日本社会福利发展的历程_沈洁

1、社会主义研究 1 9 92 年第 4 期日本社会福利发展的历程沈洁社会福利 作为一种制度, 一种社 会实践 , 在世界各国都走过一段犬牙形 的曲折路程。 即使在现在 , 仍 然面 临着困难的 时期。 然 而, 社会福利是走 向未来生活的原点, 道路虽然艰难,国际社会仍在孜孜不倦地 追求。 日本社会福利 四 十年来发展的步履 , 也证实了这一 点。日本的社 会福利 作为 一种制度、 一种实践、 一 种思 想都具 有广 阔的视野和历史背景 , 本文 侧重于从制度方面分析 介绍。 社会福利 制度的概念可 以理解 : 它作为现代资本主义 国家的一种调节、 干预分配领域的福利政策, 其 目的是为了满足一

2、部分社会成员的特殊需求所提供的社会性供给和福利服务。 主要分为两大 部分 , 即社会援助和 社会福利服务。日本的社会福利 制度形 成于五十年代初期 , 其重要的里程碑是 1 9 5 1 年3 月 92 日被制定公布的 社 会福利 事业法 。 四 十年来, 日本的社会福利发展以此为 起点, 逐步 走向体 系化、 制度化。从发展历程看, 大致可 以划分为四 个阶段。5 0 年代一一形成 、确立时 期05 年代是 日本从 战后 的混 乱状态 走向政治独立和经济复兴的时期,尤其是 05 年代后 半期到 6 0 年代 初, 更是 日本经 济走向高度成长的时期。 但是经济成长与国民生活健全的发展, 即国民

3、的劳动、 医疗、 教育、 生 活环境综合的制度、 政策、 计划 、 公平之 间的关系, 第一次作为一个突出的问题 展现出来。 日本 社会福利事业 法 的产生虽然是日本社会经济发展到一定阶段 的历史产物。它在日本社会福利发展史上具有划时代的意义。 然而, 它产生于 19 5 1年则 具有特殊的历史背景。第二次世界大战后, 作为战败国的 日本, 从美国那里被迫接受 了以西 欧政治议 会制度为模特的 “ 日本宪 法”,废弃了原 先 具 有 的 “ 帝国宪法 ” 。 “ 新 日本宪法 ” 的第二十五 条具体标明 : 社会福利是全体 国民追求最低限度的健康、 文化 的生活的一 种权力, 国家则必须为全体

4、 国民的社会福利 、 社会保障、 公共卫生 的发展而 努力。 美 国 占领军在 占领 时期, 为 日本的社会福利的发展构划了种种蓝图, 并于 1 9 4 9年n 月 62 日向 日本政府强制性的 提出 了 “ 关于厚生行政 的六项提案” , 即关于 社会福利总政策的方 案。 日 本政府为了 回答美 国政府的提案, 迫不 得已在美国 占领 日本的最后一年 即 1 9 5 1 年 3 月 92 日 公 布 了 社会福利事业法 。 社会福利事业法 由于受六 项提案的制约, 整 体框架可以说是 对六项提案的具体化 、 措施化 。 其主要内容如下 : 全法共计 98 条, 第三条在 阐明宗旨时提出 ,

5、社会福利事业 是 :对需要提供生活援助者、 身心 障害者、 需要进行社会再教育者, 在尊重对方人权的前提下 , 为了使他们回归到正 常的 社会生活 中而提供的 社会福利服务。 其第二条也第一次 明确地将社会福利事业划分为两种类型 : 第一 种事业是 以国家、 地方公共团体及财团法人经营的各种福利设 施, 例如 养老设 施、 收容不具有独立生活能力的残疾人的设施、 为 流浪者和生活极度贫困 者提供养护条件和生活指导的更生设施等等。 第二种事业是对各项社会福利政策、 社会福利的法律 、 社 会福利 问题 提供咨询和技术上 指导的事业 。4 3正 如以上所看到 , 5 0 年代的 社会福利事业其视野

