新预算法与预算管理体制改革.ppt

1、新预算法与预算管理体制改革,北京市财政局 2014年12月25日,I,II,III,新预算法的主要内容,本市深化预算管理制度改革的举措,本市2014年预算执行和2015年安排情况,汇 报 提 纲,北京市财政局,3,党的十八届三中全会确定了我国新时期全面深化改革的决定，明确提出深化财税体制改革，并单独列出一个章节。 财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。提出了改革任务。,北京市财政局,4,2014年6月，中央政

2、治局审议通过了深化财税体制改革总体方案；8月，全国人大常委会审议通过了预算法修正案，自2015年1月1日起施行；10月，国务院发布关于深化预算管理制度改革的决定（国发【2014】45号）。 上述法律及文件是指导今后财政预算管理的纲领性文件，因此要加强学习、深入领会，准确掌握文件基本原则和精神实质，增强预算法治意识，用于指导我们的财政财务管理工作。,北京市财政局,5,（一）修订背景-从工作需要来看 原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要

3、求。主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定 。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,6,此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,7,（一）修订背景-从长远发展来看 十八届三中全会提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预

4、算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。 预算法的修订将增强预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的有效性、资金使用的绩效性，并为预算改革提供法律依据，从而为建立全面规范、公开透明的现代预算法制奠定坚实基础。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,8,（二）新预算法的主要内容 新预算法从原法79条拓展为101条，增加了22条。修改范围大、内容多、程度深，重点是围绕政府预算管理和人大审查监督两条主线，充分反映了现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,9,重点汇报政府预算管理内容 1、完善政府预算体

5、系 一是建立全口径预算体系。政府的全部收入和支出都要纳入预算 ，接受人大审查监督。明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算 。将四本预算为主体的我国政府预算体系以法律形式确定下来。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,10,二是明确四本预算间衔接关系。“四本预算”既完整独立，又有所衔接。为下一步深化推进预算管理制度改革，加大统筹提供了法律依据。 三是明确一般公共预算内容。首次将传统的一般预算、公共财政预算等概念以法律的形式统一为“一般公共预算”。并将其界定为“对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构

6、正常运转等方面的收支预算”。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,11,2、推进预决算信息公开 公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。新预算法增加了预决算信息公开的规定，包括政府预决算公开、部门预决算公开、政府采购公开等 。 一是政府预决算公开。除涉密外，经本级人大批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在20日内由本级财政部门向社会公开，并对重要事项做出说明。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,12,二是部门预决算公开。各部门预算、决算及报表应当在本级财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项

7、做出说明。 三是政府采购公开。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。 四是其他公开事项。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,13,3、建立跨年度预算平衡机制 新预算法将预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，收入预算由约束性转向预期性,通过建立跨年度预算平衡机制解决预算执行中的超收或短收问题。 各级政府一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于实现收支平衡。年度执行中如有超收收入只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；如有结余也应补充预算稳定调节基金。一般公共预算年度执行中如出现短收，应该通过调入

8、预算稳定调节基金、减少支出等方式实现收支平衡。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,14,跨年度预算平衡机制适应了经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，强化了预算的规范性和严肃性要求，同时也为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束提供了空间。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,15,4、规范预算编制 一是明确先有预算后有支出，要求各级政府依法做出决定或制定措施时，凡涉及财政收支增减变动的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。 二是明确预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关

9、支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求有关方面意见后进行编制。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,16,三是进一步细化预算编制，各部门、各单位应按照政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,17,5、严格预算执行和调整 一是明确执行主体。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。 二是明确批复时限。预决算经批准后，财政部门应当在二十日内向各部门批复预决算，各部门应当在接到财政部门批

10、复的本部门预决算后十五日内向所属各单位批复预决算。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,18,三是规范收支执行。预算收入要及时、足额征收，支出及时、足额拨付。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，预算年度开始后、预算草案经人代会批准前可以安排上一年度结转支出。 四是严格控制预算执行中的追加追减。在执行中各级政府一般不制定新的增加财政收支的政策措施，也不制定减少财政收入的政策措施。部门预算应严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂，确需调剂的须按规定办理。 五是各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,19,6、坚

