城市规划政策与法规

1、.关于城市规划公共政策与法规的讨论城市是人类文明进步的象征，经过百年的现代城市规划发展史，人们越来越发现城市规划需要更多地关注广泛的社会问题，城市规划更应该强调实现目标的过程和时间顺序。“城市规划作为公共政策” 已成为政府、规划者乃至公众的共识。城市规划是政府调控城乡空间资源、 指导城乡发展与建设、 维护社会公平、 保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。随着城市经济的不断发展，城市规划理论的不断完善，城市功能的需求也在不断增多，城市发展建设实践经验证明，城市规划面临着向市场经济职能的转变，2008 年开始实施的城乡规划法 在总结原 城市规划法 的基础上， 更加强调把社会公共利益放在核心位置

2、，提出重视资源节约、环境保护、 文化与自然遗产保护等规定，体现了社会公共利益基本构成在城乡规划中的重要地位。随着社会不断发展，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来。在中国，经过30 年的改革开放，市场经济的宏观建制有了相当的发展，人民生活也得到了持续改善。在此过程中也出现了许多公共问题，如环境恶化、 人口爆炸、 气候变暖、网络诈骗、地下水超采、垃圾肆虐、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决的。因此，只能诉诸于政府通过城乡规划制定灵活高效的公共政策和法规，着眼于可持续发展培养解决公共

3、问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题，维护社会稳定和公共安全。价值取向是判定政策性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度的依据，它直接影响社会资源的流向与分配形式。城市规划作为决策者对城市发展建设的重要手段，通过优化配置城市资源、 有效平衡公共利益等对城市的复杂关系进行调整和协调。这一过程必须在确定政策选择和制定政策的一个价值排序基础上来进行。科学发展观的根本在于人的全面发展，人在城市中处于主体地位，发挥着主要作用，城市规划公共政策的制定与实施应当把以人为本的价值取向贯穿于政策的各个方面和各个环节。在城市经济发展的基础上，不断提高人民物质文化生活水平和健康水

4、平，不断创造人们平等发展、充分发挥主观能动性的社会环境，从而使城市规划公共政策成为推动人全面发展的动力，进而成为城市发展和社会进步的桥梁。要强调以人为本，那就必须要强调公平的社会理想和原则，它反映了人们对现实社会权利关系的理性追求。从多种价值中进行选择或排序不仅是一个技术上的判断问题，也包含着对道德因素评判的过程。要做好城市规划中公共利益的协调平衡，必须树立公开、公正、公平的协调理念， 强化城市规划的政策性， 兼顾社会弱势群体的利益， 体现公共政策的道德要求。城市规划是政府掌握的重要公共政策之一， 它既能在城市的空间配置及环境建设中反映经济社会发展的意图， 又能平衡和维护社会各阶层的利益。 政

5、府通过城市规划制定一系列的公共政策， 将对促进城市健康发展， 人民生活安定，社会和谐进步起着非常重要的作用。对;.于城市规划而言， 实施公共政策最有效的途径就是编制有法定效力的操作性规划，即控制性详细规划， 规定各项用地的面积，建筑的容积率，绿地率等内容， 使城市建设在可控的范围内发展。目前我国的城市规划公共政策主要体现在以下四个方面：1、人居环境建设政策。 城市规划编制办法指出“编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全” 。关于人居环境吴良镛教授把它概括为5 大系统：自然系统、人类系统、社会系统、居住系统、支撑

6、系统。 人类系统与自然系统是两个基本系统。居住系统和支撑系统即住房和基础设施，是人工创造和建设的结果人与人的共处构成社会系统。随着社会的发展，人民生活水平得到了很大的提高，但是社会分配不均造成贫富差距也越来越大， 带来一系列的社会问题这就需要在城市规划中进行控制引导，促使 5 个系统和谐发展为居民提供住房和社会服务，加强环境和基础设施规划及管理维护城乡住区中的基础设施和服务设施， 尤其是供水、废物处理卫生、交通和能源等方面制定环境政策。主要是关心人，不分穷人、富人，在建设商品房的同时，建设经济适用房、廉租房，让低收入者也能买得起房，租得起房，享受同样的自然环境和基础、服务设施，构建和谐的住区社

7、会系统，改善他们的生存条件和生活环境，促进社会的和谐发展。2、城市公共空问管理政策。城市公共空间是构成城市总体框架，体现历史文化内涵和城市特色的重要组成部分， 是城市中面向公众开放、 供公众进行各种活动的空间。城市的道路、广场、 公园绿地、 水景等开放空间的布置对城市的整体形象起着非常重要的作用，它既是城市历史、文化和艺术集中展示的场所，又是人民休闲娱乐场所，在城市规划、城市设计中需要作为重点，进行设施景观的建设要满足人的使用要求。在具有历史文化特色的城市，制定保护政策。 历史建筑可以作为城市公共空间的重心，结合划定的绝对保护区、环境协调区布置广场、绿地。保护历史文化街区，辟为步行街区，隔离喧

8、嚣的汽车噪声，使居民在传统的建筑街巷中享受澹泊与清静。 政府加大对历史文化衔区的投入， 鼓励居民积极参与保护，使历史街区的保护和环境整治成为居民生活的一部分。3、“城中村”改造政策。城中村是指在城市建成区范围内，仍然保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的行政村的居住村落。这些地区被城市居民及设施包围着，房屋质量差， 基础及服务设施缺乏，户籍实行另册管理，村民住在城市中却享受不到城市的待遇，形成城市中的弱势群体。在城市总体规划的指导下，制定“城中村”改造政策，由政府统筹土地资源、合理调配城中村发展用地，为城中村的迁建、翻建做好土地储备保障。城中村改造提倡、鼓励易地置换。易地置换的，