6、还具仃较大的局限 性, 作为 现代社会福利事业基础 的在宅福利 服务 ( 即相 对于 设施收容福利 服务而言的 涉入家庭 进行福利服务 ) 无偿和 低报酬的社会性服务等没 有被容纳进去, 未能完全从社会事业 中脱胎出来, 带有较强的扶贫救贫性质。 同时, 日本的社会福利制度是迫美 国的压力仓促出 台的, 缺乏一个自体培育形成的过程, 制度本身与 日本的历史文 化及当时的政治经济现状有一定距离。 从 1 9 5 1 年的 财政支出总预算中也可 以看到 这种情况 : 总预算是7 9 3 7 亿 日元, 社会保障费 48 3 亿 日元, 包含在社会保障费中的社会福利 费只有 81 亿 日元, 而主

7、要用于对儿童的救助 。 所以, 当时理解的社会福利 并不 是现代意义上的 社会 福利概念, 只 能被看作社会事业的一部分或 者说是一 种救贫事业。6 0 年代 - 一二 完替 、发展时 期06 年代是 日本经 济高度发展的时期, 伴随着经 济的 高度发展 , 日本的 社会结 构, 民众的生活结构也发生了急剧变化 , 面 对着新出现的社会问题和为了纠正经 济成长中的偏差, 社会福利被推向前台, 得到 充实。一个显 著的 标志是社会福利的法律体系 化。 60 年代以前, 被制定的社 会福利 法有三种,即 生活保护法 ( 1 9 4 6 年 ) 、 儿童福利法 ( 1 9 4 5 年 ) 、 残疾人

8、福利法 ( 1 9 5 0年) 。06 年代为了使社会福利 法的 体系进一步完备 , 又相继制定了 精神薄弱者福利法 ( 9 6 0年 ) 、 老人福利法 ( 1 9 6 3 年 ) 、 母子福 利法 ( 1 9 6 4年 ) , 使之形 成一 个包容 社会福利各方面的完整的福利六法体制, 进入了一 个依法保障的时代。其二 ,随着老人人口 的急剧增长 ( 1 9 6 3 年达9 0 万人, 总 人口 比例的 9 . 4 % ) 和家庭对老人扶养功能的减退 , 作为 社会问题的老 人问题显形化。 根据 1 9 6 3 年制定的 老人福利 法 , 老人问题从社会救济的 体系 中分离出来 , 形成一

9、个不与经济问题相连 接的老人福利服务体系 。但是, 当时的老 人福利 服务仍然 以收容在福利设施中为 中心 , 而大部分需要保护的老 人是家居的 老人, 根据这一事实, 在宅福利对策 ( 即专职人员 定期到老人 家庭 中 服务, 为老人 入浴 , 购买物品 , 清扫房屋 , 配送给食等服务 ) 被得到 重视。 同时, 从事老 人在宅福利 服务人员的设置费用也被作为制度而 确立, 这可 以说是 日本在宅福利的萌芽期。其 三 ,从社会保障费的构成比例 来看, 从 1 9 6 1 年到 1 9 71 年包含在社会保障费中的社会救济 费从 2 2 . 6 % 下降到 1 8 . 6 % , 社会福利费

10、从 7 . 0 % 上升到 1 0. 6 % , 社会 保险 费 从 4 0 . 6 % 上升到 52 . 2 % 。 从以上数字可 以看到, 生 活救济费相对缩小, 救贫扶贫的功 能削弱, 社会福利费呈扩大 趋势。 值得注意是社会保险费急速上升, 这是 因为 60 年代 日本的社会保障走向了国民全体享受年金的体制, 以社会保险为 中心的 社会保障制度得到长足发展。 它为社会福利走向繁荣铺垫了道路。其 四 ,由于生 活结构的 变化, 使人们对作为社会消费手段的社会 福利的需求 对 象 扩大了 ,不再满足于仅 仅作为生活 保护的福利设施。 因而, 为调节人们精神生活的福利 文化设施 、为增进身心