11、持厉行节约 针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。 各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,20,7、规范地方政府债务管理 按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，并从六个方面做出

12、限定： 一是举债主体。经国务院批准的省级政府可以举借债务。 二是举债用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 三是举债方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,21,四是债务规模，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。 五是还款计划和来源，要求举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 六是举债担保行为，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,22,上述各项措施既坚持了从严控制地方

13、政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于建立规范合理的地方政府举债融资机制，有利于人大社会监督，从而防范和化解地方政府债务风险。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,23,8、完善财政转移支付制度 一是明确转移支付的原则和主体。财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。 二是加强专项转移支付管理。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有

14、效调节的事项不得设立专项转移支付。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,24,三是规范转移支付配套。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。 上述各项措施将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，增强地方统筹安排财力的能力，提高地方预算编报的完整性，在缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥作用。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,25,（三）国务院关于深化预算管理制度改革的决定主要

15、内容 为了贯彻落实新预算法，10月初，国务院下发了国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号），强调了当前深化预算管理制度改革具有的重要性和紧迫性，并明确了深化预算管理制度改革的总体方向 。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,26,1、决定提出改革基本原则 一是遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。 二是划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。,

16、一、新预算法的主要内容,北京市财政局,27,三是着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。 四是坚持总体设计、协同推进。既要注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，实现与行政管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,28,2、决定明确改革事项及要求 一是完善政府预算体系，积极推进预算公开 二是改进预算管理与控制，建立跨年度预算平衡机制 三是加强财政收入管理，清理规

17、范税收优惠政策 四是优化财政支出结构，加强结转结余资金管理 五是加强预算执行管理，提高财政支出绩效 六是规范地方政府债务管理，防范化解财政风险 七是规范理财行为，严肃财经纪律,一、新预算法的主要内容,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,29,新预算法和国务院国发201445号文件，为今后预算管理改革提出了总体要求，认真贯彻落实法律文件规定，将是下一阶段我市财政经济工作的一项重要内容。 为了做好贯彻工作，近期市财政局制定了北京市关于深化预算管理制度改革的实施意见，将报请市政府同意后以市政府名义印发各部门、各区县执行。,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,（一）我市深化

18、预算管理制度改革的主要目标 2014-2015年，要在预算管理制度改革上取得决定性进展 2016年基本完成预算管理改革的各项重点工作和任务，基本建立全面规范、公开透明的预算管理制度。 2016-2017年要完成税制改革、建立健全事权和支出责任相适应的制度，最终在2020年基本建立现代财政制度。,30,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,（二）主要举措 1、完善全口径预算体系 一是完善政府预算体系。突出预算的完整性，建立一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算之间的资金统筹机制，2015年将政府性基金中地方教育附加、文化事业建设费、水利建设基金等11项基金列入一般公共预算。

19、二是提升部门预算收支的完整性。按照综合预算的原则加强非税收入、资产出租出借收入、非财政拨款收入预算审核，将部门全部收支纳入预算管理。,31,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,2、实施中期财政规划管理 改变目前“以年度为周期”进行收支安排的做法，转为“以三年为周期”编制三年滚动预算，并由财政部门和各部门分别编制“三年滚动财政规划”和“三年滚动部门规划”，实行预算的滚动编制和管理，这是财政预算管理的重要创新和重大变革。 目前市财政局已起草了关于进一步推动中期预算管理改革的工作方案，将分阶段逐步开展工作。,32,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,第一阶段拟以项目预算作

20、为切入点，选择“清洁空气行动计划”项目，探索试编2015-2017年三年滚动项目预算，为下一步扩大三年滚动项目预算编制范围和试编2016-2018年三年滚动财政规划积累经验。 第二阶段自编制2016年度市级部门预算起，进一步扩大编制三年滚动项目预算的范围，试编2016-2018年三年滚动财政规划，同时强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，三年滚动财政规划中2016年规划内容将直接约束年度预算。,33,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,实行中期财政规划管理有利于统筹当前与长远，从中长期角度优化公共资源配置和提高管理绩效。对部门预算来说，就是要增强前瞻性和规划性，改变事业发展与预算