9、应整村迁移，由政府按照城市整体规划另行征用划拨土地。 城中村就地改造的，集体土地应依法转为国有土地，除村民住宅用地之外其余土地可以进行招商引资、有偿开发， 开发所得用于城中村的改造和发展。进行整村迁移的城中村，腾迁出来的集体土地，应依法转为国有土地，用于经济发展。城中村的公共设施服务参照城市居住区、居住小区标准进行配置。通过一系列的政策措施，在城市中逐步消灭;.城乡“二元制”户籍管理，改变村民的生活环境，促进城市经济社会的统一协调发展。4、进城务工人员政策。农民进城务工，促进了农民收人增加、农业和农村经济结构调整、城镇化发展和城市经济社会繁荣。他们已经成为城市中不可忽略的人口，在城市规划中要对

10、其进行用地、基础设施、社会服务设施的配置，要制定政策，进行有效的管理。加强进城务工人员职业教育和培训， 提高其基本素质和职业技能， 企业要吸纳外来务工人员加入工会。允许他们加入社会保险，子女能够正常进入学校学习。真正体现以人为本，关心弱势群体的规划思想，统筹城乡协调发展，构建和谐社会。然而由于当前我国的城市规划缺乏完善的法律体系支持规划的干预缺乏力度。城市规划决策往往只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型的特点，缺乏公众监督， 难免会影响政策的贯彻和执行， 调控作用不明显。 另外作为集中体现政府意志和公共意志的城市规划公共

11、政策，具有对政府和社会的双向约束作用。在我国经济体制转型时期， 面对社会日益分化条件下各个利益集团追逐自身利益的复杂局面，对计划经济条件下形成的权力结构的重构尚未完成，法制的不完善、 体制的不健全政府实施规划调控的行政权力的权威性不足。同时，规划执法还缺乏有效、 及时的监督机构， 规划的监督检查部门难以发挥对城市规划的监督制约作用。对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性。通常法学上认为， 法律条文包含着实体性内容和程序性内容，实体性内容和详细规定进行控制和以程序性内容的严密设定进行控制，是法律对行政行为进行规范和控制的两种作用方式。 基于特定的政治、 经济和社会文化背景，各国

12、在有关城市规划的立法中对这两种形式的运用情况不尽相同。我国规划立法，从中央法律、法规到地方性法规、规章，基本上是围绕城市规划从编制到实施的各个环节，设定规划主管部仃及相关行政机构的职权内容和范围，而对各十环节实现所必须遵守的程序规定，则相当笼统和茼单， 仅仅在个别地方性法规中有所涉及，如（上海市城市规划条例）、（深圳市城市规划条例）等。由此可反映出，我国城市规划立法具有这样一个普遍性的特征：重实体性内容的规范，轻行为程序的约束。计划经济体制下，我国规划法规实体性内容为主进行调控的模式，适应了我国社会经济发展特定阶段下的城市建设中相对简单的社会关系，为我国城市规划的发展和城市的建设管理提供了法定

13、依据和法律保障。但随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，我国的经济组织与运行、 政府职能、 社会文化与伦理道德都在发生着根本性的变化，城市规划和建设中的社会关系趋向多元化和复杂化，传统的以实体性内容的规定为主、缺乏程序性的规划法规，在实践中难以应付诸多新的问题和矛盾，难适应对城市规划和建设管理进行法律调控的需要，亟待进行修订。实体性内容和程序性内容之间既有区别，又相互依赖、相互联系。一方面，尽管两者都是法律的控制方式， 但两者的侧重点是不同的。实体性内容侧重于对有关行为具体内容的制定， 程序性内容则着眼于对行为过程的程序设计。另一方面， 许多权力内容本身是实体性;.的，但在其实现过程中还必须借

14、助某种手段、方法或途径。 程序就是权力实体性内容实现的合法方式和必要条件， 只有合理的法定程序才能保障实体内容的有效作用。由于规划的程序过程实质上是各行为主体之间利益的分配过程，同时，程序过程从一个侧面反映了国家的行政体制和社会运行机制的作用过程。因此， 形成完善的规划法规程序性内容，是一项牵动面广、涉及因素多的工作。 在当前我国规范法制建设的背景下，结合县体的政治、经济和社会文化环境， 增强规划法规中的程序性内容，必须持科学的态度，不可能一蹴而就。须循序渐进，找准楔入点。若结合当前政府职能转化和依法行政的建设，更易取得功效。加强规划法规的程序性，重点应在地方性法规层面进行。一方面，在对程序性

15、内容的理论认识不够深入和实践运用不够成熟的条件下，应该先在地方性法规中尝试、完善和发展；另一方面， 作为我国规划法规体系的重要组成部分，地方性法规规范着各地方城具体的、丰富多样的城市规划和建设活动，城市规划的编制和实施管理正是在这些具体过程中展开的。另外加强规划法规程序性的主要内容，要结合我国城市建设的实际，针对规划法制建设的具体问题，在平等、公开、科学、有效的程序原则下，加以研究和确定。当前，要在各个阶段规划的编制、 申请和审批以及违章建设监督检查三个主要环节，明确对各行为时间长短和行为次序的规范。 其中时限方面须考虑我国城市规划和建设的具体情况，在保证行政效率的前提下，合理确定。设置行为的法定时间要求，有利于城市规划过程的法律监督和控制，有利于推进城市规划的依法行政建设。只有从法律上确立各主体参与规划的合法地位和制度化途径，规划程序才可能真正形成交涉性的过程。 本文强调了加强规划法规程序性的作用和意义，并不是否认完善法规的实体性内容的必要性， 因为如果不以完善的规划实体性内容为基础，再合理的法