11、健康的福利保健设施勃勃兴起。 国民把对社会福利的要求作为 自己应具有的权利 的意识逐渐强 化和巩固。 另外, 社会福利服务的对象也被划分为老 人、 残 疾人、 精神薄弱者、 儿童、 妇女等具体层次。 与社会福利实践主体相关连的社会福利工作人员的组织化程度及技术操作方法都有较大发展。 设立社会福利专门职业的趋向也越来越明朗化。了0年代 - 让 一 繁荣动荡时期进入 70 年代 , 落后于经济成长速度的社会福利事业试图 穷起而追。 07 年代初, 一系列 促进 社会福利发展的宏伟蓝 图相继出 台。 例如: 1 、 厚生 省提出的 社会福利设施紧急完善的五年计划9 6 9 年 ( 月2 、全国社2会

12、福利协议会和社会福利; 事业法改正 研究委员会发表的 社会福利设施中心 构想 、 在宅福利服务的战略 9年 (、中央社会福利审议 会职员问题起草委员会公布的 社会福利士法试行草案 关于 社会(福利专业职 务的有关法的规定 。 在这些草案的推动下, 社会福利事业有 了突 飞猛进的 发展, 地域性的社会福利设施大幅度扩充 。 1 9 7 3 年, 在对失业保险法进行改正 的同时, 导入雇佣保险法; 4 月, 改正年金保险法, 年金额的水准 提高, 并导入随国民生 产总值上涨的幅度而上涨的制度。 19 79 年儿童 津贴制度登场。 引 人注目的是, 1 9 7 9 年提出的 “ 在宅福利服务战略”

13、, 主要精神是, 根据老人、 妇女、 儿童及残疾者的不同需求, 重新调整再编各项服务项目和设施, 建立一个新的综合福利服务的 供给体制。 这 种新的供给体制, 是 以面 向国民一般个人服务为 基点。 其战略计划 进一步强调 , 这是一种迄今为止的 以货币和实物支付为基础的生活保障对策完全不同性质的政策。 这一 战略计划的出 台, 在很 大程度上 是受 70 年代处在鼎盛时期的西 欧各福利大国的影 响, 试图促使 日本尽快地纳入世界福利大国的行列。 因而在这种氛围下国民们也普遍沉浸在兴奋之中, 认为 日本社会福利的元年已经到来, 从 摇篮到坟墓的福利 时期指 日可待 。1 9 7 3 年秋 ,

14、世界 性石油 危机给高度发展的 日本经济带来了致 命的打击。 然而 , 社会福利的发 展仍然按照 日本的经济持续走向繁荣的设想而制定的规 划继续发展 。 到 1 9 8 0 年, 社会福利费的 比例 由1 9 7 1年的 1 。 . 6 % 上升到1 6 . 9 % 。 但是 , 使人注意的是社会救济费呈回升趋势。这表明在以社会福利发展为象征的 富裕社会表象的背后 , 由于受经济发展低落的 波动, 贫困层增长的暗流也在潜伏着。这个时期, 日本的经济处于 低成长期, 为 国债增长及财政支出赤字困扰, 同时, 世界性的石油 危机使西 欧各社会福利大国的 经济也都处于 困境, 以弗里德曼为代表的新

15、自由主义经济理论极力攻击现行的社会福 利政策, 反对国家干预 , 提倡自由市场论。 里根政府和 撒切 尔政府的福利政策也普遍转 向保守主义 , 逐步对社会福利支出削减。 日本政府在这种局势下开始了以节约经 费为目的的行财政改革, 这个余波直接波及到 社会福利政策, 给社会福利 发展的 进程投下了阴影 。8 0年代、一改 革、 调 整时期进入 08 年代 , 日本的经济尚未从石油危机的冲 击中复苏过来 , 在全面实行行财 政改革的过程中, 也提出了一 系列 抑制社 会福利 发展方向的 纠正 提案。 例如 , 削减国库补助率 、 缩短福利设施基建规模、 提倡福利民活论, 即将社会福利作为居民身旁的