21、管理“两张皮”的现状，使一些重大政策形成稳定的运行机制。 。,34,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,3、建立跨年度预算平衡机制 参照财政部做法，一般公共预算年底如有超收，将用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金，平衡以后年度预算，也就是说今后不再有财政超收收入的支出安排；如出现短收，通过调入预算稳定调节金或其他预算资金、削减支出实现平衡。 年度预算执行中除应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策；如确需出台，将通过以后年度安排资金或者调整当年支出结构、动用结余资金等方式解决。,35,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,4、改进预算管理和控制方式 一

22、是清理规范“依法增长”资金。对农业、教育、科技、医疗卫生等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项进行清理，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，而是根据相关领域年度工作计划的实际需要，对支出政策和内容进行审核后予以统筹安排、优先保障。 二是逐年清理压缩结余资金规模，调整资金执行期限。年初预算批复资金将于年底收回，资金收回后统筹用于市委、市政府确定重点项目。并且从今年开始，将年度结余资金与以后年度预算编制相挂钩 。,36,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,三是完善绩效预算管理。实现对市级预算部门全过程预算绩效管理的全覆盖，拓展事前绩效评估范围和资金规模，将预算评审和绩效评

23、价结果与预算安排有机结合，部门项目评价结果为“一般”或“较差”的相应减少预算安排。 四是强化部门、单位预算执行的主体责任。各部门、各单位是本部门、本单位的执行主体，对执行结果负责。要求部门、单位强化、硬化预算约束 。严格按照有关财政财务管理规定落实预算执行工作，预算未安排事项一律不得支出，并杜绝预算执行中频繁调整的现象。,37,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,5、全面推进预决算信息公开 一是扩大公开范围。拟将2015年提交人代会审议部门增至120个，并研究做好目前未公开部门的下一步预决算公开工作。 二是细化公开内容。拟将政府预算和部门预算公开内容全部细化到支出功能分类“项”级

24、科目，财政拨款基本支出细化到经济分类“类”级科目。 三是增加公开内容。首次公开市对区县转移支付、部门结余结转资金、政府购买服务年度计划信息、政府采购情况以及部门预算绩效目标等内容。,38,项,款,类,“医疗卫生与计划生育支出”（类级科目，反映政府的卫生计生职能）,“公共卫生”（款级科目，反映政府为完成卫生计生职能在“公共卫生”方面开展的工作）,支出功能分类：按政府的职能和活动设置类、款、项三级科目，显示政府的钱用来“干什么”。 以“医疗卫生与计划生育支出”为例：,“基本公共卫生服务”（项级科目，反映政府在“公共卫生”中用于开展“基本公共卫生服务”这个具体方面的支出情况）,39,支出经济分类：反

25、映政府各项支出的具体用途，显示政府的钱是“花到哪”。例如，基本支出预算中“工资福利支出”、“商品和服务支出”等。,二、我市深化预算管理制度改革的举措,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,6、严格控制行政成本 一是继续按照“零增长”的原则编制“三公”经费、会议费、培训费、差旅费、印刷费等一般性支出预算。 二是落实因公出国（境）经费审批联动和分类管理机制。 三是坚持公务用车购置“只更新、不新购”，2015年更新购置车辆不超过预算单位该类车辆编制数的8%。 四是将所有会议、培训纳入年度计划，经有关部门审批后纳入年度预算。,40,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,7、创新

26、资金投入方式 一是推进政府购买服务工作。进一步完善北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法和北京市级政府向社会力量购买服务目录，坚持政府购买服务“以事定费”，“费随事转”，防止出现一边设机构养人办事，一边花钱购买服务的“两头占”现象。 二是推广政府和社会资本合作（PPP）模式。研究解决PPP模式推广中的法律依据、政策体系、部门职责和操作规程等问题，制定我市细化落实方案，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与投资和运营，推动建立融资灵活、政府支持、监督到位的市场化投融资模式。,41,北京市财政局,二、我市深化预算管理制度改革的举措,三是开展竞争性方式配置财政专项资金。2014年选择了市民政局等4个部门共6个项目开展了试点，通过公开招投标等竞争方式和集体决策方式，形成“多