得到落实。农民