16、 行政, 尽可 能由居民 自治体来推进 其发展, 以此 来减轻国家的 负担等等。)(8 年代后 期, 社会各界开 始对这种抑制社会福利 发展的政策提出强烈的批判, 要 求继续按照 07 年代所 倡导的社会政策和蓝图 前进 , 要求一种积极的改革政策。 推 功这一 功向的主要原因是08 年代急 剧的人口 老 龄化的现实。 08 年代后半期到09 年代 初, 掀起了一个社 会福利改革的高潮。 首先, 社会福利改革委员会成立 , 接着, 社会福利改革的基本构想 、 高龄者保健福利推进十 年战略 、 社会福利士 及介护福利士法 制定 ; 1 9 8 9 年末, “ 黄金福利规划” 出台。 1 9 9

17、0 年, 仃关社 会福利的八部法律进行了全面 的修正 。 这 一 系列改 革方案标志着 1本的社会福利走 向了一个稳固地 、 繁荣的新起点。改革的诸要点是: ( l ) 充实、 扩大在宅服务项目, 确定 以三 项基础项 目为 主 : a . 登门访问 、 护理及帮助料理家事的事业; b . 对特别需要养护的老人在福利服务中心 进行短期的滞在, 迸 行恢复机 能训练及护理事业 ; 。 . 日归福利服务事业 , 即用汽车早迎 晚送 , 在福利设施中迸行保健护理和娱乐性的保健运动。 ( 2 ) 地方分权化 , 将权力 从 都 道 府 县 ( 省级 )逐渐转移到市盯村 即市县级 , 强调 作) 为 自

18、治(体的市叮村是社会福利的最前 线, 国家把在宅福利的费用的二分之一, 都道 府县将费用的 四分之一, 补助给市时村。 这样, 国家与自治体的关系是一种协 作关系, 自治体根据有关法律和 来自国家政府的规定按照地域性特点 自主处理地域事物, 来自国家的权力不是权力性的 , 只是建议和 劝告。 ( 3 ) 强化福利 工 作 人员的专业 素质和 扩大队伍。 福利专业工作人员 量与质的 确保是迫切的问题, 其一 , 人才来源 不足。 1 9 9 0 年 4 月末为止, 被指定的培养福利专业 人员的 4 年制大学 、 短期大学和 专门学校共1 01 所 。 一 年培养总人 数5 0 0 0 人。 而每

19、年的实际需求量为一万人, 各设施人手普遍不足 , 现有 人数只是定员 人数的70 % 。 从 质的方面来看, 1 9 8 7 年 社会福利士及护理 福利士法 制定以来,曾进行过三 次国家考试 , 社会福利士 考试 合格者者仅一千余人, 全国从 事社会福利事业 的工 作人员有 78 万多人, 而保有考试 资格的人只 有 2 万 4 千 人。 1 9 8 7 年 社会福利士及护理福利士法 的 制定, 对福利人才的 教育及工作环境、 待遇从法律上给予 保证。 以上诸要项虽然 是多年来反 复被强调了的 东西, 但这次重 点在于强调, 在实现这些 改革构想 的同时, 国家、地方公共团体、 民 间团体、 民间事业者在实施社会福利制度和社会福利服务的过程中,自觉地、 清楚地履 行各自的责任。如果对从五十年代到八十 年代的社会福利发展 进程进行一个 简单归纳的话 , 可以更 清楚地看到 其发展的 动向:1 。供给的原则 !l/2 .3 .从对有选择的贫困人的福利走向一般的全体 国民的福利。从单一生活救济型福利走向地域福利、 在宅福利等多类型福利。从低水准免费、 低额负担的福利走 向高水准福利付费、 按经济能力负担的福利。1 .从国家一元的社会福利服务供给走向国家、 民间及个人多元的福利服务供给。2 .从中央集权的福利制到地方分权的福利体制。供给的 主体3